新余市公安局：社区警务调解模式探索

2014-04-16黄文辉

江西警察学院学报 2014年5期

黄文辉

（新余市公安局,江西新余 338000）

调解有利于加强人民内部团结，维护社会治安秩序，也有利于彻底解决纠纷，加强法制教育，预防纠纷，减少违法犯罪。调解也是公安机关一项传统的群众工作，是具有典型中国特色的警务工作。笔者以新余市公安局渝水区分局抱石路派出所社区警务调解中心为例，探讨在当前纠纷多、警力不足的情况下如何更好地处置好矛盾纠纷这一问题。

江西省新余市辖区面积3178 平方公里，其中主城区面积70 平方公里，城区人口45 万，而新余市公安局渝水区抱石路派出所管辖区域为新余商贸物流中心和火车站、汽车站所在地，是新余市最繁华的商贸文化中心，总面积10.2 平方公里，人口近10 万，每天流动人口近20 万，有2 个办事处，4 个管理处，9个社区居委会，33 个村（居）民小组，企事业单位72家，重点行业123 家，重点场所105 家，重点消防单位65 家；有新余火车站、城南、城东汽车站、新余市二中、三中、中医院、新亚新商场、国贸新天地商场、步步高商城、洪客隆商业街等公共重要场所20 余处。随着社会经济发展和人流、物流、信息流剧增，辖区各种利益交织产生的矛盾纠纷如拆迁纠纷、医患纠纷、邻里纠纷、商贸纠纷日益突出，给派出所工作带来了很大的负担和压力。新余市公安局通过设立社区警务调解中心地工作模式，对传统治安调解模式进行了有益的探索。

一、社区警务调解中心工作地特点

派出所是公安工作的最基层单位，是集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的综合性战斗实体，目前大多处于工作繁重、警力紧张的状况。在诸多的警务工作中，纠纷调解工作占据了派出所工作相当大的一部分。近些年来，因土地、婚姻家庭、经济、打架等原因引起的纠纷层出不穷，群众一遇到冲突，自然就想到报警，大量的矛盾纠纷涌向公安机关。对这些纠纷案件的处理直接影响到社会的稳定，关系到群众对公安机关的满意度。

（一）调解工作难度大

一是诱发因素多样。小到买卖纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷，大到征地拆迁、企业改制等。派出所日均受理矛盾纠纷约10 起，最多时达到近20 起。二是调查取证困难。当事人双方纠缠不休，很难找到旁证，调解结果很难使当事双方满意和信服。三是办公条件落后。派出所办公条件有限，挤不出办公室作为专门的调解室。这些矛盾纠纷均在派出所内调解，和其他业务工作挤在一起，由于矛盾纠纷当事人情绪往往比较激动，严重影响派出所的正常办公秩序。上述原因造成当事人双方对派出所的调解工作不满意，有的当事人还找到有关部门投诉民警，使民警感到十分委屈。

（二）调解工作用警多

长期以来，“有困难找警察” 逐渐成为人们头脑中的思维定势和行为习惯，不管是由什么问题引发的矛盾纠纷，群众第一个想到的就是找派出所解决，派出所成为各种矛盾、纠纷的“汇聚地”。由于一些纠纷的起因错综复杂，很难一次调解成功，公安民警不得不多次调查取证、交流沟通，造成民警重复出警，占用了大量警力。派出所民警整天周旋于各种纠纷调解中，影响了其他业务工作的开展。

（三）商贸区社会治安复杂

抱石路派出所辖区内的胜利路是全市商贸集中地，有洪客隆、步步高、新亚新等大型商场，且毗邻火车站、汽车站，流动人口多，“两抢一盗”案件常有发生，矛盾纠纷也较为集中。胜利路每天接警约20 起，约占全所接警量的40%。 2011 年9 月，为破解这一难题，渝水公安分局在派出所之外设立一个调解中心。分局多次就此事与有关部门协调，经过选址，最后选中了毗邻火车站、洪客隆、步步高、新亚新的一栋楼房，与产权单位洪客隆物业公司签订租赁部分房屋的合同，在装修改造后矛盾纠纷调解中心正式运行。

