农村土地整治的两种模式比较及启示——来自湖北四县市的调查

余 彪

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

农村土地整治的两种模式比较及启示
——来自湖北四县市的调查

余 彪

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

近年来国家对于农村土地整治工作越来越重视。影响农村土地整治绩效的因素有很多，在工程技术方面一定的条件下，最为关键的因素就是农业治理。我国的农业治理方面最大的问题是分散的小农经营模式难以匹配土地整治的大农设计理念。以湖北四县市的实地调研为基础，按照由谁来整合农户之间利益的原则，当前农村土地整治可以概括为村级组织模式和社会组织模式。这两种模式在一定程度上解决了大农与小农对接的问题，同时也都存在尚待解决的问题。要改进我国农村土地整治的绩效，必须要找到一种治理农业的长效模式。

农村土地整治；模式；启示

一、引言

近十多年来，随着我国市场经济的快速发展，我国的土地管理工作变得越来越复杂，中央相当重视的“18亿亩红线”有被突破的危险，在这样的背景下面，国家对于国土整治工作显得越来越重视，每年的投资力度也越来越大，国土资源部根据中央精神所做的规划，在“十二五”期间国家将在国土整治工作方面投资6 000亿元，以此提高我国耕地的质量确保国家的粮食安全[1]。

如此巨额的财政投资能否取得预期的效果，取决于国土整治项目的实施过程及财政投资的效率如何。影响投资效率的因素有很多，既有工程技术性方面的因素，也有农业治理方面的因素。工程技术性方面主要指的是投资强度、前期规划、项目管理、施工技术、工程监督、质量验收等等，从调研结果及文献梳理看，当前很多的政策建议及制度设计多是从这个方面来思考的。农业治理方面主要指的是我国当前的农业生产经营模式，农业生产经营模式是包含了农村、农业、农民的一整套体系，其核心是我国家庭承包责任制下的小农经营的农业形态，土地整治项目能否与农村的实际相对接很重要。针对工程技术性方面存在的问题，需完善和创新制度建设及配套的制度体系，并且创造出一个较好的制度环境。其实，在通常情况下，工程技术性方面因素于土地整治效果是一个稳态的变量，作用更大的变量往往来自于农业治理方面。

二、 土地整治中的大农业设计理念与小农生产模式的矛盾

我国目前的土地整治可以分为农村土地整治和城市土地整治。农村土地整治具有多重目标，比如说增加耕地面积、改善土地质量、改善农民生产生活条件、推动农业现代化、保护生态环境等等[2]。要达到这些目标，分田到户以来逐渐形成的小农生产经营模式越来越难以满足要求，且从我国农业发展的长期趋势及农业在整个国民经济社会体系中的地位考虑，土地整治的设计理念都必然是大农业。所谓大农业即现代农业的理念，主要指的是经营面积上的规模化、生产技术上的机械化、农业产品上的市场化。在这种理念下，农村土地整治以后就要有利于耕地的规模化和机械化经营，表现在具体的土地整治项目中，就是田块及沟渠路等必须要按此标准设计，努力做到“田成方、路成网、林成行、沟相通、渠相连”。

然而，大农业的设计理念遭遇到的却是细碎化的农村地权及分散的小农局面。上个世纪八十年代分田到户以来，我国农村建立起来了家庭联产承包责任制，这个统分结合的制度从当时的政策设计者来看，既是考虑到激发农民内在的生产积极性，同时也是着眼于我国农业的发展趋势。从后来政策演化的实际历史进程看，农民的土地承包使用权是大大地强化了，农村集体经济组织的土地所有权却是大大地削弱，也就是说村集体手中“统”的功能是大大地弱化了[3]。尤其是税费改革以后，农村中的个别农户越来越挑战村组集体的权威，村组调节农户之间的利益越来越困难。这样的后果就是农民的地权日益固化，农民的土地观念甚至也在悄悄发生变化，农民对于土地上的利益越来越敏感，农民越来越难以就公共品的供给达成一致意见，他们宁愿承受私人解决的极高成本而不愿走内部合作的道路，农民真正地成为了“自私自利”的小农。

分散的小农不仅不能通过内部合作生产公共品，而且也没有能力承接自上而下、自外而内输入的各种资源。虽然土地整治项目基本上对所有的农户都是有利的，但是由于分散的小农内部无法进行有效的合作，各个农户都试图从自身利益最大化的角度来提出诉求，国土部门不可能一一满足所有农户的要求，这个时候国土部门与农户直接打交道就存在很大的风险，很可能吃力不讨好。一方面，由于土地整治牵涉到农民的切身利益，因而不得不与农民打交道，另一方面国土部门与单个的农户之间协调的成本又很高，国土部门必须要寻找一种较好地与农民打交道的方式。

