《环保法草案》下的公众环境公益诉权问题——以公众环境权为视角

王志强

（南开大学法学院，天津 300071）

《环保法草案》下的公众环境公益诉权问题
——以公众环境权为视角

王志强

（南开大学法学院，天津 300071）

《环保法草案》将诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，引发了学界的广泛争议，然而这种争议多半停留在诉讼类型化视角下对环保行政机关、检查机关、NGO等组织自身的优劣势等方面进行具体技术角度分析，并未真正找寻环境公益诉讼主体的理论逻辑基石——公众环境权。因此，从权利构造角度入手，确立公众的环境权，进而理清诉讼原告资格的纷争，赋予公众环境公益诉权，是当前《环保法》修改的应有之义。

公众环境权；环境公益诉讼；权利；诉权

自从2005年东北松花江水污染事件以来，我国大规模的环境污染事件开始集中爆发，江苏无锡太湖水污染、浙江绍兴血铅超标、云南曲靖铬污染、康菲中国渤海漏油事件……直到近来举国上下深受其害的PM 2.5霾污染，这些现实情境里的环境生态，再次聚焦于《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《环保法草案》）的制度设计与修改方向。作为环保法的核心问题之一，草案将原告资格设定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，而未将一般公众纳入其中。法律未赋予公众的环境公益诉权，这在一定意义上导致了环境司法效能的滞后性，出现了环境之权与环境之诉的断层。因此，正视环境权，确认公众环境权，进而在法律逻辑上将一般公民纳入环境公益诉讼原告范围，赋予公民环境公益诉权，是解决当前争议困境的方法。

一、环境公益诉讼下的公众环境公益诉权

环境公益诉讼，即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、其他组织的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或者即将遭受侵害时，法律允许其他的自然人、法人、其他组织、国家机关等为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念。公益诉讼又与私益诉讼相对，与私益诉讼针对个人权利受损情形下直接利害关系人向法院提起诉讼的权利救济模式不同，公益诉讼在如下两方面与之相区别：在诉讼请求方面，公益诉讼排除特定的个人私益救济而着眼于维护社会公共利益，表现为诉求的利益公共性；在起诉主体方面，公益诉讼突破直接利害关系人的限制而形成了多层次的范围，表现为主体的非单一性。具体到环境公益诉讼，环保行政机关、检查机关、NGO组织、法人、公民等都是理论上原告范围的可选项，但是在立法实践中，当前的《环保法草案》第48条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”，将公益诉讼的原告范围限制为“环保联合会”这一社会团体，而排除了处于原告基础范围层面的“公民”这一诉权主体，因此，一般公民是否具有原告资格成为环境公益诉讼的重要争议之一。

公民是否具有环境公益诉讼的原告资格问题，实质是公众的环境公益诉权问题，最早确立公众环境公益诉权的是美国1970年通过的《清洁空气法》，此后多达16部联邦环境法律都明文归定了该条款。所谓公众环境诉权，是指公众在环境公共利益受到公权力主体或者私权利主体侵害时享有的司法救济权利。作为公众在维护环境公益过程中的利益诉求，这种程序性权利并不能直接作用于环境公共利益的维护，只能依靠提起环境公益诉讼，借助司法权来实现公众环境利益。因此，从权利本身的样态出发，其具有如下性质：

（一）公众环境公益诉权是公益性权利

1.救济内容的预防性——预防公众环境利益受损

环境问题的产生通常具有滞后性和不可逆性，一旦形成环境事故，会造成巨大损害，环境恢复周期较长甚至难以恢复，所以，要允许公众通过行使环境公众诉权将损害结果在发生或者形成之前就予以排除，以最大限度地减少对公众利益的侵害；加之环境污染或者生态破坏产生的损害赔偿问题十分复杂，如将私益诉讼的损害赔偿问题作为公益诉权的内容之一，不利于环境公众利益的维护。因此，环境公益诉权救济的预防性在于防止或者减轻环境损害结果的发生。

2.裁判效力的广泛性——保护公众环境利益实现

公众在行使环境公益诉权时，由于其主张及诉求以公共利益为内容，所以原被告之间对立的法律关系具有公共性、同向性、集合性，进而背后的利益攸关人也呈现多域化和规模化的特点，法院的生效判决在效力上除直接拘束当事人外，更为重要的是对未参诉的利益公共体产生的拘束力。也正是裁判效力的广泛性以及其对公共环境政策的潜在影响，造成环境公益诉讼过程中的多重利益对抗，经济、社会、环境等都成为左右判决的因素，但是都无法脱离于公益性的本来基础。

