广西创新扶贫机制的实践与探索*

2014-04-16广西财政厅廖志华

经济研究参考 2014年70期

广西财政厅廖志华赵杰

广西创新扶贫机制的实践与探索*

广西财政厅廖志华赵杰

贫困是制约全人类共同进步与发展的主要障碍之一，是社会动荡和经济波动的重要根源。在全面建设小康社会的进程中，贫困现象不仅使贫困人口陷于物质资源匮乏、生存艰难的境地，更使他们难以有效参与市场经济的交易和与社会的交往过程，从而无法实现人际协调、区域协调，难以达到小康社会的生活水准。因此，消除贫困、改善民生、实现共同富裕是中国特色社会主义和谐社会的基本要求。

为解决广西的贫困问题，广西壮族自治区党委和政府始终把消除贫困视为衡量社会发展的价值尺度，经过多年不懈的努力，探索出了一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的符合广西区情的扶贫开发道路，制定了“以工促农，以城带乡”的扶贫开发基本方针，形成了一个集行业政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局，解决了绝大多数农村贫困人口的温饱问题，减贫整体水平取得了显著成效。但目前广西贫困问题仍然十分严峻，扶贫开发工作面临着诸多挑战，特别是2010年国家实行新的扶贫标准后，面对农村贫困人口数量依然较大的严峻现实，缓解和消除贫困仍然是广西今后一项长期艰巨的历史任务。

一、广西贫困问题依然严峻

(一)贫困特征。

广西是一个多民族聚居的边疆省区，世居壮、汉、瑶、苗等12个民族，陆地总面积23.7万平方公里，其中裸露石灰岩面积8.9万平方公里，占全区总面积的38%，是全国最贫困、石山面积最多、扶贫攻坚难度最大的省区之一。截至2013年年底，全区总人口5240万人，其中少数民族人口1988万人；全区生产总值14 378亿元，财政收入2000.51亿元，城镇居民家庭人均可支配收入23 300元，农民人均纯收入6791元。

2010年，根据国家新的扶贫标准2300元/人·年，广西全区有农村贫困人口1012万人，占农村户籍人口23.9%。这些贫困人口主要分布在自然条件极端恶劣、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的大石山区、边境地区、少数民族地区、库区等特殊困难区域，主要表现为一个个的贫困乡、贫困县，或者说表现为区域贫困。一是边缘性。广西贫困地区主要是集中在桂西喀斯特岩溶山区，在地理空间上远离经济增长中心，加上受境内地形地貌特征以及季节性自然灾害的影响，陷于孤立和封闭状况，在一定程度上导致了山区被切割为既在整体上脱离外部世界又彼此相互封闭的“孤岛”。二是稀缺性。广西贫困山区人均生存资源占有量稀缺，特别是缺少坡度相对平缓的土地资源。由于土地过于贫瘠，如大石山区、山高谷深、坡陡地滑、土层浅薄，以至于不能保土、保水、保肥，加上不合理的垦殖耕作，极易导致水土流失、滑坡等环境灾害。而且山区脆弱的生态系统恢复原状功能低下(脆弱性)，一旦被破坏之后，大多表现为不可逆转，从而使土地肥力逐渐衰竭，陷入一个自动的“衰减循环”，即土地更贫瘠、自然生态环境更恶劣的境况。三是分散性。由于广西贫困地区地块间、地块与住所间路途遥远，农户在居住空间及作业空间上高度分散化，从而有着极高的劳动强度和大量的无效劳动时间，这种分散性加大了土地极高的耕作难度和耕作成本，部分群众依然是靠天吃饭、靠天养畜，生活水平难以稳定提高。

(二)贫困现状。

广西贫困状况形成原因是复杂的，是自然地理、社会历史等内外因素交错作用综合影响的结果。改革开放之初，广西农村七成人口处于贫困线之下。经过多年扶贫开发，目前贫困县仍多达50个，占全区109个县(市、区)的45.87%。其中：国家扶贫开发工作重点县28个，享受国家扶贫开发工作重点县待遇县1个(即合山市)，自治区扶贫开发工作重点县21个。“十二五”期间实施整村推进扶贫开发的贫困村3000个。据统计，截至2012年6月底，全区尚有73 529个自然村(屯)未通路，占全区自然村(屯)总数的49.4%，需建设通屯道路里程为 142 368公里；水利设施落后，有1700多万人尚未解决饮水安全问题，旱涝保收农田面积仅占基本农田的28%，特别是这些地方扶贫开发成本高、难度大，已脱贫的群众也极易返贫，是广西新一轮扶贫开发攻坚的“硬骨头”。一是贫困人口在持续减少，但贫困面大、贫困程度深的状况没有根本改变，返贫压力增大。二是贫困地区农民收入增长较快，但区域、城乡和农村内部的收入差距仍在继续扩大，相对贫困问题日益突出。三是部分贫困地区已经实现整体脱贫，但特殊困难区域和特殊贫困群体问题依然突出。四是边远地区、少数民族地区、贫困地区的交通、饮水、上学、就医、住房等问题仍然困扰着当地群众。五是贫困代际传递问题突出，连片特困地区发展相对滞后。六是广西当前经济社会快速发展带来了结构性变化，深刻改变了广西的经济社会景观，扶贫工作已进入关键时期和面临严峻的考验，扶贫开发任务依然艰巨繁重。