二、社区警务调解中心的实践

（一）硬件建设

市公安局调解中心一次性投入资金30 万元，对承租的170 平方米房屋进行改造。调解中心划分为调解室、值班室、接待大厅、休息室、办公室、警务室等7 个功能区，安装一套音响系统，专门播放舒缓的钢琴曲、古筝曲等。配置电脑10 台，其中7 台联入公安网。安装视频监控系统，在调解中心各个办公区域布设探头8 个，对调解工作全程录像，既保障民警不被乱投诉，又保障调解当事人的合法权益。其中调解室内摆放一张小长方桌，调解主持人两侧为双方当事人，对面为证人，主持人上方的墙壁上，悬挂有“和为贵”的横匾，室内摆放有花草盆景，营造出和谐温馨的氛围。

（二）人员配备

派出所抽调具有丰富矛盾纠纷调解经验、社会阅历深、群众认可、且素质较高的派出所领导任调解中心主任，另还挑选责任心强、有耐心的民警6 名、协警10 名，专职开展纠纷调解工作。经过培训后，将16 人分为两个调解小组，两组轮流值班，一组按正常作息时间上下班，另一组为值班小组，吃住在调解中心，24 小时接处、调解矛盾纠纷。两个小组实行首接责任制，对本组首接的矛盾纠纷一竿子处理到底，不再另行移交。

（三）调解方式

警务调解主要有现场调解、中心调解、现场与中心结合调解等几种方式。现场调解，是指110 接警、群众报案等方式转到派出所调解中心的纠纷，由调解中心调解员出现场，如纠纷为公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营活动中产生的纯民间纠纷，一般进行现场调解，调解成功则签订调解协议，出现场民警返回调解中心后将纠纷情况录入执法办案系统。中心调解，是指矛盾纠纷双方当事人自发，或有关部门转交，或他人的指引下前来调解中心开展调解。现场与中心结合调解，是指110 接警、群众报案等方式转到派出所调解中心的纠纷，由调解中心调解员出现场，纠纷是因民间纠纷引起违反《治安管理处罚法》，但情节轻微、不够治安处罚而可以作调处的，或虽然可由公安机关给予治安处罚，但系家庭纠纷引起的，由调解中心民警先期出现场、固定相关证据，随后将当事人双方带回调解中心开展调解。

（四）调解程序

在调解中心调解的矛盾纠纷，先由调解中心内勤进行受理，录入工作台账及信息系统。由于大部分当事人刚到调解中心，还在互相指责、争吵，甚至谩骂、打斗，调解民警在防止打架的情况下，先要给他们“降温”，以轻音乐为背景，舒缓情绪。待双方当事人之间“冷却降温”后，调解员开始按照工作程序开展调解，一般都能调解成功。有的纠纷仍达不成协议，则要找双方都认识的“中间人”参与调解，摆事实、讲道理，双方当事人一般都能在“中间人”的劝说下心平气和，化干戈为玉帛。如“中间人”参与还不能调解成功的，则告知当事人向法院起诉。

（五）规范管理

为确保调解中心受理的矛盾纠纷件件有登记，事事有着落，建立纠纷受理调处工作台账，及时将矛盾纠纷化解情况记入工作台账，并录入派出所调解中心的信息系统，进行网上流转。警务调解中心制定调解工作制度10 余项，即《调解场所纪律》、《调解员工作守则》、《调处规范》、《调解依据程序》、《调解工作流程图》、《当事人权利与义务》、《调解参与人须知》、《可以调解处理的案件》、《不可以调解处理的案件》、《调解工作十四心》等，全部上墙公开。

三、社区警务调解中心工作实效

（一）矛盾纠纷调解效率更高，获得社会广泛好评

调解中心从事调解的民警业务更专业、数量更多，有效解决了以前在派出所内当事人双方需要等待的问题，使得矛盾纠纷调解更及时，调解效率更高。2011 年调解中心受理各种矛盾纠纷263 起，调处成功239 起，调解成功率91%，2012 年共受理各类纠纷746 起，调处成功689 起，调解成功率92%，2013 年受理各类纠纷615 起，调处571 起,调解成功率93%，今年以来共受理各类纠纷186 起，调处成功172 起，调解率成功92%。这一新生事物得到省市领导的高度重视，分别深入到调解中心指导工作，强调要做出成效，并在公安机关推广。同时，设立调解中心这一做法也引起了中央、省、市媒体的高度关注，2011 年10 月25 日，《人民公安报》以《新余渝水：调解中心构建化解矛盾“快车道”》为题作了报道。《江西日报》、《新余日报》分别以不同方式作了深度报道。 2012 年8 月6 日，人民日报、新华社、法制日报、省广播电视台、新法制报等5 家媒体来到渝水分局抱石路派出所社区警务调解中心开展 “和谐平安赣鄱行” 采风活动。在抱石路派出所社区警务调解中心，记者们详细了解调解中心工作运行情况和取得的显著成效，深切感受了民警调解工作的艰辛和温馨的调解氛围，以及辖区群众对调解中心广大民警及时化解矛盾纠纷，积极构建和谐社区的一致好评。