（二）公众环境公益诉权是环境性公权利

1.公众环境公益诉权是促进国家环境治理的公权利

马克思在《论犹太人问题》中提出，公民参与国家公共事务，即为“公人”，其参与国家公共事务管理的权利就是“公权利”。[1]9公众将牵涉社会公益的问题集中传达到整个公共领域之中，形成了社会公众的共同诉求。这种公权利同国家这一政治共同体相结合，相互促进了公民权与国家权的发展与完善，并且成为各自不可或缺的组成部分之一。具体到环境领域，公众可以通过行使环境公益诉权达到实现自身公民权，参与国家公共环境治理的目的。

2.公众环境公益诉权是对抗国家环境公权力的公权利

在环境领域，除了已有的法律保障，政府的环境作为主要是通过政策的推行来实现的。虽然理论上政府是民意的组织体，但却非没有利益考量的超利益组织体，其在环境公共决策时有自己的自私动机，加上政府在行使环境公共权力的过程中，并未完全依据公众参与的相关原则与公众做理性沟通，因此偏离民意需求的轨道，出现借社会公益之名行机构私益之实的结果，甚至演变为群体性事件，如厦门市民“集体散步”抵制PX项目等，成为社会稳定的隐患因素。

要保证国家环境公权力不偏离社会公众民意的轨道，就需要合理配置权利对权力的监督。这一权利就是公众环境公益诉权，赋予公众公益诉权，使公众以环境公权利制约国家环境公权力的不当行使，从而实现环境问题在现实和未来层面的解决与预防。

二、环境公权力与环境公权利的效能配置

作为最具有代表性的美国环境法，自《清洁空气法》最早确立公众公益诉权以来，联邦环境法律陆续将其统一为：“任何人有权代表自己对任何人（包括美国政府及其政府机构）提起一项民事诉讼，以实施授权该公民诉讼条款的环境法律，以及依据该成文法颁布的行政规章，其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求。”[2]98公众环境公益诉权设置的初衷在于发挥公民个人在环境法律实施、生态环境保护、公众利益保护等方面的积极作用，以此来督促其他公民、法人、社会组织、公权力主体等遵守或实施环境法律，践行环境义务，以弥补政府等机构的不足。因而，环境法律在配置公权力与公权利时，鉴于公权力产生的社会基础而将其置于维护公众环境利益的主导地位，而将作为公民环境权利子权利的公众环境公益诉权置于从属性地位。

美国《环境政策法》规定，运用一切切实可行的手段，改善、协调联邦计划、职能、项目和资源是联邦政府的持续责任。[3]美国环境法律的制定、实施主要是环境公权力主体的职责，当政府有效实施了环境法律，企业等法律主体也履行了环境义务，环境公共利益不会受到损害，这是环境利益的应然状态。但实际上，政府及其职能机构所承担的保护环境的职责因人力物力等因素的制约而受限，当前的行政资源难以有效与司法方式对接，造成各自存在一定的盲区。同时，由于受经济利益、政治利益等影响，政府有时没有充分行使公权力，未能履行自己环境法律上的职责导致公共环境利益遭受或者可能遭受侵害时，作为辅助性、补充性地位的公众环境公益诉权显得尤为重要，这也就是所谓的“私人检察官”[4]角色。

但是，我国的环境法律在权利效能配置上不仅未重视其应有地位，反而至今未对此项诉权进行确认。当前修改的《环保法草案》第4条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境质量、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第9条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”这些法律规章都肯定了政府这一环境公权力主体在保护环境维护公共环境利益方面的主导性作用，但是，对于公众环境公益诉权却未有提及。《环保法草案》第47条规定：“公民、法人和其他组织有权对污染环境和破坏生态的单位和个人向环境保护行政主管部门或者其他有关部门检举和控告。”“公民、法人和其他组织发现人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责，或者有违法批准环境影响评价文件等行为的，可以向其上级人民政府或者监察机关举报。”可以看出，仅仅赋予公众类似于政策性的、宣示性的、笼统的监督权。第48条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”，更是明显地将公众的原告资格与诉讼权利予以排除。因此理论上有失合理性。

三、公众环境权——公众环境公益诉权的权利基础

从权利性质上讲，诉权只是一种寻求公力救济的能力，其本身并不具有利益属性，只有通过与其他权利的连接或者铺垫才能产生相关利益。当相关权利或者利益受侵害或者可能受侵害时，通过诉权这一程序性权利的行使，权利主体才能依据实体权利获得救济，这样一来，诉权被囊括而具有权利的利益性。具体到公众的环境公益诉权，与其密切连接或者作为其基础的权利就是公众环境权。公民环境权的权利构造，使得公众获得法定的环境权利，从而昭示着提起环境公益诉讼的正当性。

