关于中国新一轮税制改革的思考

深圳市龙岗区国家税务局 陈 彬

关于中国新一轮税制改革的思考

深圳市龙岗区国家税务局 陈 彬

一、引言

税收属于历史的范畴，是人类社会发展到一定阶段的产物,它是指在特定的社会制度之下，国家为了满足公共管理的需要，强制参与社会资源和国民收入分配，最终获得部分利益的一种特殊政治关系；同时，税收又属于经济的范畴，是国家凭借公共权力对社会产品进行再分配、对国民经济总量进行宏观调控的重要途径。因此，税收和经济之间有着互相制约又互相促进的密切联系。早在20世纪80年代，美国为了复苏经济，就开始进行了税制改革，并通过减税的方式增加社会总供给量，取得了巨大的积极影响，为世界各国带来了良好的示范作用。随着社会生产力的迅速发展和全球经济一体化的不断渗透，大多数国家都已经展开了一轮又一轮更加广泛、更加深入的税制改革，并表现出越来越明显的时代性和趋同性。

二、我国税制的现状以及存在的问题

改革开放以来，我国市场经济得到了全面的发展，经济成分逐渐趋向于多元化，经过30年的努力探索和实践，我国已经建立了一套基本适应市场经济调控要求的复合税收体系，取得了良好的成效。但是，我国当前还处于社会转型和经济转轨的敏感阶段，现行税收制度的弊端越来越明显，存在若干与现代国家治理、人民根本利益不相符合的现象,主要体现在以下几个方面：

(一)立法基础薄弱。

税收本来就是统治阶级利用公权力，强行介入社会产品再次分配，从而对社会实现有效管理的重要途径。如果没有完善的法律进行规范，那么中央或者地方政府制定的税收政策将有可能显得非常随意，不仅会给纳税义务者增加不必要的负担，而且也会给税务机关带来巨大的征管压力。但是，我国目前仍然还没有形成一部统一的税收基本法，涉税的规章条例不计其数，甚至互有冲突。不仅地方政府乱收费、乱摊派、乱罚款的现象时有发生，政府之间的责任界定也显然不够清晰。

(二)宏观税负水平偏高。

2013年，中国社会科学院的报告指出：我国的财政收入已经达到12.9万亿元，人均宏观税负接近万元，其中，90%以上的税收来自于企业。财政部经济建设司发布的报告也显示，把各项税收、政府收费以及政府性基金一起进行考虑，我国企业的税负高达40%，已经远远超过了OECD国家的平均水平,而过去30年，OECD国家的平均宏观税负水平仅约为24%～27%。显然，我国已经成为了真正的高税负国家，人民负担沉重。

(三)财政收入结构不合理。

近几年来，我国的公共财政收入之中，税收收入所占的比重一直在减少，而非税收入则在不断地增加,在部分基层政府，非税收入甚至远高于税收收入的数倍，严重影响了财政收入的征管秩序和资金的合理使用。与此同时，我国税收收入有70%以上来源于流转税，大部分税种也属于流转税，财产税和所得税的比重偏低，由于流转税侧重于筹集资金，而财产税和所得税则侧重于调节收入分配，因此，我国现行的税制，调节收入分配的功能比较弱，导致富者更富、穷者更穷、贫富悬殊两极分化的尴尬局面。

(四)财政支出比例失衡，政府收益远高于民众。

一国宏观税负指数的高低，最终还要看民众是否从国家税收之中普遍受益。根据财政部公布的数据，我们可以发现，近几年来，国家财政支出之中用于医疗、教育、就业服务和社会保障等民生领域的比例仅有28%，远远低于发达国家60%的水平。我国的年税收总额一直在不断地增长，但民众的福利保障却得不到明显的改善，显然，大部分的财政收入用于军费、公共安全经费以及政府的行政开支等不会惠及民众的领域。政府支出中的投资和建设性支出占比超过50%，则远高于发达国家10%左右的比重。

(五)地方政府债务风险不断增大。

这种现象在局部地区有日益恶化的趋势。很多地方政府还没有建立起完善的预算管理制度和偿债机制，往往只考虑借钱，而对还钱考虑欠周，致使政府性债务像滚雪球一样不断扩大,这些地方政府往往以土地出让收入作为主要的财政收入,而土地本来就不能无限地供给，因此政府债务风险会越来越高。根据数据统计，中央和地方政府总的债务余额占GDP比重大概50%，尽管比大多数发达国家要小，但仍然应当引起我们的高度重视。

