基层公安机关情报信息研判问题研究——以信息基础化与信息共享为视角

陈会昌，邓九生

（永丰县公安局，江西 永丰 331500）

情报信息研判是信息化警务的关键环节。 随着“大情报”的深度应用，一些影响、制约“大情报”工作发展的理念、体制、机制问题也逐渐显现、暴露出来，突出表现在信息基础化、信息共享性方面。 作者结合自己在警务实战部门、 情报信息研判部门的实践体验，就基层公安机关情报信息研判中信息基础化、信息共享方面的问题进行探讨， 以期推动情报信息研判的提速、提质和增效。

一、现状分析

社会信息化的发展和推进， 给公安机关和公安工作带来了前所未有的机遇和挑战， 引领了警务体制、机制的转型变革，公安信息化水平有了很大的提高，集中表现在：信息化的基础建设已具规模、贯通、成型， 公安民警的信息化意识和素质基本转换和形成，信息化条件下的警务体制、机制的主体已转型，特别是近几年的整合提升，信息采集更加规范，信息系统更加融合，信息应用更加自觉，信息化警务体制机制为提升公安战斗力， 提升公安工作效能的作用日益明显。 但在公安信息化过程中，特别是在情报信息研判应用这个层面与环节中，突显出以下问题：

（一）源头采集的粗放型，制约了海量信息的丰富性

主要表现在：一是暂住人口、出租房屋信息采集的比率偏低，据了解，作者所在县的个别派出所辖区内上述采集面不到50%， 相关项目， 未做到应采尽采、更新也不适时；二是重点、特殊、高危人口的信息采集存在20%左右的漏人、漏项，跟踪、监管、监控的适时要求及同步采集，存在较大的差距；三是典当、二手车、二手手机等旧货业及危爆物品、快递、物流等市场流通环节的交易没有信息化记录， 基层民警对此采集也没有纳入全覆盖、 全程化， 公安无从掌控；四是“天网”、“地网”的视频覆盖稀疏,存在大量盲区， 相当多探头缺乏夜视功能， 图像功能也良莠不齐，各类终端没有集合到公安平台，这个平台更没有延伸到实战的一线所、 队， 其资源不能得到充分利用；五是常住人口信息的许多项目更新不及时，因计划生育等原因制约， 其中部分人口信息未能及时采集、录入；六是基层所、队的民警在执法、管理、服务过程中形成的口头信息、口袋信息、脑袋信息没有转换成信息化的信息；七是信息采集的不规范，致使许多重复信息、垃圾信息进入公安信息系统，影响了信息质量，等等。 信息采集存在许多狭窄、滞后、粗糙现象。

（二）内部信息的分散型，制约了实际应用的集约性

以情报部门研判并破获的黄某平系列盗窃摩托车案为例：2013 年6 月至7 月间，该县连续发生3 轮摩托车被盗案近20 起，价值十几万元。 案件发生后，情报部门民警通过调取“智能卡口”的视频资料并让受害人进行辨认， 发现所有被盗摩托车均系一名戴着口罩和蓝色头盔的青年男子所为。 通过对视频的进一步分析又发现， 男子每次都是骑两轮摩托车来到该县城， 每盗一部摩托车后直接将车骑往吉水县八都镇，然后乘坐赣D687** 的东风雪铁龙轿车返回再次实施盗窃。通过向交警部门调取赣D687**轿车车主情况， 发现车主叫尹某红， 手机号码为1527983****。 通过调取1527983**** 的话单并进行分析， 确认犯罪嫌疑的手机号码为1829665****，但1829665**** 手机未在移动部门登记真实姓名，之后， 在技侦部门的大力支持下将犯罪嫌疑人黄某平抓获。 这起系列案的成功告破归功于指挥中心管理的“智能卡口”信息系统、交警部门的交通管理信息查询系统和户政信息管理系统及技侦手段的发挥。

