基层社会治理创新的路径探索——以遵义市“余庆经验”为例

韦佳/中共遵义市委党校

基层社会治理创新的路径探索
——以遵义市“余庆经验”为例

韦佳/中共遵义市委党校

在国家治理体系中，基层治理是整个治理体系的基础，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，基层治理创新占据着举足轻重的地位。遵义市余庆县从多年前开始，就围绕基层社会治理探索的“四在农家”建设、“服务型党组织”建设、“五心教育”、将矛盾化解在基层的“三不出”（小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交）等一系列举措而形成的“余庆经验”，为基层社会治理探索出了一条创新之路。

基层；社会治理；余庆经验

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一论断，深刻表明国家在治国方略上的重大转型和创新。在国家治理体系中，基层治理是整个治理体系的基础，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，基层治理创新占据着举足轻重的地位。

一、基层社会治理创新的内生动力

治理，古已有之。如在《荀子.君道》中有“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”之说，《孔子家语.贤君》曰：“吾欲使官府治理”。这里所说的治理就是按照统治者的意志治理朝政、治理国事，它具有强烈的人治、专制的本质特征。现代社会所讲的治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。它有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。

我国在进入新世纪初召开的中国共产党十六大，就提出了“党领导人民治理国家”的理念。中国共产党十七大报告又提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”中国共产党十八大报告多处采用“治理”的概念，并且在治理国家的意义上进一步提出，“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”等等。十八届三中全会的亮点之一就是“治理”一词的鲜明提出和频繁出现，“治理体系”“治理能力”“治理方式”“国家治理”“社会治理”等，这在党中央的历次重要会议、重要文件当中都是前所未有的事情。实际上十八届三中全会是中国共产党十六大以来治国理政理念的深化发展和完善，是改革开放历史任务的总体概括和提升，也是中国共产党人治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。

1.创新社会治理是实现国家治理现代化的基础工程。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。这表明国家治理体系在形式上体现为一系列规范体制机制的国家制度，实质是运用公共权力调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。十八届三中全会决定中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，这些既是社会治理的核心内容，也是国家治理现代化的基础。

基层社会治理创新是国家治理体系的基础和根基，是实现国家治理体系现代化的突破口、推动力。

2.创新社会治理是解决各类社会矛盾和问题的迫切需要。随着改革的深入，我国政治、经济、文化等领域都发生了深刻变革，许多深层次的社会矛盾和社会问题接踵而至。如贫富矛盾、官民矛盾、文化矛盾等。而发展中不平衡、不协调、不可持续的问题也比较突出。人民群众期盼党和政府能着力解决经济社会发展不协调、不平衡的问题，要求政府妥善解决各种社会问题，协调各种利益关系，保护各类群体特别是弱势群体的正当权益，促进公平正义。社会主义和谐社会的基本精神是追求社会的公平和正义，只有坚持维护社会公平正义，才能使全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处。而实现社会公平正义，关键是要通过加强和创新社会治理，妥善协调好各方面的利益关系。

3.创新社会治理是贯彻落实党的群众路线、维护人民群众利益的根本要求。群众，是我们党的力量之源和胜利之本。新中国的诞生和改革开放30多年来所取得的重大成就，其根本经验之一就是党和政府能够时刻密切联系群众，始终把实现最广大人民群众的根本利益作为首要问题来对待。习近平同志在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“我们必须看到，面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上。”当前一些地方政府和部门的党员干部“官本位”思想严重，不重民意、不惜民力、工作方法简单、服务意识欠缺等问题严重，如果这些问题得不到纠正，就会损害党和政府在群众中的形象，影响党群关系，影响党的执政基础和执政地位，破坏社会的安定和谐。以人为本是群众工作必须遵循的基本原则，是加强社会治理的根本要义，各级政府必须把工作着力点放在关注民生、了解民意、惠及民利、维护民权上，着力打造服务型政府，扎实解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，为人民群众生产生活创造舒心、安心、放心的社会环境。党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到坚如磐石。

二、“余庆经验”--基层社会治理创新的实践探索

余庆县地处黔中腹地，是一个典型的山区农业县，从多年前开始，就围绕“创新”探索的“四在农家”建设、“服务型党组织”建设、“五心教育”、将矛盾化解在基层的“三不出”（小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交）等一系列举措而形成的“余庆经验”，为基层社会治理探索出了一条创新之路。

1.以“服务”为核心，以人为本，源头预防矛盾。服务是政党的基本功能之一，也是政党实现领导地位和执政地位的基本方式之一。在新形势下，基层党组织的政

党功能调整中最明显的创新是强调基层党组织的服务职能。余庆县认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，认真思考苏东剧变和“瓮安事件”的深刻教训，分析以往“加强基层党建、夯实执政基础”的经验和做法，坚持以人为本，总结提炼出了以创建服务型党组织为总载体的党建思路，倡导“党在心中，用心服务”的理念，在实际工作中，按照减少中间环节、简化审批程序、限定服务时限的原则，形成简易可行、便于管理的一站式服务，构建起县、乡（镇）、村（居、社区）、组四级联动的便民服务网络，大大的便利于民。建立了“首问首接”、“调务公开”、“督查督办”等制度。基层工、青、妇等人民团体和学校、社区组织充分发挥反映诉求、化解矛盾、服务群众的积极作用，积极开展以“热心接待、细心调查、耐心疏导、贴心服务、爱心帮扶”为内容的“五心便民”活动，把大量矛盾纠纷及时化解在基层和萌芽状态。实现了基层党的建设从管理到服务的转型与提升，形成了“群众动嘴、党员跑腿”的新型服务机制。