二、扶贫开发的主要实践及成效

(一)多渠道筹集财政资金，加大扶贫开发投入力度。

近年来，为全面完成新一轮扶贫开发攻坚各项目标任务，广西采取多种方式加大扶贫资金投入力度。一是争取财政部等有关部门的支持。2012年国务院扶贫办与广西政府签署了《关于加快广西2012～2020年扶贫攻坚进程合作协议》，进一步加大了对广西新一轮扶贫开发工作的指导和支持力度。二是加大扶贫资金投入力度。为支持贫困地区基础设施建设大会战，广西壮族自治区本级财政采取统筹运用中央财政专项补助广西战后恢复建设资金、动用部分政府统筹调剂资金、压缩部分与公共财政不相适应的专项支出的资金等多种措施，加大对贫困地区的资金投入力度，其中2013年比2010年增长约89%，确保了广西扶贫开发工作顺利进行。三是基层财政扶贫资金投入大幅度增长。2013年广西市、县累计投入财政扶贫资金比2010年增长2.6倍。四是加大贷款投入力度。广西利用财政扶贫贴息资金引导金融机构向扶贫龙头企业发放扶贫项目贷款，较好地弥补了财政专项扶贫资金的不足，为推动产业化扶贫、增加贫困地区农民收入拓宽了渠道。

(二)创新扶贫工作机制，提升开发管理水平。

为适应新一轮扶贫开发工作需要，广西不断创新扶贫工作机制，完善扶贫工作方法。一是强化部门扶贫开发责任。结合国家扶贫开发考核工作，广西对各地各部门2011～2013年扶贫开发工作进行严格考核并向全区通报，强化扶贫开发责任。二是创新项目管理方式。按照“简政放权、提高效率”的思路，广西改革扶贫项目计划下达方式，将过去由自治区审批的基础设施项目改由各市审批、报自治区备案，有效提高了工作效率。三是抓扶贫瞄准机制建设。以扶贫对象识别和建档立卡为切入点，识别扶贫对象并录入信息管理系统，建立纸质档案，实现“户有卡，村有册、乡有簿、县有电子档案”，为扶贫瞄准机制建设打下基础。四是强化部门合作。为增强扶贫开发合力，自治区扶贫办与河池市人民政府及自治区水产畜牧兽医局、自治区农村信用社联社、自治区旅游局签署扶贫合作协议，整合和优化扶贫开发资源。

(三)推动宣传交流，营造扶贫开发良好氛围。

一是利用主流媒体进行宣传。三年来，在《求是》、《新华每日电讯》、《光明日报》、《半月谈》、《农民日报》、《广西日报》、中央电视台、广西电视台等主流媒体共刊(播)发宣传广西扶贫开发工作的稿件约800多篇，播发相关报道700多条(次)，向社会各界宣传广西扶贫开发成果。二是以论坛、研讨会等形式展示广西扶贫开发取得的成效。2011年以来，广西承办了两届中国—东盟社会发展与减贫论坛和八期国际扶贫官员研讨班，有效促进了我国与东南亚、南亚等国家在扶贫开发领域的交流合作。此外，牵头组织广西基础设施建设大会战经验暨连片特困地区扶贫攻坚战略研讨会，积极参与新世纪中国农村扶贫开发成就展，向国内外宣传展示广西扶贫开发的经验和成果，为广西扶贫开发工作营造良好氛围。