（二）矛盾纠纷调解成功率更高，群众满意

调解中心能够及时发现和化解各类矛盾纠纷，防止矛盾纠纷的进一步激化，把不安定因素化解在基层，解决在萌芽状态，有效防止“民转刑”案件的发生，群众对此十分认可。如：南湖公园滋味烧烤店艾某夫妇与壮阳烧烤店蒙某、肖某夫妇因争生意引发打架，肖某被打伤致轻伤乙级。调解中心民警在查实事实，固定证据后，先后组织调解两次，均未达成协议，但调解民警并未气馁。第三次组织协调，经过民警反复的思想工作，双方达成赔偿协议，肖某申请不追究艾某的法律责任，接受艾某的经济赔偿，最后双方握手言和。为表示感谢，肖某为调解中心送来一面锦旗。又如：家住在新余严家的严某和妻子李某因感情不和闹别扭，李某生气躲避不见严某，严某怀疑其岳父母在其中刁难，借着酒疯将岳父钟某、岳母李某某打伤。经法医鉴定，李某某、钟某的伤势均为轻伤乙级。情况了解清楚后，调解中心民警多次组织双方调解，因赔偿达不成一致未能达成协议。民警没有气馁，耐心做双方的工作，动之以情，晓之以理，要求严某主动认错，积极支付医药费。严某的积极主动，终于打动了李某某夫妇。李某某夫妇写出申请不追究严某刑事责任，同意经济赔偿，后在民警的协调下双方达成赔偿协议，由严某一次性赔偿李某某、钟某某医药费等共计叁万陆仟元整。为表示感谢，第二天严某送来一面锦旗，握住民警的手说：“要不是你们，我可能要丢掉工作，真是太谢谢你们了。 ”

此外，调解中心设立在之前警务工作相对薄弱的地区，前移了警务，调解中心晚上有民警值班，开启警灯，极大震慑了违法犯罪分子，过往群众普遍反映原来晚上不敢经过调解中心路段，现在经过此路段感到很安全。扒窃、盗窃现象明显减少，群众安全感、满意度普遍得到增强。

（三）矛盾纠纷调解专业性更强，民警满意

一方面，调解工作采取的是专班责任制，民警可以专心从事调解工作，工作条件、环境比较好，民警的心情较为舒畅，愿意从事调解工作，积极性、主动性有很大提高，加之受到群众认可，职业归属感增强，形成了良性循环。另一方面，抱石路派出所警务调解中心设在商业区里，毗邻火车站、洪客隆、步步高、新亚新等大型场所，靠近矛盾纠纷的多发地，吸引了矛盾纠纷当事人主动、就近寻找帮助，不仅方便了他们维护自身合法权益，而且拓展了公安工作领域，调解中心专门从事矛盾纠纷调解，使派出所其他民警从琐碎的调处工作中解放出来，有时间和精力专门从事公安基础业务工作，民警均表示满意。

四、社区警务调解中心面临的困境

调解是化解矛盾纠纷的方法，最终是为了维护社会的公平正义和社会的和谐稳定。公安机关用调解的方法处理了大量的治安纠纷，化解了大量的社会矛盾，有效地维护了社会的和谐稳定；与此同时，基层公安机关在调解实践工作中也遇到一些困惑，值得我们去思考和探讨。

（一）调解范围被动扩大与现行法律不相适应

按照现行法律中规定公安机关可以调解的范围包括：《治安管理处罚法》第九条的规定；《道路交通安全法》第七十四条的规定。也就是说公安机关作为调解主体可以对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的和交通事故损害赔偿争议在双方当事人愿意和解前提下进行调解处理。而在实际工作中，公安机关基层派出所往往要受理法律法规规定之外的调解，对许多不构成违反治安管理行为的民间纠纷也予以受理调处，大到山林、土地权属之争、环境污染、医患纠纷等，小到邻里、家庭关系不和谐，涉及人民群众工作、生产经营和生活的方方面面。对于依法可以调解的案事件，公安机关在查清事实、分清责任基础上主持予以调解，可以及时化解矛盾。