2.以“创新‘为灵魂，加强体制机制建设，提高社会治理水平。社会治理的关键是”创新“，构建一套科学合理的制度则是”创新“的保证。余庆县”小事不出村，大事不出镇，难事不出县，矛盾不上交“的”三不出、一不上交“工作机制，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，确保社会安定、和谐。

一是创新预防调处矛盾纠纷机制。全面推行网格化管理，在网格内实现100%的干部联系群众，100%的群众有干部联系，更好地为群众提供精准有效的服务和管理，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，及时开展矛盾纠纷排查调处，使社会不稳定因素早发现、早处置，最大限度减少群体访和非法上访发生。二是建立健全矛盾纠纷排查调处机制。实行”三三分流制“，采用”人、时、事“三三分流方式排除化解矛盾纠纷，每个纠纷未经调解三次以上不得上交上级机关，有效处理初访的矛盾纠纷、信访案件，有效地避免基层随意把矛盾上交的问题。三是建立四级调解网络工作机制。大力发挥村级”群众说事室“、”育龄妇女说事室“和”组说事点“的作用，让群众主动”说事“，干部积极干事，做到”有话请你说、有气帮你顺、有结我来解、有难我来帮“，有效化解了基层矛盾纠纷。乡镇综治办、群工站、司法所实行联动调处，运用政策、法律、经济、行政等手段调解村组上报的矛盾纠纷。县矛盾纠纷调处中心主要调解疑难纠纷和突发性重大矛盾纠纷，真正做到”小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交“。

3.以”群众“为依托，强化基层，夯实基础。历史经验证明，大到国家治理，小到乡村治理，人民群众都是不可或缺的治理主体。当前，中央部署了推进国家治理体系和治理能力现代化这一新的伟大工程，习近平总书记特别强调，要增强人民群众参与国家治理的主体意识和自觉意识，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。对于许多地方来说，在社会利益多元、思想观念多变、社会矛盾凸显、民众期望值增高的新形势下创新社会治理，是很具考验性的难题，主要难点就在于创新社会治理的群众基础比较薄弱。余庆县创造的”三不出“经验，是我国现代乡村治理的成功典范，”小事不出村，大事不出镇，难事不出县，矛盾不上交“。一是县级推行重认识、重评估、重化解、重督导、重协作、重保障的”六重“举措，确保难事不出县，矛盾不上交。二是乡镇落实有目标、有基础、有队伍、有平台、有方法、有制度的”六有“措施，确保大事不出镇。三是村（居）明确包区域、包调查、包宣传、包调处、包稳控、包回访的”六包“责任，确保小事不出村。

夯实基层基础，重视改善民生，化解社会矛盾，促进社会和谐，是”余庆经验“的重要内容；”小事不出村，大事不出镇，难事不出县，矛盾不上交“，是”余庆经验“最突出的特点；充分发挥党的政治优势，协同各方力量，把基层的资源有效整合起来，使基层组织成为维护稳定的坚强战斗堡垒，这是”余庆经验“发挥制度优势给我们的重要启示。

三、基层社会治理模式的路径

通过对”余庆经验“实践的考察，可以看出，主体多元化，责权利合理配置和制度保障是基层社会治理的有效路径。

1.主体多元，协同共治。格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，”（公共）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，……它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。“因此，政府、企业、社会组织和公民共同参与的治理成为现代公民社会的重要特点。社会治理创新就是要推动政府和社会组织、公众个体的合作，实现协同共治以基层党组织为核心，以基层政府为基点，以社区自治组织为纽带，凝聚社会各方力量，建构起”多元协作式“的社会管理格局，使各方共同受益。尽管在这种多元治理结构中，党组织仍然处于主导地位，但社会力量的参与可以将社会的诉求更多地输入基层治理系统，从而增强党与社会之间的互动。

2.责权分明，合理配置。转变基层政府职能，规范基层政府行为，培育社会的内生秩序。依照法律法规厘清基层政府与社会自治组织之间的职责权限，一是发挥基层党组织的枢纽作用，通过党员先锋模范作用的发挥，自上而下动员群众参与到社会治理中，实现基层党组织密切联系群众的工作格局。二是明确政府在社会治理中的职责，转变权利运作方式，树立服务意识，将政府的工作重心下移，从管理主导型转变为公共服务型。三是发挥公民在社会治理中的主体作用，提高其主体意识，拓宽其参与社会治理的渠道。四是充分发挥社会组织的作用，建立解决社会矛盾的”缓冲带“。重点培育公益类、慈善类和服务类社会组织，充分发挥它们在反映不同利益诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面的重要作用。

3.创新制度，完善机制。在社会转型期，旧的制度已经失去效用，新的制度尚未健全，同时转型期出现的新的利益结构和社会矛盾也需要新的制度规范。很多治理问题是由制度本身的不配套、不衔接、不合理造成的。在国家治理体系现代化中，极其重要的方面是在各个领域制度充分供给的基础上形成系统完备、科学规范、运行有效的总体社会制度体系。加强制度建设，为转型期出现的利益格局的变化提供恰当的规范，是解决中国改革开放以来出现的各种社会问题的最重要、最现实的途径，是实现中国社会新的转型的基石，也是改善国家治理的重要基础。因此，社会治理创新的根本任务就是要协调、协同其他领域的体制改革，推进社会领域制度创新。一是健全基层自治相关的法律法规，保证社会组织和公民参与社会治理的合法性。二是完善协调机制，协调社会治理中各主体的利益关系，使之和谐相处，合作共赢。如民主协商机制、利益诉求表达机制等。三是财政保障机制。加大财政投入，吸收更多的社会组织、企业加入到社会治理中，以达到互惠互利、共同发展。因此，在中央顶层推进宏观社会治理体系创新过程中，各个地方充分发挥自身优势、积极性、创造性，大力推进基于本土实际情况的基层社会治理体制机制创新工作。