建设项目交通影响评价实践中的困境分析——以郑州市蓝堡湾四期项目为例

张国林，康 凯，罗家庆

（河南省城乡规划设计研究总院有限公司，河南 郑州 450000）

0 引言

随着城市交通拥堵问题的日益显现，越来越多的城市开始建立建设项目交通影响评价制度，以期缓解和改善城市交通拥堵状况。虽然用以规范和指导建设项目的交通影响评价工作的行业标准《建设项目交通影响评价技术标准》（CJJ T141—2010）已于2010年颁布实施。但在实践过程中，如何发挥建设项目交通影响评价制度的作用，该制度能否协调土地利用和交通发展、缓解城市交通拥堵，是简单的技术问题还是影响深远的公共政策引发了各方激烈的讨论。鉴于此，以郑州市正弘蓝堡湾四期项目交通影响评价为例，对其评价制度编制过程中的相关问题进行了剖析，期望能为改进和完善交通影响评价编制工作提供一些帮助。

1 项目概况

1.1 项目背景

郑州市正弘蓝堡湾位于郑州市核心区，花园路与东风路交叉口西南角。蓝堡湾项目包含四期，其中，一、二、三期建筑性质为住宅和商业，现均已经建成，蓝堡湾四期为本文研究对象。由于项目开发单位在解决社会遗留问题、维护社会稳定、支持城市轨道交通建设等方面承担了较多的社会责任，因此，郑州市政府提出了补偿措施，将项目总容积率调整为5.0左右。项目前三期建设规模已审批，按照总容积率为5.0的要求，确定了蓝堡湾四期项目的建设规模[1]。

1.2 项目方案

项目紧邻轨道交通枢纽站点——轨道交通2号线和8号线十字交汇处，占地3.64公顷，总建筑面积达39.00万m2。其中，地上建筑面积为29.03万m2，容积率为7.97，建筑类型为大型购物中心及高层写字楼，具体包括中高端的零售购物、休闲娱乐、餐饮办公等多种业态，是一座典型的体验式、多功能的建筑综合体[1]。

1.3 交通条件

项目周边交通条件较为复杂，应规划轨道交通站点和立体交叉口。北侧东风路直行车道规划下穿花园路；东侧花园路规划轨道交通2号线，设置东风路轨道交通站点，规划5处地铁出入口，2处出入口设置于项目内部，与项目地下二层无缝衔接，3处设置在花园路两侧，通过地下通道衔接；项目北侧东风路规划轨道交通8号线，在东风路规划地铁出入口。其中，轨道交通2号线在建，预计将在项目建成前投入运营；轨道交通8号线将于2025年建成并投入运营[1]。

2 交通影响评价实践中的困境

2.1 项目开发强度论证——能否承担重任

交通需求预测涉及很多参数，不同的参数取值将会产生不同的预测结果。然而实践中由于调查和研究环节基础薄弱，参数取值往往缺少有效的规范和指导。以出行率参数为例，综合体的吸引率指标参数确定和业态较为单一的建筑物产生的吸引率指标参数的确定有较大的区别，每种业态产生的交通流之间有很大的交叉，不同业态的建筑吸引的交通量需进行折减[2]，而折减系数取值的确定较为困难。项目紧邻轨道交通东风路换乘枢纽站，通过地下通道直接衔接，为项目客流选择公交出行提供了方便；周边道路网饱和度较高，必然导致汽车出行的不便，因此，人们更倾向于选择轨道交通而不是小汽车出行，项目产生客流的出行方式中公共交通出行比例也就必然高于城市平均水平。对于郑州市而言，轨道交通尚未建成，无类似项目可参考，项目新生成交通量对公共交通出行方式将有较大的取值空间和不确定性。

项目评价范围内的快速路：北三环、中州大道和地铁2号线正在施工。评价年，道路网和交通运输系统较现状将发生较大的变化，区域路网交通流量将重新分配，原本归属于公交的部分客流将转移到地铁上，常规公交线路客流也将发生显著变化。因此，准确预测背景交通需求需要城市宏观模型的支撑，但是实践中宏观模型的准确性和数据可获得性具有很大的限制。