三、土地整治的两种模式：村级组织模式与社会组织模式

2013年7月，笔者在湖北安陆、嘉鱼、洪湖、天门等四县市调研走访了十几个涉及土地整治项目的村庄，总体上这些村庄整治前后的变化是很大的，整治之后农民的生产生活条件得到了改善。而在这十几个村庄之间进行比较，会发现它们的整治效果存在较大的差异，即使同样一个县市的同一个乡镇的整治项目，不同村庄的整治效果都很不一样，比如：在走访中遇到的农民通常会说附近的村子的整治效果就比他们的要好。同一个乡镇建设项目，自然、地理、水文等施工条件是差不多的，为什么各个村庄的整治效果会存在差异呢？最为关键的就在于小农分散利益的整合程度不一样。按照协调和整合农户之间利益的主体可以将土地整治概括为两种模式：村级组织模式和社会组织模式，下面将分别来谈这两种模式。

(一)村级组织模式

所谓的村级组织模式，指的是依靠村级组织的能力(当然包括很多方面)协调村民合作进行土地整治。上文已经分析，农村土地二轮承包以及税费改革以后，村级组织对于土地的调配权越来越弱，农民的地权观念以至于农村的地权关系结构越来越固化，村级组织发挥作用的空间越来越小。即便如此，由于村级组织很大程度上是国家正式权力机构的延伸，因此它在我国农村社会中的作用还没有其他任何的组织能够替代，土地整治工程的实施自然而然地要依靠村级组织来配合完成。实际上，无论是部门还是基层政府，都意识到村级组织在土地整治中的关键性作用。比如：调研的洪湖市土地整理中心负责人依据工作经验指出“更倾向于把项目放在村领导班子战斗力强的村庄”。之所以如此，就在于只有强有力的村级组织，才能够在村民自治的空间内，将分散的小农利益进行有效整合，土地整治项目才能顺利地实施下去。

正是在村级组织能力方面不同的村庄差异极大，进而导致了不同村庄土地整治效果的差异。从四个县市十几个村庄的情况比较看，大致可以将它们分成三个等级：第一等是村级组织能力很强，以全村的整体利益为标准统筹进行土地整治，整治完以后耕地面积大幅度增加，农民的生产条件大大改善，农民的生产成本大大降低，这种比较典型的就是洪湖市汊河镇的T村，该村因为支部书记有着强烈的公心且做事风格硬朗，他不仅在村民中具有很高的威望，而且为人处事的策略和技巧也很熟练，因此在整治之前就通过走访或开会的形式将农户之间的各种矛盾协调好，因而整个整治过程相当顺利，整治之后的效果是全村增加了大约40亩的耕地面积，分田单干以来形成的插花田不见了，农田的水利灌溉成本下降了大半，机耕道四通八达机械化耕作方便。第二等是村级组织能力一般，农户之间的矛盾不能完全解决，土地整治规划工程有时不得不对某些强硬农户的要求做出妥协而进行更改或者放弃。这样的村庄占到所有调查村庄中的大多数，比如：有的村庄老百姓不愿意变动自己的田块，整治以后插花田依然存在，有的农户不愿意砍自己田边的树，渠道清淤工作就只能象征性地完成。在这些村庄里，虽然整治之后农户的生产条件有所改善，但是很多生产环节依然存在不便。第三等是村级组织能力很差，土地整治工作基本上开展不下去，最终只能是走形式。这样的村庄比较少。洪湖市汊河镇的H村就是这样一个例子。该村历史上虽然是当地的明星村，曾经还有县委书记在当地驻过点，但是近些年H村内部矛盾重重，村民对村干部很不满意，村干部接连换了好几批，前年国土整治项目落到该村后，农户围绕各自的利益产生很大的分歧，而村干部由于威信低群众基础差，根本就没有办法协调农户之间的矛盾。在这样的情况下，国土部门和施工方都感到很无奈，最终没有办法就大致地做了一些工程草草了事，H村的农业生产条件基本上没有变化。

(二)社会组织模式

社会组织模式，在本文中主要以天门市正在探索的专业合作社土地整治模式为例。根据天门市国土局的相关介绍，天门市华丰农业专业合作社组建于2006年3月，2009年4月在天门市工商局注册登记。该社以水稻全程机械化生产为主，作业项目涵盖机械、育秧、插秧、植保、收获、挖掘及农田水利等10余类，现农机总装备420多台(套)，其中大中型机械186台(套)，小型机械216台(套)，挖掘机4台，打井机械10台(套)固定资产总额约1.2亿元。2012年，华丰农业专业合作社被农业部授予“全国农民专业合作社示范社”。2012年6月天门市立项申报全省首个“合作社自建，农民参与”土地整治项目，该项目位于湖北省水稻机械化育插秧示范区石河镇，建设规模2万亩，总投资3 000万元。

