县级会计集中核算向国库集中支付转轨的成效、存在问题及相关建议

经济科学出版社 刘 颖

县级会计集中核算向国库集中支付转轨的成效、存在问题及相关建议

经济科学出版社 刘 颖

进入21世纪以来，从国民经济和社会发展的实际出发，依照国务院的整体部署和财政部的指导精神，我国各地方财政部门积极开展了会计集中核算向国库集中支付制度转轨工作。2003年起，这一改革开始向县级推进。经过广泛试点以及不断创新机制、总结经验、完善制度，目前，国库集中支付已成为很多地方县级财政预算支出的主要形式。实践证明，实行县级会计集中核算向国库集中支付制度转轨，在有效管理财政资金，加强政府宏观调控，从源头上防治腐败等方面作用明显，有力地促进了公共财政和服务型财政的建设。

一、县级转轨改革实践的积极成效

1.国库资金集中统一使用，提高了财政资金的使用效率。实行国库集中支付之后，财政资金纳入国库单一账户体系，预算单位可根据实际用款情况随时提出申请，财政部门可以利用资金收支的时间差，灵活调度库款，这有利于支出部门调剂余缺，避免资金闲置，从而提高财政资金的使用效率。

在国库集中支付制度下，财政资金直接支付给商品或劳务供应者,资金一次到位，不需要经过层层划转，减少了支付的中间环节，财政资金流失的可能性大大降低，同时也大大降低了运作成本。由此，在资金需求、资金供给与资金监督之间建立起良好的资金管理秩序，使财政资金的安全性、规范性与有效性得到可靠保障。

2.强化预算执行，规范了财政收支行为。实行国库集中支付制度后，由于实际资金不到单位账户，原有的层层挤占、挪用和截流财政资金的现象得到了抑制。从各地实践情况看，转轨改革后基层单位挤占挪用工资的现象基本消失，上级截留下级资金的现象明显减少，政府采购的资金也能够及时足额到位。预算执行从事后监督变为事前和事中监督，每笔支出都遵循预算、计划、申请、支付的业务流程，从而实现了对财政资金流向、流量的全程监控。这样便在源头上堵住了逃遁于国库监管之外的财政资金，减少了预算执行的随意性，强化了预算执行的约束力。

3.提高了财政资金使用的透明度。实行国库集中支付，要求预算单位年度预算、分月用款计划、用款申请必须细化，必须按照批准的年度预算、分月用款计划申请用款，每一笔财政资金的支付必须写明用途，有时还要附相关票据，保证预算支出严格按预算执行。这样一来，预算单位的每一笔资金使用都变为“阳光操作”，财政对各单位预算支出活动的控制得到加强。无论直接支付还是授权支付，从预算单位申请到中心的审批再到开户银行支付，乃至预算单位每一笔支出资金的支付金额、付款项目、收款账户、交易时间、付款人账户余额等要素，财政部门或预算单位有关领导都能通过财政集中支付系统进行监控，这使得财政资金运转的透明度大大提高。

4.有利于合理调度资金，增强政府的宏观调控能力。县级实行转轨改革之后，各预算单位在银行国库账户中的支出都表现为除小额和零星支出之外已实现的预算支出，暂时闲置的资金都存放在单一账户中由国库进行统一管理。这样，财政部门可以在预算规定的范围内将资金按工程项目的轻重缓急适当调配，不需要因为制定了年初预算但不知道什么时候才需要动用而将财政资金一直保留在金库中，保证涉及国计民生的重要工程按时开展。这使得财政资金调度更加灵活，财政部门可以充分利用沉淀的财政资金，集中财力办大事。由此既便于政府统筹安排调度国库款项，加强国库管理，降低筹资成本，又促进了财政支出向保证重点、结构合理、管理规范、廉洁高效的方向发展，增强了政府的宏观经济调控能力。

5.增强了预算单位的财务管理意识，促进财务管理水平提高。实行转轨改革之后，按照国库集中支付制度的要求，财政部门、预算单位和代理银行之间，形成了比较规范、透明的相互监督机制。这就从体制上、制度上增强了预算单位加强财务管理、科学准确编制部门预算和用款计划的主动性和责任感。

同时，各预算单位普遍建立了内部财务管理制度，对单位内部财务活动进行控制和监督，加强国有资产管理，防止国有资产流失。各预算单位的支出，由国库支付中心统一办理结算与管理，统一编制财务报表，这就实现了核算方法与口径的一致性。会计信息资料的完整性、准确性、及时性大幅提高，从而为政府部门的经济决策提供了可靠依据。

