我国地方治理中的政府角色定位研究

庆丽

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

我国地方治理中的政府角色定位研究

庆丽

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

地方治理理念兴起于西方社会，于20世纪末传入我国，有多种理论学说与治理模式。这一原本属于政治学与管理学领域的概念从法学角度看，即地方政府角色的重新定位，具体表现为政府权力的分化与重组，政府不再是唯一的治理主体，需要在借鉴西方治理模式的基础上厘清我国政府与立法机关、司法机关的分权协作关系，与社会组织、市场、公民的制约监督关系，从而为构建我国的地方治理体系提供基础。

地方治理；政府模式；政府角色；现代转换

一、政府角色之理论研讨

（一）地方治理理念

20世纪80年代初，在西方世界掀起了一场名为地方治理运动的热潮，这一场公共管理和政治学领域的运动也在上世纪末传入中国，迅速成为热议话题。目前我国正处于经济社会的转型时期，政治体制改革迫在眉睫，基于公民社会的地方治理理论成为改革的新动力。

治理一词最早在14世纪末叶，由英格兰国王亨利四世首次使用，用以表明上帝之法授予国王对国家的统治之权[1]。不过到20世纪80年代，治理一词的内涵发生了较大的变化。各国学者也从不同的角度对治理进行了定义和分析，如英国学者罗伯特·罗兹认为，治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程，要形成一种社会自主、公民自我的管理模式。瑞士政治学家皮埃尔(J.Pierre)从环境变化和治理发展的角度展开思考,认为治理是一个概念性或理论性的框架,它用以说明当今协调、合作的社会体系,以及在治理过程中国家权力作用和秩序发生的变化。而美国治理研究的权威威库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特(M.Van Vliet)指出，治理的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用，是要依靠多种互相发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的。对于治理理念的定义，不同学者对于治理界定的方式以及重点的把握皆有差异，但共同点在于：首先，政府已不是唯一的治理主体，社会已然参与其中；其次，权力运行方式由统治转变为合作；最后，新的社会管理模式趋于形成。

十八大三中全会首次在中央文件上提出了国家治理体系和治理能力现代化的论点，治理一词在我国开始备受重视。众所周知，较之国家治理，地方治理面向的是“地方”，而所谓的“地方”其实是一个相对的概念。与国家对应的，省市构成地方，而相对于省市，区、县乃至街道、村等又代表不同层级的地方，基本上非中央区域或单位皆为地方。因此，地方治理的含义基本可以表述为，在公民生活的多层次地理空间内，以政府为主体、多种社会力量以及公民共同参与的，以更好为公民服务为目的的新型社会管理模式。而政府无疑是重中之重，因此从法学的角度看，地方治理的含义可以更多表现为一种政府对权力的“放手”，由各种社会力量共同完成为公民服务的任务。这种权力的分化与重组即是地方治理的最核心内涵，也是地方政府角色转换的关键所在。

（二）法理基础

1.社会制约权。根据地方治理的含义，地方政府对于权力的重新配置和运用即体现为一种对权力的“分割”，或者“放手”。当代宪政的基本内容之一即是权力的制约，最初仅指权力对权力的制约，三权分立即属此列。而随着社会民主化程度的不断加强，非国家权力也即社会权利开始走入宪政的视野。19世纪法国自由主义思想家托克维尔首先提出了以社会制约权力的论点，并由20世纪著名的民主理论家罗伯特·达尔发扬光大。该论点认为，真正实现对权力的制约必须依靠社会的力量[2]。在达尔的另一重要理论——多元民主理论中也体现了这一思想，“国家不再是惟一的权力中心，应该由各种利益集团分享政治权力，使民主成为一种多元的政治结构。”[3](P90)国家与地方是相对的，因此，从地方层面看，即地方各种社会组织分享地方政府的权力。

2.协商民主理论。党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度”。根据学者陈家刚的观点，“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”[4]通过协商程序，公民直接参与到政府决策中，无疑是对政府权力的一种制约，也是地方治理的另一种表现形式。当然，政府与各种社会力量进行合作治理的同时，也必须依靠特定的民主原则和法定程序，以确保治理之科学性。

二、政府角色发展分析

（一）国外政府角色

地方治理理论兴起于国外，最早是由英国的政府改革演变而来。经过多年的发展，其理论和实践都不断深化，在国外已形成多种代表模式。

1.协作型政府。协作型政府的理念来源于西方国家广泛流行的协作性公共管理理论。根据该理论，协作型的管理包括纵向的上下级政府间、横向的同级政府以及政府与多种社会组织间的协调与合作。[5](P4)西方国家将此理念引入政府管理中，即产生协作型政府模型。