从上例系列摩托车被盗案侦破过程， 我们发现民警往返于指挥中心和交警部门的时间太多， 而且查询审批手续繁琐， 公安内部信息系统分散的弊端也屡屡显现。 如果能将这些内部信息资源整合到一个部门或者一个平台上， 那么办案民警足不出户就能把这起案件攻克，不但提高了工作效率，还能大大地节约办案成本。 在实践中，各警种为了能掌握不对称的信息进而衍生自身的利益，以需要保密为由，为广大办案民警进行信息查询设置重重障碍， 在没有得到充分授权的情况下， 民警是无法查看或者查看到的仅是部分信息。 比如车辆违章信息查询系统，只有交通民警凭用户名、密码及对应的IP 地址才能进行查询，其他民警是没有权限的；再比如，旅馆业信息管理系统县级公安民警在得到治安管理部门掌握的用户名和密码后可以对全县住宿旅客的信息进行查询，但查询权限仅限于本县，如果想查询县外的住宿旅客信息则必须得到相应的授权。 这些查询障碍不但影响了办案民警的积极性，还增加了办案成本，大大制约了公安工作的可持续发展。

（三）社会信息的断裂型，制约了资源关联的融通性

近年来， 随着网络和电信等信息科学技术的发展，政府各职能部门以及金融、电力、电信、交通、医疗、保险、供水等社会公共服务部门，为了高效、便捷地履行好自己的职责和提供优质的服务， 都研发了一套技术成熟、信息齐全的计算机系统软件，这些软件中所蕴藏的丰富、鲜活的信息，正好弥补了公安机关现有信息的不足，是公安信息的重要补充。 比如户政管理系统中的居民户口登记信息，《户口登记条例》第17 条规定，户口登记的内容需要变更或者更正的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报；户口登记机关审查属实后予以变更或者更正；第19 条规定公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。 但现实中公民由于缺乏这方面的申报意识， 法律对那些该申报而不申报的行为又缺乏处罚规定， 导致出现如居住地址发生变动等法定变更登记事项须向户口登记机关申报变更登记却没申报变更登记的现象， 致使公安机关的户政管理信息系统仍保留原来的住址信息， 如果公安民警依据这种信息去查找违法犯罪嫌疑人，显然得不到想要的结果。 而像房屋登记信息、供水信息等社会信息因为时常处于更新之中， 其信息不但翔实全面，而且非常准确及时，如居民供水信息详细的记载了用户的姓名、具体住址、联系方式、身份证号码等公民个人信息， 倘若公安机关掌握了这些信息， 便能非常快捷的确定违法犯罪人员的准确住址。 再比如，犯罪嫌疑人实施犯罪后大多选择外出躲避， 而外逃后为了生存， 大多数人会选择进入厂、矿、企业等单位务工，如果公安机关实时采集了这些务工人员信息， 对抓捕逃犯会起到事半功倍的效果。 例如永丰县公安局经侦大队办理的吴某昌挪用资金案， 吴某于2012 年挪用村理事会集体资金9万余元后潜逃， 经侦大队开展了一系列工作后仍不知其去向，之后请求情报部门协助，情报部门通过大情报平台搜索发现吴某躲藏在浙江省温州市瓯海区新桥镇一鞋厂内务工，2013 年1 月10 日在浙江警方的协助下， 经侦大队在浙江省温州市瓯海区新桥镇鞋厂内将吴某昌抓获。 此案能顺利告破并快速将吴某昌抓获， 正是得益于浙江省温州市瓯海区新桥镇企业务工人员信息和当地公安派出采集了暂住人口信息。 但从现实情况来看，各地公安机关采集的信息与实战的要求还有很大的差距， 主要呈现社会基础信息种类少、数量不多、质量不高的现象。 以江西省为例，首先，省公安厅虽然对采集这些基础信息作了一定的要求，但由于各方面的原因，各地公安机关采集、导入、接入的信息不外乎供水、供电、低保、有线电视、残疾人员、各类超市会员制信息、农村合作医疗、出租车及从业人员信息等17 类数据，而像火车售票实名信息、务工人员信息、婚姻登记人员信息、三大电信运营商手机机主信息、 快递行业寄收件人信息、保险人信息等内容翔实准确，能为办案用到的信息则未能导入、接入。 其次，从我公安综合情报部门对上述社会信息的研判价值来看，其质量也不高，比如低保人员信息和合作医疗信息， 这些信息涵盖的内容都是一些基本的户政信息， 与公安机关人口信息查询系统内的信息基本雷同。 最后，各类超市会员制信息，这些信息中只有会员姓名，有的甚至连姓名都是假的。 像这类信息不但起不到作用，有时还可能会误导公安的管、控、防、侦。