这种模式是怎么运转的呢？2012年，华丰农业专业合作社流转种植大宗作物面积4.48万亩，2013年达到6.5万亩，市县国土部门报请省厅同意，不采用招投标的方式，而是专门委托专业合作社进行自建代管。在一般的土地整治模式中，国土部门是作为项目的业主方，中标单位则是作为施工方，乡村两级组织起协调配合的作用，而在新的模式中，国土部门将项目特别委托给专业合作社后，专业合作社根据自身专业化生产的需要，与设计单位协商出最佳的方案，设计方案通过评审后专业合作社承担全部的工程施工任务，同时国土部门负责监督和验收等方面工作，乡村两级组织全力支持专业合作社的工作。

相比国土整治的旧模式，专业合作社的模式具有自身的特点。其一，专业合作社自己给自己整治土地，虽然作业收入也是合作社重要的利润来源，但这不是合作社进行土地整治的主要目的。整治后生产耕作方便、成本降低是合作社的主要考虑，从而工程质量更加有保证。其二，专业合作社进行土地整治具有多方面的优势。华丰农业专业合作社现在有420多台(套)大中小型机械，土地整治所需的机械配备齐全，而且合作社有丰富的土地整治经验，使用本社自己的机械进行土地整理，可以节省一部分成本。如果整治效果没有达到预期而直接影响种植环节的投入与产出，那么专业合作社由于具有对当地农业环境熟悉的优势，会尽最大的努力进行土地调整。总而言之，由于专业合作社是自己给自己做事，整治后盈亏由其自身来承担，参与积极性就会极大地增强。

专业合作社先从农民手里把土地流转过来，通过支付一定的租金实现了土地承包权与经营权的分离，村民依然享有土地的承包权，但其土地权利却不落实到具体的地块上，农民关心的只是流入方能否按时支付土地租金。当土地集中到合作社以后，合作社关心的就是如何最大化地提高土地的粮食产量及减少生产成本，实际上这种观点的改变即意味着专业合作社把从下而上的一个农民问题转变成了一个农业问题，而国土部门视野下的国土整治项目主要就是一个农业问题，两者就可以很好地对接。换句话说，就是大农业与小农如何对接的问题解决了。就像合作社负责人所说，国土整治项目由合作社来做，所有的项目规划就可以跨越村组的范畴，沟渠路等可以根据生产的需要进行最优化的设计。

四、两种土地整治模式的比较：异同与问题

比较上述两种模式，可以发现两者之间的共同点是通过某种机制将小农问题不同程度上得到了化解。村级组织模式利用了乡村组织发挥“统”的功能，尽管不同村庄“统”的能力不太一样，每个村子的整治效果存在不同，但是反过来讲，假设没有村级组织从中进行协调和配合，那么土地整治项目的实施效果势必会大打折扣。专业合作社的模式则是地方的一种创新和探索，它是在农村原有的地权结构及小农经营模式上建立的一种新的模式，合作社通过集中土地经营权从而实现了大农与小农的对接。总之，从最终的目标和结果看，二者具有某种共同点。

当然，二者的路径和方式是不同的。如果是从土地权利层面看，这个不同点就在于两者在调配土地权利层面上的不同。村级组织模式是一种“传统”的模式，实际上是分田到户以后我国农村以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制的延续，土地的所有权在集体，土地的承包使用权在农户，集体所有权的表现就是对土地可以根据村实际情况进行一定的调整，这种调整就是村集体“统”的表现。这种调整在二轮承包以前是相当普遍的。在此，村集体进行土地调整实际上是对土地的承包使用权进行一个村庄内部的调整，无论是大调整还是小调整，都是对农民土地承包使用权的变动。而专业合作社的模式则是一种新出现的模式，我国的农村土地承包法早就规定了农民享有土地的承包使用权，同时土地经营权是可以依法自愿有偿地流转，在二轮承包以后，国家实际上是鼓励通过经营权的流转来解决小农经营模式的弊端，专业合作社从农户把土地流转过来后，土地承包权还是归农户，经营权则在合作社手里，合作社开展土地整治正是在经营权层面实现了小农的大农化。