(四)强化基础设施建设，改善群众的生产生活条件。

在争取国家大力扶持和社会帮助的同时，广西集中时间和人力、物力、财力在集中连片贫困地区组织实施了一系列基础设施建设大会战和“整村推进”扶贫工作，解决制约贫困地区发展的“瓶颈”问题和贫困地区群众生产生活条件问题，贫困地区基础设施落后状况得到极大改善。截至2013年年底，三年间全区共为3000个建制村修通沥青(水泥路)，在贫困地区修建屯级道路13 812条15 471公里；解决近1000万农村居民和农村学校师生饮水安全问题；为3万个已通电的村屯安装近60万套广播电视直播卫星接收设备，成为全国第一个提前完成“十二五”村村通工程建设任务的省区；扶持49.05万贫困农户开展危房改造并全部竣工，其中有4万多户是居住茅草树皮房的特困群众；在农村建成24万座沼气池；实施扶贫易地搬迁7.3万人，各类基础设施项目的建成，大幅改善了贫困地区群众的生产生活条件。

(五)贫困人口大幅减少，农民收入稳步提高。

21世纪以来，广西加大反贫困力度，贫困地区农民收入稳步提高。据统计，2012年广西28个国家扶贫开发工作重点县和3000个贫困村农民人均纯收入分别为4653元和4174元，与2010年相比增长34.7%和37.4%，增幅分别比全区平均水平高2.5个百分点和5.2个百分点。农民收入增长促使贫困人口持续减少，据统计，广西贫困人口由2010年的1012万人下降到2013年的670万人，减少342万人。

(六)产业扶贫开发初具规模，社会扶贫成效显著。

近年来，广西扶贫工作一改由过去单一救济式“输血型”扶贫方式逐步向产业开发式和参与式扶贫的“造血式”扶贫方式转变，扶贫开发工作发展方式实现了战略性转变。一是产业扶贫活力显现。截至2013年，全区共投入资金6.8亿元(含市县配套和群众自筹)，实施建设40个示范基地，项目覆盖贫困地区1345个行政村12.9万户农户，其中贫困村867个、贫困农户8.4万户，扶持群众种植优势特色作物17.7万亩，开展低产改造10万亩，养殖家禽17.7万羽、家畜27.1万只(头)，养殖肉兔12.3万只，水产养殖4200箱，桑菇500万捧，项目覆盖区域的农户增收明显。如凌云县2011年实施“十百千”茶叶低产改造项目后，积极打造有机茶园基地，直接带动农户800多户，与2012年同期采茶季节相比，2013年户均增收2600多元，带动贫困地区群众增收致富的作用将进一步显现。二是定点扶贫不断扩展。目前自治区、市、县三级累计落实定点扶贫帮扶单位7677个，所有国家和自治区扶贫开发工作重点县都有3个以上区直或中直驻桂单位定点帮扶。国家扶贫开发工作重点县实现了中央国家机关企事业单位定点帮扶全覆盖。三是两广扶贫协作继续深入发展。广东财政帮扶广西资金从“十一五”时期每年2000万元增加到3500万元。四是积极开展扶贫领域的国际交流与合作。2011年以来，广西通过承办中国—东盟社会发展与减贫论坛和国际扶贫官员研讨班，向东盟各国和发展中国家宣传、展示广西经济社会发展与扶贫减贫成就。

三、扶贫开发的主要难点及问题

尽管广西扶贫开发工作取得较大的成绩，在扶贫实践中也创造了一些有益的经验。但是，当前广西贫困地区发展滞后问题并没有根本改变，贫困人口生产生活仍然十分困难，扶贫体制和治理结构方面还存在一些根本性的问题，影响了扶贫开发的效率。

(一)扶贫资金缺口大。

近年来，虽然广西县乡财政收入规模不断扩大，但捉襟见肘的县乡财政，使得贫困县缺乏自我摆脱贫困、自我发展的能力，对上级财政依赖性较强。据调查，有的贫困县财政自给率不到20%，而人员经费支出甚至达到了可用财力的94%以上，加上巨额债务负担，造成了贫困县乡财政十分困难，扶贫资金缺口较大。

(二)挤占、挪用、违规使用扶贫资金。

由于贫困县财政普遍紧张，基本属于“吃饭”型财政，尽管广西制定了许多有关扶贫资金管理制度和办法，但由于缺乏规范化、制度化、科学化的资金和项目监督检查机制与手段，导致在实际操作过程中挤占、挪用、违规使用财政扶贫资金的现象时有发生，尤其在县一级情况更为严重。如2013年上半年审计署对广西扶贫资金进行审计，发现有3个县均不同程度存在套取、违规使用财政扶贫资金，以及资金滞留虚列支出、会计核算不规范等问题，挤占、挪用、违规使用扶贫资金屡禁不止。