所谓的环境权始于20世纪六七十年代。二战结束之后欧美国家迎来了工业的高速发展和人口的急剧膨胀，经济复苏的代价是生活环境的日益恶化，一时间国家的共同难题迅速演变为世界范围内声势浩大的环保运动，环境概念的外延和范围大大扩展，环境权应运而生。1970年，美国学者约瑟夫·萨克斯在其著作《公共信任：环境权的新特征》中以环境公共财产论和环境公共委托论为基础，首次提出了环境权理论。同时，在日本东京举行的东京公害国际会议结束后，13个国家的代表发表了《东京宣言》，提出将环境权作为一种法律权利和基本人权对待。此后，环境权开始为广大学者接纳并加以研究，进而成为法律制度。相当数量的国家将环境权规定为一项宪法性权利，显示了对环境权能的高度重视。例如：在韩国《宪法》的公民的权利与义务一章中规定了：“所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。”在法国《环境宪章》中规定：“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利，人人都负有义务参与环境的维护和改善。”而《俄罗斯宪法》中规定了“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的可靠信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”[5]在国际层面，1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》规定：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”1998年来自中亚与欧洲的35个国家签订的《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》中规定：“确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境”，此外，还具体规定了公民获得环境信息的权利、参与环境决策的权利以及诉诸法律的权利，对各国环境权、环境公益诉讼提供了理论支撑。

将环境权划定为一种法律权利，主要是指法律主体所享有的满足其生存发展的良性品质的环境权利。尽管目前已经形成法人环境权、国家环境权等概念，但是我们主要讨论的是狭义上的自然人权利，即公众环境权。仁藤一等学者在日本律师联合会第13回人权拥护大会上将有关环境的各种权利统称为环境权。同其他具有人身属性的权利一样，环境权有一般与具体之分，一般环境权是对各项权利的概括性规定，具体而言，包括清洁空气权、清洁水权、景观权等。小林直树认为“要求恢复和保全健康舒适的环境的权利，应当包括阻止破坏、恢复环境、排除侵害的权利和要求采取合理措施预防环境破坏的权利”，[6]进而引申出了眺望权、日照权、静稳权、健康权等权利主张。环境权的权利内容，为公众环境公益诉权的内容及性质提供了理论支撑。

（一）环境权客体——诉权公益性的依托

环境权的客体是环境。《环境保护法》意义下的环境，指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。因此，环境，尤其是人居性的环境，实际上是一种具有公益属性的公共物品。萨缪尔森认为，公共物品具有消费的非竞争性和非排他性[7]。非竞争性决定了环境这种“集体消费品”在为主体所享用时耗费的低成本甚至无需成本的考量，非排他性决定了主体享用环境时的自由开放而无需其他权能的约束限制，这种经济形态也使其直接区别于《民法》《物权法》中的所有权等具有竞争性和排他性的私权。无论是经济学意义下的“非排他性”，还是社会学意义下的“公益性”，都天然地决定了环境权的环境客体具有公共性，理应为主题所共有。学者蔡守秋则称其为“公众共用物”，在权利指向上，以公众对环境这一公用物为视角，旨在凸显公众权利，保护公众公用权，强调公众在生产生活中的环境使用权。这样一来，环境法语境下的权利义务关系就得到了明晰——公众有使用环境的权利，而具有不妨碍他人使用即保护环境的义务，如若受损，公民则有提起环境公益诉讼的权利。

（二）环境权标的——诉权公益性的来源

环境权的标的为环境利益。所谓环境利益是指环境基于其所发挥的生态服务功能而为人类提供生存发展所必需的生态产品所承载的相关利益。环境客体典型的公用性，决定了环境利益不是与环境混同的人身或财产利益，而是环境本身内涵下的自身利益，是人们对环境本身的天然需求而产生的利益。其为全体社会成员所共同享有，是客观实在的公共利益。因此，广义上的环境利益，涵盖了对于具有经济性、可分配性的资源型、容量型公共利益，这些多用其他法律加以规制调整，但是，属于《环保法》下环境权内涵之下的应当是狭义的环境公益，即生态型环境公益[8]，其所提供的生态产品所承载的利益不具有直接的经济效能，不以直接的经济价值考量。这主要是指自然为人类提供洁净的空气、清洁的水源、适宜的光照等为人居必需环境所蕴含的环境利益。这种人居性环境公益具有比经济型环境公益更典型的公众性、开放性、整体性、弱私性、非排他性、非竞争性等特征。因而环境权的权利义务主体为全体社会成员，环境权本身具有最普遍的公众指向，突出展现了环境公益诉权的公益性权属。