(六)税收调整空间有限，对经济周期的适应性较差。

现行税制大部分的内容已经明显跟不上市场经济的发展。经济结构、税源结构已经发生了巨大的变化，但税收政策和征管措施却仍然停留在过去的框架，未能全面覆盖后续的、新兴的税源，很多对国家GDP增长贡献比较大的新兴产业或者外资企业普遍存在着少纳税甚至不纳税的现象，因此造成了国家GDP提高了，税收占的比重却还在原地踏步，我们很难通过增税或者减税的方式去应对形势的变化。与此同时，我国目前的税制结构仍然以流转税为主体，政策效应和传递速度缓慢，对经济周期的调控相对来说，非常乏力。

三、我国新一轮税制改革的历史背景

作为全球最大的发展中国家，中国已经全面进入了国民经济与社会发展第十二个五年计划的高潮阶段，这个阶段，是我们能否成功建立小康社会、实现中国梦的关键时期。尽管我国的经济在不断增长，人民生活水平也在普遍提高，但这并不意味着这种发展完全是科学的或者在较长的时间内是可持续的。中国的经济总量已经位于全球的前列，但税制的国际竞争力却远远低于大多数发达国家。在实践之中，社会资源分配不均匀，贫富差距在扩大，局部矛盾有日益激化的趋势，因此，国家应当通过税收杠杆的作用，与时俱进地进行深化改革。

建立科学、合理、规范的税收制度，显然更有利于社会财富的公平分配，减少贫富差距的现象。要想在税制改革的过程之中获得更大的成功，关键就在于能否提高其内在的公平价值。过去，我们为了追求经济总量的提高，增强中央财政的宏观调控能力，实行了效率优先，兼顾公平的原则，这样就逐渐拉开了国民收入的差距，引发了很多社会问题。例如，我们的预算行为往往不能取得应有的成效，就是因为没有严格按照公平原则建立科学的预算管理制度和分配机制。因此，新一轮税制改革，应当将公平作为税制改革的最基本原则，从而严格按照市场经济要求，建立科学、合理、规范、公平的税制。

2013年，国家管理层提出了建立现代财政制度的指导思想，启动了新一轮的财税改革。这次改革，重点是围绕解决土地财政问题，化解地方政府债务以及相应的银行金融风险，目的则是为了解决结构失衡和增长失速，化解地方债务危机、防止出现大面积系统性的经济金融危机问题，通过税收和市场的双向调控，最终为社会经济的发展提供一个良好的、公平的竞争环境。

四、我国新一轮税制改革的主要途径

(一)完善税法体系。

我国以往的税制改革，一般都是从经济的角度去切入，而几乎很少从法律的角度去尝试构建一个公正、系统、有效的税法体系，以至各种涉税规定散布于多个国家部门或者政府机关的法规和规章之中，实施起来非常繁琐。因此，当前我国财税体制的深化改革，税收立法将会是重中之重。

1.设立税收基本法。我国一直都没有形成一部基本法对税收的共同性问题进行阐述，在整体上去指导、统领、协调和约束我们在涉税实践中的每一个活动。作为税法体系的最高法，税收基本法主要规定各种涉税的基本原则和适用原则、税务的主管机关以及管辖范围、纳税人权益保护、监察与法律后果等方面的内容。

2.完善税收实体法。税收实体法规定了税收法律关系主体的实体权利和义务，主要包括纳税主体、征税客体、计税依据、各种税目与税率、减免税规则等方面的内容。现行税法的立法档次比较低，缺乏稳定性和科学性，在目前的税法体系之中，绝大部分的涉税规定，均由国务院或经由国务院授权的财税部门制订，效力层次比较低，而制订部门也往往会根据自身利益的需要，随意对这些涉税规定进行修改，纳税者的合法权益无法得到充分的保障。

3.完善税收程序法。作为中国税制的最主要的程序法，《税收征管法》是落实税收实体法的重要保障：一方面，它可以保障税务机关的征税权力、约束税务机关的执法行为，另外一方面，它也可以保护纳税人的合法权益、打击违法违纪行为。但是，随着各种新的涉税规定的大量涌现，《税收征管法》很难及时跟上新形势的变化，可操作性越来越差，应当与时俱进进行完善。

4.改进和补充刑法的涉税规定。在我国的刑法典之中，有关危害税收征管制度的犯罪内容并没有明确进行界定，存在着按数额与比例双重标准确认的情形，刑罚重刑主义倾向严重，而作为刑法典的有力补充，国家司法机关也缺乏相应的司法解释。