2.市场式政府。相较于传统官僚体制的垄断，市场政府模式旨在通过市场的激励作用，鼓励私人组织或半私人组织来提供公共服务，充分分配社会资源，提高公务人员工作效率，实现市场式治理。采用这一模式的代表是英国，英国政府市场化改革的主要被称为“签约外包”或“市场检验”。

3.企业化政府。其运行理念来源于企业运行体制的改革，20世纪80年代后，企业面向市场由以往以出售库存商品为主的模式，变为订单模式，以市场需求为主，机动而灵活的最大化利用资源。伴随着这股经济上的改革热潮，在公共管理领域也出现了企业化政府的口号。即以市场为导向，对市场由纵向控制到横向合作转变，对政府的管理灵活机变，精简部门，提高效率并创造收入。

4.弹性化政府。所谓弹性具体是指在政府内部，以可选择性的机构取代永久性组织机构，以不断撤销现有组织来应对固有机制的僵化问题，即根据客观环境的各种需要来设置相关部门，事后再撤销，以提高政府对各种社会现象和问题的反应能力。

（二）我国政府发展方向

以上模式各有特色，但具体运行过程多有重合，均注重社会的参与，最根本的共同点都是在不同程度上分化并重组了政府的权力，政府所扮演的角色不再是管制者，而是协调者与合作者。然而，以上模式也存在一定程度的弊端。

首先，在协作型政府模式中，由于协作强调一定的平等关系，但是各主体包括政府、社会组织及公民因拥有社会资源的不同，不可能形成较为平等的地位。因各主体的共同参与，责任如何分配也是难题。其次，在市场式政府模式中，强调以市场功能为基础。无疑是对市场功能的过度神话，根据经济学的观点，垄断、公共产品、信息不对称以及其他外部因素等均有可能导致市场失灵。把政府模式建立在对市场完全依赖的基础上，具有一定风险。再次，在企业化政府模式中，企业在金融方面对政府有相当大的影响力，如20世纪70年代中期，美国投资银行拒绝纽约市政府拖欠债务，因此导致政府财政陷入困境，引发一系列问题。最后，弹性化政府，因为该模式主张对政府机构的不断撤销，对于政府结构的稳定性是一大挑战。也在一定程度上使得员工对于组织的参与感、责任感降低，从而影响工作效率。

不可否认，以上模式较之传统管理方式，对于政府权力的下放，社会权利的发展以及现代化国家的民主进程起着不容忽视的作用。对于我国地方政府角色的重塑也有着重要的借鉴意义。随着市场经济体制时代的到来，政府角色逐渐由管制型向合作型转变。借鉴国外已有四种模式的特点，我国政府职能的重组，主要需要重视以下几个方面：首先，注重政府与各种社会力量间的协调与合作，这种协调合作可以包括上下级政府、同级政府以及立法机关、司法机关之间。其次，充分利用市场的导向与激励作用，减少官僚体制对于公共管理的垄断，让社会组织等承担一定公共物品的供给、公共服务的提供责任。其次，对政府的整体管理上，借鉴企业化管理模式，科学设置机构、管理人事，同时设置激励与惩戒措施，注重效率。最后，政府组织内部应当根据社会现象及突发事件设置一些灵活性的、临时性的机构，以克服固有机制的僵化问题。

不难看出，地方治理中政府权力体系的分化与重组存在种种困境，只有越过此类困境，才能真正实现政府角色的现代转换。

三、地方治理中政府角色的现代转换

地方治理理念的兴起，使得地方政府的权力结构发生了变化。政府在未来的发展中必须把握住自身角色定位问题，重点处理好与立法机关、司法机关之间的制约监督关系，并协调好与社会组织、市场、公民间的分权协作关系，在与各方力量的博弈中转变政府职能，促进各方主体的依法行政。

（一）政府角色定位

1.政府与立法机关的关系。众所周知，政府作为行政机关其最基本的权力即行政权，行政权具有反应敏捷、行动迅速等优点，因此赋予行政机关立法权是各国普遍的做法。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，政府不仅自身享有立法权，甚至在一定程度上对立法机关的立法权产生影响，主要表现为：在立法准备阶段，政府具有立法提案权及草案拟定权。在法律解释阶段，政府有提请解释权，关于法规的具体应用，还具有解释权。在地方治理体系中，政府扮演的角色应当是“依法行政"，而权力机关的立法权被弱化以后，“依法行政”所依据的“法”则更多表现为政府制定的相关规章、条例等。易导致法律与规章之间的冲突，对于我国法制的统一极为不利。