（二）调解机制不够健全与调解任务不相适应

由于公安机关坚持24 小时服务承诺，排查矛盾及时，执法公信力较强，群众维权成本低等综合因素，基层大量的社会矛盾涌向了公安机关。大部分矛盾纠纷的化解是基层公安机关唱起了 “独角戏”，大量不属于公安机关调解范围的民间纠纷也等着公安机关去调处化解。尽管依照法律规定，公安机关对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理，但在实际工作中客观制约因素较多，如基层人民调解组织往往联系不到办事人员，民间纠纷升级也极有可能发生治安刑事案件和群体性治安事件等，公安机关从维护社会和谐稳定、保障人民安居乐业的大局出发，又不得不去受理、调查和处理这些纠纷。这类纠纷涉及的法律问题多，关系错综复杂，处理难度大。

（三）调解协议执行困难与群众期待不相适应

公安机关的调解一般称为治安调解，属于行政调解，调解协议不具有强制执行力，依法不能强制当事人达成协议后必须履行。对于治安案件当事人达成协议后不履行的，公安机关只能依法对违反治安管理行为人给予处罚，而对于民事争议只能告知当事人向人民法院提起民事诉讼，而不能直接申请人民法院强制执行。对于其他民间纠纷，公安机关只能通过深入细致的工作去调处，否则也只能告知当事人向人民法院起诉或其他部门依法处理，这与人民群众的期待要求仍有相当的差距。

五、健全社区警务调解机制的思考

（一）健全完善大调解机制

近年来，党委政府积极推进“三调联动”，取得一定成效。但在实践中，群众往往“有事找公安”，认为找公安解决问题来得快、效率高，而与此同时，司法调解、人民调解作用发挥不够，群众往往不愿找，公安调解“单打独斗”现象比较严重。要做好社区警务调解，很有必要健全完善大调解机制，防止公安机关唱“独角戏”。党委政府要高度重视，积极推动，综治部门要牵头，各部门要协同，社会力量要参与，进一步明确部门责任，明确部门任务，明确单位衔接程序。比如借鉴江苏南通社会治安综合治理创造的“大调解”机制，建立由公安、司法、法院、检察、工商等部门组成的市、县、街道办三级调解委员会，将各类社会矛盾纠纷分类，属于哪个部门调解的矛盾纠纷就移交到哪个部门，进行化解。通过整合人民调解、行政调解、司法调解三种矛盾纠纷解决形式的资源和力量，形成各部门分工协作、社会力量广泛参与的新型社会矛盾纠纷调处机制。

（二）健全完善轮岗培训机制

社区警务调解每天面对的多是婆婆妈妈的事，一些邻里矛盾、感情纠纷、小债务纠纷等等，需要极大的耐心和细致，反复地劝说和解，久而久之，民警往往有职业的倦怠感。同时，警务调解又直接跟群众打交道，如何和群众打交道是每个民警必须掌握的一门技能，通过建立定期的轮岗机制，一方面缓解民警的身心压力，同时通过轮岗，增强全警群众工作能力，增进群众感情，和谐警民关系。加强业务培训，社区警务调解直接跟群众打交道，需要懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，不断提升警务调解的水平。同时，要不断创新，拓展视频调解、人文调解、网络调解等方式，为调解注入活力，通过不断健全完善新的调解机制，提升矛盾纠纷调处质效，力争矛盾纠纷发现在早、化解在小。

（三）健全完善保障机制

社区警务调解处在化解矛盾的第一线，必须强化保障。一是依托社区设立警务室，确保有地方办事。积极争取乡镇、街道办的支持，在建设社区整体办公用房时，统筹规划，将社区警务办公用地纳入社区整体用房建设中。二是在政治待遇上予以倾斜，确保民警愿意专心做好调解工作。社区警务调解工作繁琐、费心费力，付出很多。就公安机关而言，需要出台相关政策，加强平时考核，对调解工作干得好、群众公认的民警要在提拔使用上予以优先考虑，使民警干的有盼头，有激情。三是给予足额的经费保障，确保有钱办事。目前，社区警务办公用地大多租房办公，用水用电成本比较高，当地要争取支持，将水电费等日常基本成本纳入专项保障。