（四）动态信息的静态型，制约了警务实战的精确性

当前，社会矛盾凸显，刑事犯罪高发，对敌斗争复杂，犯罪手段智能化、职业化、组织化、流窜化特征明显， 传统的方法手段已不能适应新形势和新任务之要求， 公安机关必须通过改进工作方法来推进公安信息化建设，增强战斗力，提升打、防、管、控的水平。 而公安信息化的基础是信息资源，信息又有其自身的特点，它不是一成不变的，而是随着时间、空间、人员活动的变化而不断地变化，因此，公安机关要想不被犯罪分子牵着“鼻子”走，必须运用高科技带来的成果整合那些与犯罪分子活动轨迹同步的动态性基础信息， 这样才能实现动态管控和提前预防的治理目标。 比如现在的火车票都是实名制，如果公安机关的平台能与铁路部门的售票系统实现无缝隙、实时对接， 那么假如某个人实施犯罪后购买了火车票准备外逃时， 公安民警可以直接上火车对其实施抓捕；再比如城市公交IC 卡能实时地反映持卡人的上下车情况，如果公安机关能共享公交公司的信息，那么犯罪分子持卡乘坐公交车的信息会第一时间反馈到公安机关， 公安机关便能采取针对性强的抓捕措施。 然而，在实践中这种能反映一个人真实活动的动态性信息却少之又少。 又以江西省为例，除了网吧上网人员信息、旅馆业住宿人员信息、民航旅客订票、离港和到港信息、银行核查信息、高速公路车辆行驶卡口信息、智能卡口信息和证件签发、签注信息实现实时传输外，社会其他诸多行业、部门的动态性、适时性信息，公安机关都不能与其同步共享，未实现同步掌控， 特别是那些为公安机关所需的社会信息还是民警通过定期拷贝的方式进行收集， 这种拷贝的基础信息往往带有严重的静态性和滞后性， 不利于实战应用。

（五）信息系统的壁垒型，制约了信息资源的共享性

信息是以物质介质为载体， 传递和反映世界各种事物存在方式、 运动状态及与他事物关联程度的表征。 信息是有价值的，但价值的大小有时取决于信息被应用的范围、时机、节点、对象。 例如，我情报部门研判的严某文被骗案，2012 年7 月上旬，三名犯罪嫌疑人以收购头发为名骗得我县严某32400 元。 案发后，情报部门主动出击，通过调取犯罪嫌疑人作案时用的手机号（131557372**），研判其通话清单，获取了该手机系列号， 然后通过手机系列号反串出一个新的手机号151567126**，推断151567126** 很可能就是犯罪嫌疑人生活中常用的号码， 找到151567126** 的机主是破案的关键。 于是，情报民警将151567126** 输入“SIS”系统进行检索，发现机主为陈某法，安徽省涡阳县人，曾因交通违法在涡阳县接受处罚时留下该手机号并被公安机关采集。 之后办案民警将陈某法照片拿给受害人辨认， 受害人当即认出陈某法就是其中之一的犯罪嫌疑人，至此，案件已十分明了。 此案的成功告破，关键在于安徽省涡阳县公安机关采集了犯罪嫌疑人的常用手机号码，是信息共享的重大体现。 然而，在公安实践中，这种在全国范围内实现信息互联互通的层级还是相当低，就拿公安部情报信息综合应用平台来讲，它虽然在全国范围内实现了信息共享， 但共享的信息仅限于人口基本信息、出入境证件签发、签注信息、驾驶证和机动车注册登记信息、民航订票和离港信息、银行联网核查信息、 旅馆住宿信息和网吧上网人员信息等，像三大电信运营商的机主资料信息、企业务工人员信息、房地产信息、快递物流信息、金融业、保险业信息等社会信息均未纳入共享范围。 当前，利用电信、网络手段进行诈骗，其发案之多、增速之快、危害之大，破案之少、查获之低、反响之烈，公安机关不能介入和借助于金融、 电信信息系统的查询， 是最直接、最明显的短板。