(三)扶贫投入“漏出”现象严重。

开发式扶贫要求扶贫对象具有一定的基础条件，即在外部给予一定资金、技术、物质支持的条件下具备发展生产、提高收入水平，进而实现自我发展的能力和资源条件。显然，随着扶贫实践的深入开展，剩余的贫困人口往往在人力、经济、环境和社会资源等方面非常匮乏，并不具备上述扶持的基础条件。一是有些扶贫项目没有直接扶持到绝对贫困人口。对于绝对贫困人口来说，他们要得到国家的扶持就必须负担需配套的部分。具体到村里分配补助对象时，能申请到补助的大多数都是家庭经济状况较好的农户，而对于真正的贫困户，往往由于没有能力出钱配套，也就无法从扶贫项目中获益。二是许多地方采取联户饲养的方式扶贫。联户饲养的方式需要参加者有三个条件：有经济基础、有管理技术(需要有一定的教育水平)、有迎接市场应变的能力。而真正的穷人受教育水平低，土地规模小，难以融入其中受益。三是扶贫对象偏离。扶贫中的一些优惠政策，如3%的贴息贷款仍存在着寻租空间，制造了产生腐败的温床。在上述情况下，产生了扶贫资源的渗漏与扶贫对象的偏离，即往往是最贫困的人却得不到扶持。四是现有统计方法不能准确地识别贫困人口。目前农村贫困人口数字是由统计部门根据抽样调查结果进行推算的，多数地方没有对贫困人口实行登记造册并进行跟踪。在规划中虽然可以明确每个县的贫困村数、每个贫困村的贫困人口数，但除民政部门对实行救济的贫困人口实行建卡动态管理外，其他贫困户并未实行建卡动态管理，未建立明确的分户档案，对贫困户每年生活水平变化情况不能准确掌握，容易出现扶贫到村而没到户的现象。在这种情况下，扶贫投入的针对性难以保证，扶贫资金“漏出”不可避免。

(四)扶贫资金多头管理。

目前中央财政扶贫资金实际上是中央财政预算内资金，却分为财政扶贫资金和以工代赈资金，财政扶贫资金中又分有少数民族发展资金。在现行的管理体制下，广西参与扶贫资金项目管理使用的部门共有四家，即扶贫办、发改委、民委和财政部门。在扶贫项目实施中，还涉及涉农主管部门。这些机构均独立成领导管理体系，但又都掌握扶贫资金的分配权和管理权。由于资金种类多，管理机构多，各参与资金项目管理部门的扶贫管理模式和管理办法不尽相同，难免职权不清、责任不明、意见不一、政出多门、各行其是，难以形成一个各方都能接受的分工合作框架，造成扶贫资金难以捆绑使用，降低了资金的使用效益，更增加了协调难度和协调耗费的时间，既影响工作效率和扶贫资金、项目的及早下达，也影响扶贫资金的及时到位和扶贫项目的按时实施，不利于项目的申报审定。此外，扶贫受援单位也正是钻了管理机构过多的空子，年底或年初，就纷纷向各个机构申报扶贫项目，结果重复立项的现象也就不可避免地产生，浪费了不少的人力物力。造成这些问题的真正原因是现行管理体制不顺所致。由于部门间的利益驱动，影响了工作的合作和交流，每个部门只根据各自上级部门的要求来分类汇总属于自己掌握的那块扶贫资源的使用情况，且很少向其他部门提供本部门信息。即使提供了，由于各部门对所掌管的扶贫资源使用情况的分类及标准不统一，扶贫方面的信息收集很难做到完整统一。由于扶贫资金多头管理，扶贫开发难以形成合力。

四、对策建议

(一)加快完善扶贫政策。

一是用足相关政策文件。在用好用足国家出台的一系列扶贫开发政策文件的基础上，结合广西实际，进一步完善工业扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫、科技教育扶贫等政策。二是进一步落实“两项制度”衔接政策。把扶贫开发与社会保障有机结合起来，促使有关政策落实到扶贫对象上，将农村贫困地区缺乏劳动能力的贫困人口全部纳入农村低保范围，做到“应保尽保”；对有劳动能力的贫困人口，全面实施扶贫政策，落实帮扶措施，帮助他们脱贫致富奔小康，形成“低保保生存、扶贫促发展”的扶贫开发新格局。三是加大和完善财政政策和支持力度。建立和完善自治区、市、县(区)三级财政扶贫开发投入机制，加大对贫困地区财政转移支付力度；按照渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用的原则，通过整村推进、产业扶贫、科教扶贫、培训转移就业、生态扶贫移民等平台，由自治区出台整合资源资金的刚性文件，整合发改、扶贫、国土、交通、农业、教育、卫生等各部门单位支农资金，捆绑集中统一调度，集中用于支持贫困地区和贫困人口发展。