受规划编制体制的制约，我国交通规划从属于城市规划，而交通与城市规划土地利用之间的协调机制尚未真正建立。项目所在区域缺少宏观、中观土地与交通量化分析资料，总体规划、专项规划和控制性详细规划中缺少交通对土地利用的有效反馈，区域开发强度缺乏研究和有效控制，周边项目的建设规模仍具有很大的不确定性。这样就会形成一个困境：对单个建设项目而言，交通影响评价结果往往可以接受，但如果将多个项目叠加研究，区域开发强度将使交通量突破道路交通的承载能力。

依据郑州市相关文件，项目处于“六线”规划、控规导则、城市设计覆盖区域，该项目不再组织编制项目控制性详细规划，规划管理部门依据交通影响评价结果，直接提出规划设计条件，作为土地出让和招拍挂的要件及规划审批的依据。这种做法在理论上无可厚非，但是由于交通影响评价研究基础数据薄弱及规划编制体制制约等，这种做法的科学性和合理性仍将受到质疑。目前的建设项目交通影响评价工作尚不足以承担对土地开发强度进行有效控制的重任。

2.2 机动车停车位——是否越多越好

郑州市出台了建设项目机动车配建指标标准，作为交通影响评价制度的配套标准，将配建机动车停车泊位能否满足建筑物配建标准作为停车设施的交通影响程度评价依据。郑州市机动车停车配建指标将规划范围分成了三环以内区域和三环以外区域两个圈层，三环以内机动车配建可采用低值，三环以外机动车配建采用高值[3]。该项目处于三环以内，商业机动车配建指标为0.8车位/100m2，商务办公为0.8车位/100m2。该配建指标未体现城市综合交通规划提出的停车分区管理策略，老城商业区、轨道交通站点周围的机动车停车配建指标并未体现出差异性。现行的停车配建标准，分别对商业区和办公区等的停车配建指标作出了规定，但如果按照标准配建，建设项目的停车场配建规模往往偏大，过高的停车供给又会引发项目周边地区交通量的急剧增长，从而超出周边路网容量的供给能力，造成交通环境的恶化[4]。公共交通导向发展(TOD)使得站点周边地区的停车需求减少的同时应避免站点周边停车位的过分供给，以保证TOD成果。参考其他国家，德国汉堡1976年将中心区最大车位数量控制在30 000个，之后不再增建；苏黎世将中心区车位冻结在1996年的水平；美国西雅图波特兰等地也规定了相应的减少项目，应控制“最大停车位数量”而非“最少停车车位数量”，以限制机动车的增长和使用；韩国首尔1997年推出了停车上限制度，以减少现有的停车供应，在中心区的新兴商业和办公写字大楼区，停车设施供给下降20%~40%不等[5]。

基于项目特殊区位，从利于地区交通发展角度出发，不宜单纯依靠停车配建标准计算停车泊位数量，需要适度限制停车泊位的数量，促使乘客最大限度利用地铁和公交方式出行。但是中心城区轨道交通站点区域机动车停车位控制策略却得不到规划管理部门认可，其坚持认为该项目必须严格按照规定配建机动车停车位。一方面由于轨道交通大量修建，另一方面在市中心公交最发达，最应鼓励公交出行和非机动车出行，如果提高停车位配建标准，则将加大小汽车出行量。在残酷的现实面前，交通影响评价制度显得苍白无力。

2.3 非机动车停车位——是否以人为本

项目处于市中心商务区，城市用地紧张，景观要求较高。配建的1.17万个非机动车停车位位于地下车库夹层及地下一层，设置4个非机动车专用出入口。

对办公区和商业区的工作人员而言，非机动车停车时间较长、周转率较低、车位可以位于地下车库，来满足其停车需求。但需注意两个问题：（1）非机动车中电动车的比例较高，应考虑电动车的充电装置；（2）非机动车出行的时间比较集中，应充分考虑非机动车出入口的宽度和数量，满足高峰时段的集散需求。