那么这两种模式尚待解决的问题是什么呢？村级组织模式的问题在于村级组织能力的不稳定性及不可持续性。前面已经提到，土地整治过程中，即使是同一个乡镇同一个项目的实施效果都存在很大的差异，而之所以出现这种本来是不太可能出现的现象，其根源就在于村级组织制度性能力的不足。假设将村级组织能力划分成两种，一种是制度性权力，一种是私人性权力，那么村级组织能力要强大，理想的类型就是两种权力都很强(当然，两者之间不能冲突)，就农村地权这块而言，就是制度上国家坚决支持村级组织发挥“统”的功能，同时村干部尤其是村支书具有很高的领导能力。而国家从法律及政策上不再支持村级组织进行土地承包权层面上的“统”，失去了制度性权力的支撑之后，村级组织能力就只能依靠私人性权力，即村干部的个人能力。众所周知，私人性权力具有不稳定性及不可持续性的特征，这种特征就从根本上决定了村级组织能力的差异。从当前的制度变革趋势看，村社“统”的功能会进一步地被削弱，那么很显然，随着制度性权力的式微，私人性权力发挥作用的空间很可能不断地压缩。

专业合作社模式存在的问题在于对我国农村非农化的乐观主义判断。如上所述，合作社是通过集中土地经营权来达到土地整治的效果。但是这种模式的问题恰恰出现在此处，合作社之所以能够顺利地开展土地整治，并不是它已经成功地解决了土地整治后农户利益如何协调的关键问题，而只是暂时绕开了这个问题而已。理论上，如果有农民要回自己的承包地，那么土地如何再分配的问题就无法回避了。从对专业合作社相关负责人的访谈看，他们的观点是说时间越是往后，重新要回土地的农民就越少，农村的土地由合作社经营的路子只会向前不会向后。不能说这种观点没有道理，但是很显然这个观点的潜台词就是农民在农业以外都能够获得较好的工作机会，笔者认为这种观点称得上是一种乐观主义的判断。更为现实的问题是，土地整治后农民的利益如何保障。目前，土地专业合作社的每亩租金是800元，根据已有的很多实证研究及笔者的调查数据，合作社在整个种植环节的利润是很低的，其前提条件必须是整个的生产环节管理工作有很好的保证[4]。因此，虽然整个合作社虽然流转到手的土地已经有四五万亩，但是合作社社员的分红并不高。这种基本的判断也为合作社相关负责人所认可，他们认为种植环节资金投入及花费的精力、时间都很多但是利润却不高，合作社今后的发展目标是加工等环节，只有这样才能提高社员的收益和福利水平。如果专业合作社选择时机退出种植环节，将土地退回给村民的话，那么一系列问题就来了，比如：农民原来的地块已经找不到，原有的沟渠路等设施也已经改变，土地整治后增加的土地怎么分，等等……这些问题，都必须在专业合作社这种土地整治模式中探索和解决。

五、启示：如何提高农村土地整治的绩效

以上两种土地整治模式的比较指向一个问题，影响我国土地整治绩效的因素不仅仅是项目管理及工程技术方面，还存在一个不能忽视的因素就是农业治理方面的问题。我国农业治理的一个很关键的问题就是国家如何与千万分散的小农打交道。历史经验及现实清楚地表明，国家是不可能直接与农民打交道，它必须要借助于一定的中介来与农民接触，或者说只能与以某种方式组织起来的农民打交道。我国在农业治理方面积累了很多经验，比如：二轮承包制以及农业税废除之前强有力的乡村组织，近些年各级政府组织大力推动的农民专业合作社，它们都在不同时期发挥了巨大的作用。但是，当前我国农村体制包括农村土地制度正处于制度转轨的时期，农业治理的旧模式越来越难以适应时代的形势，而正在探索过程中的新模式也存在一定的风险，这就不免影响到农村土地整治的绩效，笔者在基层调研中观察到的经验也有力地证实了这一点。因此，要提高农村土地整治的绩效，除了加强项目管理和改进工程技术，最重要的就是要探索寻找一种治理农业的新的长效模式。

[1] 叶开.“十二五”中国6 000亿元整治土地[EB/OL].(2012-04-25)[2013-12-05].http://dycj.ynet.com/3.1/1204/25/7025350.html.

[2] 鹿心社.论中国土地整理的总体方略[J].农业工程学报，2002,(1)：1-5.

[3] 张路雄.耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2013：93-128.

[4] 陈靖.进入与退出：“资本下乡”为何逃离种植环节——基于皖北黄村的考察[J].华中农业大学学报：社会科学版，2013，(2)：31-37.

2014-03-01

国家社会科学基金青年项目“农村土地流转的社会学研究”(12CSH026)

余彪(1988-)，男，江西萍乡人，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向：乡村治理及农村土地制度。

F323.24

A

1672-0768(2014)02-0033-04

[责任编辑：胡璇]