(二)着力构建大扶贫格局。

科学谋划扶贫开发与低保两轮驱动推进和以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”为主要内容的战略布局。在扶贫开发着力点和力度上，突出“三个着重”：一是着重抓好特殊类型大石山区和边境地区综合治理、异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、科技扶贫、革命老区建设等专项扶贫开发工作。二是着重抓好发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生管理和人口服务管理，完善社会保障制度、能源和生态建设等行业扶贫。三是着重调动和利用各方面的资源、各方面的力量，广泛开展国家和区直机关、企事业单位、军警部队、民主党派、人民团体单位组团帮扶重点贫困县贫困村等社会帮扶活动。

(三)创新扶贫机制。

改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫水平的基础和前提。一是完善识别机制。坚持民主评议与集中决策相结合，充分尊重群众意愿，合理确定农村低保和扶贫对象，确保家庭年人均纯收入低于全区农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象进入扶贫范围；根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导，并将贫困村贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，做到户有卡、村有册，建立帮扶台账，实时记录帮扶情况。二是强化扶贫对象瞄准机制。通过两项制度的有效衔接，瞄准扶贫对象，按照既定的目标任务，制定相应的扶持和帮扶政策，实施“规划到户、实施到人”的“双到”扶贫工作责任制，把对贫困村和贫困户的帮扶任务、目标、要求等具体分解落实到帮扶单位，明确责任到人。三是建立扶贫重点县进退机制。制定切实可行的考核办法，改变目前重点县一旦确定几年不变的做法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。四是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分，一部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性；另一部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。五是建立完善扶贫资金项目管理机制。完善和扩大扶贫资金项目招投标和采购制度，重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。同时，要完善和强化项目资金报账制管理。六是建立财政扶贫资金项目监督机制。健全多元化的监督检查体系，对扶贫开发工作进行全方位的监督，特别是利用“财政扶贫资金管理监测信息系统”，强化资金和项目监管，促进扶贫资金和项目能安全、规范和有效运行。七是完善扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。树立“大扶贫”的观念，积极发挥各部门的优势，以贫困地区建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来，实现扶贫资源的有效整合。

(四)提高贫困人口自我发展能力。

多渠道、多形式、多层次开展全区“雨露计划”扶贫培训攻坚工程，通过职业教育、创业培训和农村实用技术培训，对农村贫困劳动力进行就业技能培训，提高贫困家庭劳动力转移就业和创业能力。以农村初中毕业后没考上高中、高中毕业后没考上大学的“两后生”为重点，启动贫困家庭“两后生”技能培训工程。推行职业资格证书与学历证书“双证书”同步制度，帮助接受职业教育的学习者掌握一定的专业技术，顺利实现就业。充分利用各级职业学校或各类培训基地资源开展“阶地式”培训，即组织已参加短期培训又尚未获得上岗资格证书的，通过新一轮培训，获取初级上岗资格证书；组织已获得上岗资格证书的通过进一步培训，获取中、高级资格证书，一次增强劳动力的就业竞争力。

(五)健全贫困地区基本公共服务体系。

推动贫困地区农村义务教育布局调整和寄宿制学校建设，实施农村义务教育学生营养改善计划，实施农村学前教育推进工程、利用闲置校舍改建幼儿园和农村小学增设附属幼儿园建设项目。建立因病致贫家庭卫生扶贫机制，增加新型农村合作医疗政府统筹投入，提高保障水平，提高“新农合”参保和报销的便捷性。强化贫困村公共文化设施建设，支持发展具有地方民族特色的文化和旅游产业。改善基层公共服务人才工作生活条件，稳定贫困地区公共服务专业人才队伍。

(六)加强贫困地区基础设施建设。

继续以大会战、整村推进等行之有效的方式尽快改变贫困地区基础设施和公共设施落后问题，改善贫困地区生产生活条件，特别是大力推进边境一线兴边富民行动，加强贫困地区路网、电网、安全饮水工程建设和山区小型农田水利和基本农田整理等，优先在贫困地区进行水土保持和小流域治理，加大对农村地区农村危房、茅草房改造力度。

(七)加大产业化扶贫力度。

把产业扶贫作为扶贫开发的突破口，加快培育有区域特色、市场竞争力强的优势产业。重点扶持扶贫龙头企业和产业化龙头企业，促进农业结构调整，推广高效增收品种，引导重点贫困村开展基地建设。扶持农村专业合作组织特别是农村储运大户、经纪人等发展，提高农业组织化程度，扩大农产品生产规模和加工销售能力。扩大开展在贫困村建立“村民生产发展互助资金”试点，不断总结、完善和推广。

(八)促进贫困地区的可持续发展。