(二)提高税务部门的服务意识，促进社会观念的改变。

我国是社会主义国家，实现人民共同富裕是我们的基本国策，从根本上来说，我国的税收制度就是为国家的和谐发展服务，为人民的根本利益服务。但是，对于税收制度的认识，不管是征税机关还是纳税义务者，在思维方式、价值观念、行为方式等方面相对来说都比较落后，这必然会阻碍我国税制改革的进程和深度。对于普通大众来讲，还长期存在一个错误的认识，即税收就是国家强行抢夺他们的劳动成果，自然会有强烈的抵触心理，偷税骗税的行为也就无法避免了。一种在经济上可行的税改方案，不见得会受到社会各个阶层的认可和支持，因此，现代税制的建立也是一场革命，并且首先是社会文化环境和历史因素所形成思想观念和思维方式的革命。税务部门一方面应当主动出击，了解纳税义务者的想法和难处，主动帮助他们解决在经营过程中的问题，另外一方面则应当通过多种渠道加强社会大众对于税收的认识，让他们明白税收的合理性和程序，让纳税者提高主动纳税的观念。

(三)科学规范政府行为，正税清费。

当前，我国的社会保险主要包括基本的医疗、养老、失业、工伤、生育等五种保险，由企业和个人共同承担，而不同的社会成员之间仍然还存在比较明显的制度差异。一方面，现行的社会保险覆盖面低，费率水平高，使得征管越来越有难度，随着人口老龄化问题的逐步显现，政府在社会保障筹资方面的压力在不断增大；另外一方面，我国的社会保障资金运行机制又始终处于不规范的状态，大量违规、违纪甚至违法现象时有发生。因此，国家有必要实行“费改税”，加强社会保障资金的筹集和管理。由于社会保障税的税基是工资，类同于个人所得税，由税务机关统一征管，更可以提高征管的效率。此外，如果开征符合我国国情的环保税，对推动“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则的落实，也具有十分重要的意义。过去我们之所以没能实施“费改税”，是因为区域经济发展不均衡，社会管理统筹级次比较低，但目前状况已经有所提高，已经具备了“费改税”的基本条件。

(四)优化税制结构，逐步提高所得税和财产税的比重。

我国的税制具有间接税比重过高，直接税比重偏低，尤其是直接税中个人所得税比重偏低的特点，筹集资金的功能比较强，但调节收入分配的功能则非常薄弱，以至于对富者更有利，贫富差距逐渐扩大，因此，优化税制结构刻不容缓。第一，在我国GDP的稳步增长的背景之下，我们应当提高财产税和所得税的比重，更好地发挥税收的调配功能，促进社会公平；第二，全面实行营改增，合理降低企业的税负，促进企业的蓬勃发展；第三，完善房产税和消费税等税种，抑制过度投机，发挥市场的调节作用；第四，改革地方税管理体系：一方面赋予地方部分税政管理权，将宜于地方征收管理的部分税种划为地方税，另一方面加强对地方政府的指导和监督，让地方政府在财政配置方面因地制宜，具有更大的自主权。

(五)深化发票改革加强税源监控。

发票是在经济业务活动过程之中，记载业务往来内容，证明资金转移的书面文件。但是，有相当一部分纳税人为了达到偷、逃、骗税款的目的，通过非法途径致使真票虚开、“假”票泛滥。既然发票不能完全实现税务部门的监管目的，我们应当逐步淡化发票在市场经济中的作用，建立以交易双方的书面合同以及经营者的财务报表为基本凭证的税收征管制度，再辅之于相应的征信系统及严格的现金管理，不管企业是否出具了发票，只要存在交易行为，就应该承担纳税的义务，除非国家另有规定。减少直至逐步取消发票，应当作为我国今后会计制度改革和税收征管体制改革的重要方向。事实上，欧美一些发达国家以及中国香港等地区没有使用发票，但偷税现象也没有比我们严重，非常值得我们借鉴。

(六)改革个人所得税制度，缩小贫富差距。

当前，我国个人所得税实行的是分类扣缴制度，纳税人的各类所得或各部分所得，都单独进行纳税；此外，个人收入中的其他劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得等收入，也需要按照不同的标准单独比例计算。这就导致了低收入人群成为了税负最重的群体，而高收入者的纳税比重反而比较轻。因此，国家应当抓紧研究个人所得税制从分类征收到综合征收的改革方案，科学界定起征额度，减少累进层级，从而让高收入者多纳税，降低中低收入者的税负，体现量能负担原则，最终逐渐缩小贫富差距，实现社会公平。

五、结语

略)