二、县级转轨改革过程中存在的问题

1.财务人员业务素质不高，难以有效执行转轨改革。实行转轨改革后，财政资金管理的层次、幅度和现代化程度都有大幅度提高，这就要求相关工作人员的业务素质也有相应提高，以满足改革的需要。但是在目前的实践中，很多县级财政部门由于编制数量、财力状况等多方面因素的限制，存在着人员严重短缺、人员素质参差不齐的问题，这与转轨改革提出的要求矛盾比较突出。预算单位方面，会计人员普遍存在着年龄偏大、流动性大、非专业化的问题，熟练掌握计算机操作，能够利用网络支付信息系统进行综合查询和预算执行分析的人员也不多。他们的财务知识更新普遍不足，对财务制度和财政法规往往缺乏足够理解，对国库集中支付制度政策把握不易到位，这些都成为深化转轨改革过程中亟待突破的瓶颈。

2.国库支付中心的审核监督职能尚未发挥到位。实行国库集中支付的目标之一是规范预算执行，将财政资金支出监督由事后移到事前和事中。但是在县级转轨改革过程中，这方面的作用还没有得到充分显现，具体表现为：

一是财政支出的事前审核流于形式。目前，中心的主要精力集中在服务预算单位，节约预算单位业务经办时间方面。由于办理业务时预算单位无须提供原始凭证，中心的受理审核人员无法对其所填支付凭证的真实性和支出的合理性进行审核，只能从票据手续是否齐全、有无预算指标等进行把关，这种监督方面的缺失很容易造成少数单位利用虚假发票套取财政资金建立“小金库”,从而在很大程度上影响了转轨改革目标的实现。

二是事中和事后监督缺乏措施和力度。在目前的实际操作中，财政直接支付和授权支付的范围划分不明确，细化不够，造成授权支付项目的数量和额度比例偏大，而财政授权支付在国库审核后就下达了，存在与支付机构的监管相脱节的问题。预算单位在办理授权支付业务时，提取现金后的使用情况脱离了现有国库集中支付的监管范围，使得经常性经费和项目经费混用、专项经费不能专款专用等种种违规行为无法得到及时有效的遏制。另一方面，财政直接支付审核的内容和权限也缺乏制度化，导致县级国库集中支付中心的日常工作更多聚焦于财政直接支付业务的具体办理上，而对于支出合规合法性的审核并不到位。

3.国库集中支付的总量占比不高。根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》(财库[2001]24号)规定：财政资金的支付方式分为直接支付和授权支付两种。财政部《关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》(财库[2003]68号)又规定：根据县、乡(镇)级政府的特点，国库集中支付应当以财政直接支付为主要支付方式。

从目前的实践看，有些县实行直接支付的范围过于狭窄，仅仅包括一级预算单位的统发工资和政府采购集中支付部分；有些预算单位没有按照国库集中支付改革的有关规定申报用款计划，许多应通过直接支付的支出申报了授权支付计划，个别单位除统发工资和政府采购项目之外，其余全部申报了授权支付计划，有意规避财政的直接审核监督。加之部门预算细化程度不够、政府采购预算编制滞后，导致县级直接支付的比率偏低。有些实行转轨改革的县70%以上的财政资金是通过财政授权支付的，这些支出在实际支付环节脱离了财政实时审核管理，不仅不利于加强财政资金监督管理，也使得转轨改革本身失去了意义。

4.预算资金管理信息系统有待进一步规范成熟。县级转轨改革要取得成功，离不开现代信息技术手段的支持，其中最重要的环节是预算资金管理信息系统的开发和建设。目前来看，这一信息系统在县一级的建设还不能满足实际工作的需要。存在的主要问题之一是系统共享度低。目前的管理信息系统只在预算单位、财政部门以及代理银行和国库间联网，预算单位可以进行网上申报，财政部门、代理银行、国库可以进行网上额度查询。但预算单位与支付中心、代理银行之间并未实现网络连接，预算单位申请用款只能到支付中心现场办理，支付凭证只能人工传递、人工验印，从而无法实现数据共享、网上支付和流程控制，这既增加了预算单位的工作量，也导致支付环节效率低、易出差错。