因此，在地方治理体系中必须贯彻权力分化的原则，加强立法机关之权力，弱化行政机关之干预。具体措施为：第一，对于政府的立法提案权和草案拟定权进行程序性规制，并加入专门的审议提案、草案的部门，加强监督作用，只有严格通过审议的提案或草案才能提上立法日程，将行政机关对立法的影响保持在可控范围内，同时规范政府的法规解释权，在不违背原义的基础上严格限制其解释超出应用范畴；第二，强化民主立法工作，拓宽公民参与立法的渠道。扩大公民参与范围并丰富形式，实行立法公开制度，广泛征求民意。加强立法机关立法权的同时保障公民立法权的行使，必然在一定程度上削弱政府对立法的干预作用，这种立法权与行政权的相互制约对地方治理中政府角色的重塑具有重要意义。

2.政府与司法机关的关系。政府的行政权与司法机关的司法权同为主权国家的公权力，根本目的都是为了社会的秩序稳定及保障人权。前者是执行法律和行政管理的权力，后者为裁判争议与犯罪行为的权力。二权各行其是，相互独立。然而随着社会的不断发展，行政权与司法权的关系趋向于复杂化，有重叠与冲突的趋势。这种重叠与冲突对于行政权的“公定力”及司法权的“独立性”均有影响，而司法独立更是司法的生命力所在。在地方治理体系中，必须加强司法权的独立性，避免与行政权的互相感染。第一，需要以立法的形式明确划分行政权与司法权的界限，保障司法是公民维权的最后一道途径与防线。第二，司法权对行政权的自由裁量权要予以尊重，对行政机关所认定的事实一般不进行审查，对行政权带有专业性和技术性的活动加以尊重。由于司法权的判断性及行政机关自身的管理性特质，法院在认定具体行政行为显失公正时，未必能作出更为恰当的具体行政行为。第三，对于行政机关的违法行政行为必须制定严格的责任机制，充分发挥检察系统的作用。完善检察机关的行政诉讼抗诉制度，保护相对人权益。

（二）政府权力制约

1.权力的分化。所谓权力的分化，实际是指把原本属于政府的权力让渡给社会与公民。具体表现为让企业和社会组织等承担提供部分公共服务的职能。

就企业和社会组织而言，第一，政府应当放松对企业的过多规制，确立企业在市场中的主体地位，取消某些行业性、准入、退出和价格管制的规制；减少行政审批事项，改部分工商登记前置审批事项为后置审批，鼓励创业，辅助中小企业发展；以社会组织等为中介，沟通政府与市场，间接调整微观经济。第二，确定社会组织的权力。尽快以法律的形式规范并保障结社自由，取消双重标准，放宽社会组织的设立条件，使得公民能够更自由地组建社会组织、更有能力分担政府权力、更积极的通过社会组织共同参与对公共事物的管理。最后，完善政府向社会组织购买公共服务的政策。从理论上来说，只要社会组织或企业在某些公共事务领域内行使治理权能够提供更好的公共服务，有利于民生的改善且不会对社会稳定产生影响，那么这部分权力就属于其可承担范围。事前，政府应当完善相关信息公开制度、招标投标制度以及听证制度，保证社会各方力量的有序参与、公平竞争、合法维权。事后，应扮演好公共服务监控者的角色，对于服务价格、服务质量等进行严格把关。最后，在管理手段方面，以行政合同类的契约方式为主，权利义务关系明确，类似方式还有政府对相关企业和社会组织的劝导、建议、鼓励等。

就公民参与而言，首先需要拓宽社会力量参政议政的渠道，包括信息的获取、参政程序的简化等。信息的获取重点在于完善信息公开制度，扩大参政议政的空间，使公民对息息相关的社会事务真正具有知情参与权乃至决策权。其次，必须完善听证制度。目前我国的听证制度多见于法规、规章及规范性文件中，效力有限，且停留在行政处罚、许可等层面，缺乏统一的立法予以规制。所以，必须尽快立法完善听证程序，扩大范围并丰富形式。最后，建立参与保障监督制度。只有对侵犯权利的行为予以打击，社会力量才能真正实现对公共事务的参与、决策权。在实践中，公民对决策事项不满意或者参与要求被拒绝的现象屡见不鲜。对此可以仿照日本《环境影响评价法》中的作法。政府对于公众的意见必须要在法定期限内予以研究和论证，必要时要组织有关专家进行讨论。有听证要求的，视具体情况决定是否举行，对于意见的处理结果则必须要予以公示。

2.权力的监督。权力需要监督，任何权力都不例外，政府同其他治理主体的权力也应如此。在地方治理体系中，司法机关应当在司法手段和程序上对地方政府及其他治理主体的权力进行监督与制约。监督主体主要包括检察院和法院，监督对象为政府及其他治理主体，客体主要为各主体实施的相关行政行为，当然政府及其相关行为是监督重点。