二、破解对策

（一）全警共识，强化信息基础化、信息共享化的理念

当前，在公安信息化的总体推进上，既有高调推进的思想，又有悲观等待的情绪；在项目建设上，既有使用方便成熟系统平台的愿望， 又有参与项目建设上的推诿、扯皮；在资源整合上，既有对信息资源共享、 共用的需求， 又有对自身部门利益保护的固守； 在工作方法上， 既有对现代信息技术手段的依赖，又受传统手段的僵化；在实战应用上，既有应用信息的热情， 又有对付出的工作辛劳得不到认可的失落。 为此，不论是宏观决策层面，还是组织指挥的中层领导以及一线实战的参与民警，都必须走出“三个误区”、强化“三种意识”。

1.走出消极等待的误区，树立进取意识。

信息化是滚滚而来的社会潮流，势不可挡，不进则退，甚至落伍、淘汰，相对于公安机关来说，信息化就是战斗力。 信息化水平的高低，决定和衡量着战斗力的强弱， 相对于公安民警来说， 信息化素质的强弱，折射出你的执业能力大小。 顺应不了的话，领导者将失去指挥权，民警将失去工作权，只有认识理念上前位了，领导者的谋划才能高位，推进才能发力，落实才能着力，民警的理念上才能清醒，目标上才能清晰，行动上才能自觉。

2.走出封闭固守的误区，树立全局意识。

面对日新月异的信息技术， 面对多样异彩的社会环境，面对错综复杂的维稳与治安形势，沿袭封闭环境下的警务体制、机制模式，固守单一的、老套的工作方式方法，已经不能适应形势与任务的需要，仅凭一己之长、一己之力来图谋一己之利，也已经很难实现，互利共赢是当前最佳的社会架构，全方位、立体化、协同化是信息化条件下打、防、管、控的必然模式。 所以，我们必须突破狭隘利益的蕃蓠，树立全局意识、整体意识，始终保持信息共建、信息共享的思维定式和行为自觉，做到信息互通、利益共享。

3.走出无所作为的误区，树立责任意识。

信息化不能仅为一种时尚的口号， 根本的是脚踏实地，一点一滴的细小工作汇合而成，周俊军的工作理念和工作方法，对此作了诠释，我们必须以紧迫的姿态去学习信息技术， 以强烈的责任感去采集职能范围内的源头信息， 以精湛的技能去激活信息资源，集腋成裘、积少成多、厚积薄发，显现信息化的成果和威力。

（二）全警发力，打造优强的“信息超市”

情报研判需要海量信息， 信息采集导入是一项源头性工作，需完备“三项机制”，突出“三个着力”。

1.完备三项机制

（1）导向机制。 要明确县以下公安机关的基层所队及其绝大多数民警的主要职责和主要工作是从事职能范围内基层基础工作， 工作的对象即是采集对象，工作的过程即是采集过程，采集信息是常态的职责；要明确信息采集必须应用信息化的手段，执行规范化的流程，减少脑袋信息、口袋信息、纸袋信息，杜绝虚假信息、垃圾信息；要开展经常性、专业化的采集技能培训，使他们能够胜任采集和应用。