5.相关配套措施跟进迟缓，成为推进改革的瓶颈。配套措施的不到位，首先表现在县级部门预算改革的进度还跟不上国库集中支付改革的步伐。在实际工作中，很多县一级部门预算编制的时间普遍滞后于预算执行，存在先要钱、后定项目的情况，致使预算确定的资金与项目实际需要不匹配。受财力等因素的影响，预算的编制也难以达到完整、全面、规范的要求，在执行中也缺乏足够的约束力度，年中追加预算的情况屡见不鲜。

第二，银行支付、国库清算的有关制度与国库集中支付的要求之间存在矛盾。实行国库集中支付制度要求代理银行先支付后清算，也就是由代理银行先垫付资金，每日终了再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算。但这种操作要求与现行的金融会计基本制度以及商业银行各类存款账户不得透支记账的原则之间存在着矛盾。为了降低风险，有的代理银行不断缩短支付令的受理时间，有的代理银行在受理财政支付时不是先支付，而是等资金清算回来后，再完成实际支付，这就给预算单位的用款造成了不便。

第三，在国库集中支付的日常工作中，在解决会计核算、支付流程等问题时存在着法规和制度的空白。如有的县在发放社保资金的时候，若采用国库集中支付的方式发放，国库部门会根据规定将社保资金拨付到相关专户。其中，低保工作经费等部门资金需拨付到民政局等单位。但由于各县级直属行政单位的实有资金账户已全部撤销，只开设了单位零余额账户，导致民政局等单位无法收取国库部门拨付的资金。这些资金只能从社保专户转入到非税收入专户，非税收入专户缴入在国库部门设置的预算外资金专户，再通过国库集中支付方式支付相关用款单位。这样一笔在各账户间多次流转，不但影响工作效率，还将国库拨出的预算内资金变成了预算外资金，并存在收支重复列报的问题，这就降低了会计监督的力度，给转移资金、私设小金库提供了可乘之机，从而不利于廉政建设的开展。

三、推进县级转轨改革的相关建议

1.增强转轨改革意识与会计责任意识。县级转轨改革涉及面广，很可能在推行过程中由于触及一些部门的利益而遇到阻力。为此，首先要加强政策宣传，加大财政政策、形势、法规以及《会计法》的宣传力度，努力统一思想，求得共识，充分认识到“集中”不是“收权”，也不是财权在各部门间的转移和再分配，而是按照公共财政发展的要求推进的重大改革措施。财政部门应当摒弃依赖思想，积极探索，有关财政审计部门要对各单位财务管理制度的建立健全及执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效运用等方面定期进行考核验收及检查监督,增强各单位负责人的会计责任意识。

2.加强对基层财务人员的业务培训,提高业务素质。在推进改革的过程中，要注重对财政局、国库集中支付中心及各代理银行相关业务人员进行国库集中支付业务知识培训。要让在岗财务人员具备较高的业务素质和较好的职业道德，为了提高财务人员的业务素质，应当加强对其专业知识的培训，规定其必须考取会计从业资格证，否则就要调离岗位。此外，还应当建立起财务人员的业绩考评机制，由财政部门具体负责，国库支付中心和各单位配合，对预算单位相关人员每年进行一次客观、全面的考核，借此推动相关人员更新观念，统一思想，提高服务意识。有条件的情况下，还可以开展对外交流活动，组织相关业务人员到其他国库集中支付制度改革的先进单位、先进地区实地观摩，学习先进经验。

3.加快“金财工程”建设，为国库支付改革提供运行平台。我国于2000年启动的“金财工程”，已在财政管理领域建立起了统一的技术和业务平台。推进县级转轨改革离不开先进的计算机软硬件的技术支撑，为此，首先应当加快“金财工程”网络信息平台的建设，强化网络运行的组织管理，不断提高系统的自动化处理程度。其次，应当健全财政、国库、银行以及各预算单位之间的信息交流和稽核体系，构建联合信息网络，实现网络的畅通、安全、实时共享。再次，应当不断提高网管人员的业务素质，做好基础数据的录入工作。

4.推进部门预算改革，规范项目预算。应当通过细化预算科目，深化部门预算改革，来逐步使所有财政资金的支付都建立在明晰的预算基础上。在编制项目预算时，要做前期准备工作，特别是做好项目规划、评估评审和可行性论证等基础工作，提高项目预算编制的科学性和准确性，把好预算审核关。通过严格审核，认真筛选，避免将不成熟项目列入预算，提高项目预算的可执行性，并在具体项目上力求细化。要力求防止项目之间随意调整，追加预算以及超预算，扩大预算范围等行为的发生。

略)