对于商业区顾客而言，其非机动车停车时间较短，对非机动车停车便利性要求较高，且习惯将非机动车就近停放于地面。对郑州市中原万达、二七万达、大上海城、大商360等综合体项目的非机动车停车特征进行调查发现，非机动主要停放在项目周边的人行道及集散空间，地下车库的非机动车停车位利用率较低。究其原因，主要是商业综合体对大量的非机动车停车需求和现实布局的不重视，非机动车停车位布局和居民出行习惯不一致，从而造成了非机动停车乱的现象。

非机动车是郑州市居民通勤、购物和娱乐的主要出行方式，停车设施是影响非机动车拥有量和出行方式选择的重要因素之一。由于“车本位”思想盛行，人们对机动车停车需求关注较多，而对非机动车停车需求则关注不足。城市综合体应充分考虑配建规模合理和使用便利的非机动车停车设施，设计和布局应充分考虑使用者的需求，尊重人们日常使用习惯。如果将非机动停车位布置于地下车库，那么必须充分考虑使用的便利性，设置充足数量的非机动车专用出入口，坡道采用自动传动装置，便于人们存取非机动车，既要让非机动车有处安放，又要有路可走。

2.4 改善措施——是否是无法兑现的承诺

项目紧邻轨道交通站点，运输潜能的发挥必须依靠与其他交通方式的接驳，应在人行过街设施建设、相邻交叉口规划设计、公交线路优化调整和交通管理方面提出改善措施。项目南侧的W项目和Y项目同时编制建设项目交通影响评价报告，对紧邻道路及交叉口提出了改善措施。3个项目的交通影响评价报告从各自的角度均提出了改善措施，但是这些改善措施缺少必要衔接。交通影响评价制度审查主要由规划管理部门负责，公安交警等相关部门参加，但是改善措施由不同的政府部门负责实施。规划管理部门在审批阶段需对项目本身的设计指标进行核查，而对周边市政基础设施的改善工程以及配套停车场库的使用，由于隶属不同职能部门则没有具体的监督落实办法。例如公交线路的优化改善措施能否被公交公司认可和采纳仍是未知之数。交通影响评价相当于建设项目交通影响的预评价，而交通影响评价中改善措施的有效性还需要通过交通影响后评价来验证，目前交通影响后评价工作尚未开展，这就使得交通影响分析的结果得不到及时的检验，也很难发现其中存在的问题。

交通影响评价提出的改善措施是支撑项目可行的必要条件，只有改善措施按要求实施后，才能有效缓解项目建成对周边交通的影响，并把影响降低到可以接受的范围之内。因此，相关部门应积极探索我国特殊规划、建设和管理体制下的交通影响评价改善措施的落实机制，莫让其成为一个无法兑现的承诺。

3 结语

越来越多的城市建立建设项目交通影响评价制度，来应对日益出现的城市交通拥堵问题。在意识到该项制度重要性的同时应客观的认识到，交通影响评价不仅仅是一项技术问题，同时也是一项公共政策，实践过程中将面临诸多困境。因此，应加强交通基础数据调查和模型研究，拓展交通影响评价编制范围，践行公共交通导向发展（TOD）和以人为本的交通理念，探索改善措施实施机制，使交通影响评价制度更好地发挥作用。

[1] 河南城市规划设计研究总院有限公司.正弘蓝堡湾四期项目交通影响评价报告[R].郑州：河南省城市规划设计研究总院有限公司，2013.

[2]《建设项目交通影响评价技术手册》编制组.建设项目交通影响评价技术手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.

[3] 郑州市人民政府.郑州市交通影响分析（评价）编制管理暂行办法（郑政文[2011]155号）[Z].郑州：郑州市人民政府，2011.

[4] 王海天，李文华，陈翚.浅议城市综合体停车泊位配建[Z].福州：公交优先与缓堵对策——中国城市交通规划2012年年会暨第26次学术研讨会，2012.

[5] 王缉宪.如何将交通运输元素嵌入城市规划：回顾与思考[Z].青岛：2013年中国城市规划年会，2013.