（2）保障机制。 要将公安基础设施的建设与投入倾斜于信息技术的装备配置和更新改造， 当前要着力解决一线民警二代证读卡仪、数码相机、移动警务终端、移动式电脑等采集应用装备，迫切解决过河中船的问题。

（3）考核机制。 要以科学严谨的量化形式推动基层所、队民警对信息的采集、录入，并严格进行考核；要经常开展精品信息的评选、采集能手的评树活动；要细化并兑现同功同奖制度， 要制定并执行有过追责的措施，形成清晰的奖惩机制，充分调动信息采集的积极性，形成全警采集信息的良好导向与氛围。

2.突出“三个着力”

（1）着力于全面采集。 做到全面采集。 在做好掌控常住实有人口信息的同时，重点对出租房屋、暂住人口、流动人口、旅馆住宿、网吧，重点、特殊、高危人口，特种行业，公共娱乐场所，危爆物品从业人员的掌控，利用二代证读卡仪随时随地采集、核查人员身份信息；利用视频、图像监控技术，对道路、街面、对学校、医院、车站、机场、码头、超市、影剧院、体育场馆等公众聚集场所、重点单位、重点部位、重点场所、治安卡口的人、车、物，获取全程抓拍的动态信息；落实案（事）件“有案必立、现场必勘、信息必采”的要求，全程实采实录。 将采集的触角真正延伸到社会的各个层面和角落，切实提高信息采集的覆盖面、实时性和准确性。

（2）着力于质量并重。 信息固然需要数量，但质量是生命，起着决定性作用，虚假信息不仅导致情报研判的偏差，还会占用大量的信息空间，造成信息堵塞，要牢固树立“信息质量决定信息综合应用成效”的理念，在海量采集信息的同时，确保信息的质量，坚决杜绝垃圾信息、虚假信息进入数据库。 要特别注重各种基础信息的更新。

（3）着力于信息整合。 信息资源越多，关联数据库建立就越容易，碰撞、比对生成有价值信息的几率就越大，发挥的效率就成正比，只有最大限度地整合各种信息资源和基础数据， 才能使各种基础信息在情报研判中发挥最大的作用， 只有情报研判手段的最大限度发挥和研判效果的最佳显现， 才能使信息化在实战中发挥最大作用。

（三）法制合力，规范、保障“信息共享”

应用信息化的手段，实现社会信息资源的共享，必须要破解“两个难点”、借助“两个途径”。

1.破解“两个难点”

（1）依法采集。 公安工作涉及社会、公民的方方面面，对其信息的采集，也涉及非常广泛，日常采集中常常遇到困惑及阻力， 基层民警有时感觉到束手无策。 作者发现，只有屈指可数的几部法律法规规定了公安机关有权采集公民个人信息，比如《居民身份证法》规定公民申领、换领和补办居民身份证时，公安机关应当采集公民的指纹信息；《刑事诉讼法》第130 条规定，为了确定被害人、犯罪嫌疑人的某些特征、伤害情况或者生理状态，可以对人身进行检查，可以提取指纹信息、采集血液、尿液等生物样本；《普通护照和出入境通行证签发管理办法》规定，公民申请普通护照时，公安机关应当采集申请人的肖像、指纹及签名等信息；《机动车驾驶证申领和使用规定》、《机动车登记规定》和《户口登记条例》规定，公民申领驾驶证、 车牌号码和申报户口时应当如实向公安机关提供有关个人信息等。 这些法律、法规和规章虽然规定公安机关有权采集公民个人信息， 但这些信息的范围仍存在很大的局限性。 如普通公民的DNA信息、指纹和掌纹信息等就不能随意采集，二代身份证申、换、补时，指纹采集也只限于双手大拇指，其他手指的指纹信息能否采集则未规范， 而此项信息却是实践中最重要的部分，等等。 所以，必须通过法律的授权，详尽规范公安机关采集社会信息的种类、对象、范围、方法、方式及保密措施。