（三）环境权主体——诉权公权利的行使

环境权的主体是一般公民。广义的环境权泛指一切依托生态环境而存在的法律关系的主体在其生存的自然环境方面所享有的权利和承担的义务。这个主体包括：国家、社会组织、法人、自然人。因此，环境权学说发展至今，包括国家环境权、法人环境权、公民环境权。其中，国家环境权的确立，多半是依据国家与法理论、国家职能学说推导而来，是政策指导性的环境权。连接国家与公民的法人环境权，是根据环境污染实际而确立的。而公民环境权是最基础的环境权，是环境权理论的基石。在实践中，侵犯公众环境权既与单位或个人在追逐利益最大化过程中排污或破坏生态环境有关，也与政府在环境行政过程中的不当行政有牵连。将环境权赋予公民，无论是监督公权力与非公权力，都是为了促进国家环境治理，达到最终保护公共的生态环境的目的。

公众环境权与公众环境公益诉权在属性上的相承接，为公众诉权的获得提供了依据。公众获得环境公益诉讼资格，进而有权提起公益诉讼，是环境权从理论到实践、从依法保障到法律实施的基本标志，二者须臾不能分离。

四、权利构造下《环保法草案》对公众环境公益诉权的确立

自《环境保护法》颁行十多年来未对诉权进行确认，作为诉权基础的公众环境权，也同样如此。此次的《环保法草案（二次审议稿）》也仅仅将第6条修改为：“一切单位和个人都有保护环境的义务。公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务。”同样只是重申了公民的环境义务而缺乏环境权利。也正是这样，《环保法草案》第48条将环境公益诉讼的主体限定为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，并没有明确规定公民的诉讼资格。我们应当看到，公众是生态环境的最大主力军，是违法环境行为最有力的监督者与感知者，因此，建立和确认公众环境权制度，进而赋予公民提起环境公益诉讼的资格，对阻止私权利主体对环境的危害、制止公权力的滥用或懈怠、全面防控污染、改善环境可起到难以估量的作用。

在《环境保护法》修正的当下，应当重视环境公益诉讼的权利构造，通过法律明确规定公众环境权，具体可将草案第6条修改为：“一切单位和个人都享有环境权利与保护环境的义务。”第47条修改为：“公民、法人和其他组织有权对污染环境和破坏生态的单位和个人向环境保护行政主管部门或者人民法院检举、控告和提起诉讼。”从而为公众环境公益诉权提供了原权依据。

鉴于公众环境公益诉权的从属性辅助性的地位，也为了最大限度地发挥公民在提起环境公益诉讼方面的独特优势，避免出现因一时冲动而诉讼，可参照美国环境法律对公众环境公益诉权进行一定的细化，如：设置必要的诉权行使前置程序，公民发现环境公益损害行为或事实，先向环境主管部门举报，自该部门接到举报后一定时间内（如30日）没做调查处理的，公众可提起环境公益诉讼。

因为公众提起环境公益诉讼在根本意义上是“为公”的，是以己力对抗某一单位或者不作为的政府部门，有必要采取激励机制鼓励此种为公起诉行为，如在诉讼成本上，原告不需预交诉讼费；原告败诉不承担被告的诉讼费；原告胜诉则被告承担其律师费等成本。此外，还可成立环保基金对原告进行一定的物质奖励。

通过公众环境权这一实体权利基石，为公众环境公益诉权的确立提供正当性与连贯性的理由，才能避免环境公益诉讼“因公众而未含公众”的尴尬局面，最终完善我国当前的环境公益诉讼制度。

［1］马克思.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1990.

［2］朱谦.公众环境保护的权利构造[M].北京：知识产权出版社，2008.

［3］［美］Saving the Citizen Suit：the Effect of Lujan V.Defenders of Wildlife and the Role of Citizen Suits in Environmental Enforcement［J］.Environmental Law.1994（141）：41-42．

［4］张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示［J］.政治与法律，2011（6）：112-120.

［5］蔡守秋.论修改《环境保护法》的几个问题［J］.政法论丛，2013（4）：3-18.

［6］杜钢建.日本的环境权理论和制度［J］.中国法学，1994（6）：104-109.

［7］蔡守秋.论公众共用物的法律保护［J］.河北法学，2012（4）：9-24.

［8］杨朝霞.论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位［J］.法学论坛，2013（3）：102-112.

（编辑 申嫣平）

D922.68

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1673-1808（2014）04-0069-05

2014-01-23

王志强（1988-），男，山西阳泉人，南开大学法学院，硕士，研究方向：环境法。