司法机关对于权力的监督与制约，相较于其他制约手段具有其特殊性和不可替代性。在地方治理体系中，保障各治理主体的合理合法行权最根本的目的即保障公民的权利。因此，首先，应根据地方治理的理念，适当扩大行政诉讼的受案范围，细化关于原被告的规定。凡是行政活动，只要侵犯了相对人的权利，损害其利益，都应当确保其能够行使诉讼程序维权。维权程序尽量简化，改善“民告官”困难重重的现象。其次，各治理主体在其各自的系统内皆有一定程度的自治权，司法机关在对其进行检察、审判时，切忌矫枉过正，损害其对社会公共事务的管理积极性。最后，对于行政主体拒不接受司法监督或者不履行司法裁决等行为，制定严格的追究制度，切实保障司法监督的权威性及强制性，进一步达到权力制约、保障人权的目的。就检察系统而言，需要强化其行政抗诉的权力，因为在具体的行政案件中，由于被告的治理主体地位，尤其是政府机关，其特殊地位决定了易出现裁判不公、裁判错误的现象，虽然当事人有申请再审的权利，但是并不能替代检察机关的抗诉监督作用。所以必须从根本上完善检察机关的行政诉讼抗诉制度，健全相关法律规定。

（三）依法行政

在地方治理体系中，依法行政是治理目标在执行层面得以实现的保障。包括政府、社会组织等在内的治理主体必须参照统一的程序规则，共同行使治理权。即利用法律程序的具体规定使得各方治理主体在一个合法、合理、有序、良性的环境内实现权力的分化与重组这一动态平衡的过程。由于我国目前没有统一的行政程序法，具体的法律程序主要在相关实体法中体现，如信息公开程序在信息公开法中，听证程序在相关具体法中等。然而，近年来，行政程序法的立法呼声高涨，因此我国应尽快制定统一的行政程序法典，这对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败现象、克服官僚主义、提高行政效率、建立健全社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家都具有十分重要意义，特别对于推进政府依法行政、建设法治政府具有重要意义。

各治理主体共同对社会事务进行管理，除了政府行使公权力行为外，基层自治组织、社会组织及企业等大量非行政机关也在一定范畴内行使相关公权力。政府行权无疑受到行政程序法的拘束，而此类行使社会公权力的行为也应当属于程序法的规制范畴。目前的法律规定：属于法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为与行政机关的行政行为适用同样的行政程序，同样对待。不过，基于对人权保障及现代法治的基本要求，社会组织、企业等等在实施上文所述的提供公共服务等公法行为时，除了要遵循其内部的章程和规约外，同政府机关行使公权力一样，也必须满足正当程序、告知、说明理由、听证及救济等行政程序法的具体规定。

因此，行政程序法不仅应当规制政府机关的行权行为，也必须把社会组织等社会力量行使公权力的行为纳入规制范畴，这一方面是对其治理主体地位的确认，另一方面也是为其正当行使职权提供具体的程序依据。而最重要的一点，则在于为地方政府权力的分化、重组提供了程序性保障，对政府角色的重新定位具有重大意义。

四、结语

我国地方治理体系的构建还有漫长的道路，准确定位地方政府的角色至关重要，只有正确厘清政府与立法机关、司法机关的分权协作关系及与社会组织、市场及公民的制约监督关系，才能真正保障地方治理主体的多元化，从而为最终体系的构建提供合理的基石与平台。

[1]Weller,P(2000).In Search of Governance.In David,A.,and M.Keating(Eds.)The Future of Governance.St.Leonards,NSW:Allen&Unwind.

[2]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究,2001(1):5-6.

[3]罗伯特达尔.民主理论的前言[M].顾昕,译.北京:东方出版社,2009:90.

[4]陈家刚.协商民主引论[J].马克思主义与现实,2004(3):28-30.

[5]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理:地方政府新战略[M].北京:北京大学出版社,2007.

（责任编辑：朱 斌）

Positioning Research of the Government's Role in Our Country's Local Governance System

QING Li
(Law school of Southeast University,Nanjing 211189,China)

Local governance idea arose in the western society,it was introduced into our country at the end of last century and there are many theories and governance models.This concept originally belonged to the field of politics and administration,but from the perspective of law,it is redefining the role of local government.Differentiation and reorganization of the government's power is its specific performance.The government is no longer the only governance subject,all kinds of social forces in a concerted effort to complete the task of serving the people.Our country must be improved on the basis of the existing practice of the western countries for reference of modern transformation of the government role.

local governance;government pattern;government role;modern conversion

DF28

A

123(2014)04-0062-05

2014-05-01

庆 丽（1989-），女，江苏南京人，东南大学法学院，硕士。研究方向：宪法㈦行政法。