（2）依法融通。 国家行政机关、司法机关、服务部门、社会组织、相关行业、企事业单位在社会管理与服务过程中，形成了大量的信息资源，这些资源与社会治安治理、公共安全、公安工作息息相关，公安工作是社会治理和社会服务的重要部分， 应该和必须借助于丰富的社会信息资源。 当前，能够接入、融入公安信息系统平台的信息种类少、信息层次低、信息对称弱，反过来，也制约着公安工作，影响着公共安全和社会治理的效率。 如前所述的电信网络诈骗，如果对应的信息系统能够适度放低门槛， 恰当地授权给公安机关，整个的防控、打击效果就会截然不同。社会信息资源共享，并非公安一家之力能所为，需要法律的定力和机制的完备。

2.借助“两种途径”

（1）积极争取党委、政府的重视。 主动与相关部门和行业沟通、联系，全面采集、录入、导入，充实各种基础数据，尽最大可能实现与相关机关、行业、部门的管理、服务中信息流程同步，尽最大可能实现其融合共享。

（2）善于应用社会力量。 要积极策应当前各地强势推进的数字城市、智慧城市建设的强劲东风，把公安信息基础工作做扎实， 将可能的公安信息提供给社会共享，争取社会信息资源的有机有效融合，为公安所用。

（四）全警协力，畅通、做优“无障碍通道”

当前，各种犯罪方式、犯罪手段、犯罪结构越来越智能化、组织化、流窜化，要求信息化警务的对策也应该是更宽泛、更专业、更集成、更灵敏、更便捷、更协同，但是，现实中公安内部的各警种各自为阵、系统林立、信息分散、关联松散，共享程度不高，其中原因，既有利益壁垒，还有潜在的隐忧，担心基层民警对信息资源和信息技术滥用，这种现状和情况，与基层公安机关对开放系统平台权限的呼声越来越高，形成巨大反差。 如何提升信息资源的共享程度？要突出以下“两个要点”：

1.优化顶层设计

力求最大限度地破除各警种间的壁垒， 尽量革除省、市、县各层级间的壁垒，不在自己的门前路段设关卡，也不能把自己都关在一个圈圈内，这样两败俱伤，要树立互利共赢的全局意识，开放才能共享，共享才能集约，集约才能快速形成力量。 实现纵向贯通、横向集成、互联互通，在具体实践中，可以情报信息综合应用平台为依托和载体， 将公安内部信息和社会信息资源全部整合到平台上来， 然后将权限下放到省、市、县级的综合情报研判部门，视条件成熟情况，尽最大可能地下放到基层实践部门，以利于战斗力的快速生成和不断提升。

2.完善保密机制

怕滥用、怕泄密，是警务信息化过程中的一种可能的现实和领导正常的忧虑。 与教育、机制、技术的成熟程度是相关联的。 首先， 要强化民警的保密意识， 保守秘密是警察执业的基本素质和基本纪律之一，要经常教育、以案释法、警钟长鸣。 其次，领导层面要有战略眼光和整体思维。 一方面，坚守保护公民私权与维护公共利益的关联底线， 把握公安作为的应有尺度；另一方面，不能因个别问题而形成禁锢氛围，比如，不能因有警察持枪出事，而将所有刀枪入库。 再次，不能以保密为由，过度捆绑基层及实战民警的手脚，现代化的科学技术也存在两面性，利弊同存，我们不能因噎而忌，只能先有发展，再有完善，力争发展与完善同步。 最后，要强化机制建设，要专题研究，尽早出台完备的管理办法，规范民警使用信息化手段的权限、范围、程序。 比如，近年来设立的标准化的询问室、审讯室，配置了同步的技术监控手段，刑讯逼供现象已大幅减少，我们可以借鉴，实行“查痕留迹”等严格的监督把关措施，架设高压线，严设惩戒措施，强化保密的技术配置，确保安全使用和信息安全，从而尽量向实战民警开放权限，推送数据，尽量满足基层公安机关和基层所队在实战中的应用需求，实现信息化倍增效应。