论我国城镇化背景下农村社区的发展模式

田 烨

(河南大学马克思主义学院，河南 开封 475001)

论我国城镇化背景下农村社区的发展模式

田 烨

(河南大学马克思主义学院，河南 开封 475001)

我国城镇化的快速发展对农村地区产生了重要影响。城镇化不仅改变了农民传统的生活方式，而且改变了传统农业的生产方式，对农村社区发展模式也产生了深远的影响。在城镇化快速发展的背景下，因地制宜地选择农村社区发展模式，调整农业产业结构，促进农村经济发展，改善农民生活居住条件，对解决“三农”问题、推进社会主义新农村建设有着重要的意义。

城镇化；农村社区；发展模式

一般认为，城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，城镇化主要包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化[1]。我国的城镇化在改革开放后随着经济的发展步入快速发展期。这一结论可以从先后开展的六次全国人口普查数据分析中得出，从1953年到改革开放初期的1982年，近30年间我国的城镇人口年均增长仅为0.25%[2-4]。改革开放后，我国城镇化发展速度开始提升。1982—2010年这28年间，我国的城镇人口年均增长1.04%[5-7]，增长速度大为提高，远远高于改革开放前的水平。

国家统计局2014年1月20日发布的数据显示：截至2013年末，我国城镇常住人口73 111万人，比上年末增加1 929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%[8]。在将来的一段时期内，城镇化是我国经济社会发展的重要趋势。党的十八大提出了城镇化建设，强调要积极稳妥推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路[9]。2013年12月中央经济工作会议再次强调要“积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量”[10]。党和国家对我国城镇化发展非常重视，不仅为我国未来城镇化的发展指明了方向，而且进一步推动了城镇化的发展。从城镇化发展的阶段性规律看，我国正处在美国地理学家诺瑟姆提出的“城市发展S型曲线”的中期阶段之初，开始进入城镇化高速成长期。随着城镇化的快速发展，我国农村经济和社会结构将随之发生变化，传统的农村社会经济发展将面临各种挑战。

一、我国农村社区发展现状和模式

农村社区有别于传统行政村和现代城市社区，它指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体[11]。农村社区建设这一提法始于21世纪。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了加强“农村社区服务”“农村社区保障”的要求；2005年10月、2006年10月、2006年11月，党和国家的相关会议都对社会主义新农村或农村社区建设进行了论述[12-13]；2007年10月党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》中重申了十六届六中全会精神，明确提出要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体[14]。

民政部是我国指导农村社区建设的职能部门，2006年10月党的十六届六中全会后，民政部决定在全国开展农村社区建设的实验，制定了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，决定在全国有条件的地区开展农村社区建设的研究探索和试点工作，引导各地围绕农村社区管理体制和工作机制创新等六个方面进行实验，农村社区建设工作开始从各地自发试点阶段过渡到全国实验阶段[15]。截至2008年10月底，民政部最终确定了304个“全国农村社区建设实验县(市、区)”，占全国2 862个县级单位的10.55%；截至2009年9月，全国已有11%左右的村庄开展了农村社区建设实验工作，涉及约1亿农村居民[16]。从以上公布的数据可以看出，虽然我国的农村社区建设启动较晚，但进展较快。

从目前全国开展的各类农村社区发展模式来看，根据农村社区建设的源动力的不同，我国农村地区的社区发展模式基本上可以分为四类，分别为行政主导型、内生自发型、城市带动型、工业促进型。行政主导型发展模式主要被我国中西部欠发达地区农村社区建设所采用。在我国中西部欠发达地区的农村社区建设中，各级行政部门在农村社区建设中充当了行动主体的角色，起到了动员、组织、策划、推动、引导等重要作用，通过采用行政动员的方式号召当地政府部门和社会各界参与和支持本地农村社区建设，动员和倡导对口帮扶、城乡社区结对、街村共建、村企共建等不同形式的帮扶和对口支援活动。陕西、青海、甘肃等地开展的农村社区建设就采用了这种模式。例如，陕西省自上而下推行农村社区建设，完成了30个重点示范镇镇域居民区规划及典型农村社区规划设计方案和5套农村新型社区建设标准化模块方案，同时出台了《陕西省新型农村社区布局及建设规划编制技术导则》，指导地方开展农村社区建设[17]。

内生自发型发展模式主要被我国东部沿海地区农村社区建设所采用。我国东部沿海地区经济起步早，发展相对成熟，各种基础设施建设较为完善，农民社区建设意愿较为强烈。当地的农村社区建设主要是按照城镇化的方向进行，当地农民有积极参与农村社区建设的强烈愿望，其社区建设的动因来自农村内部力量，自下而上进行，较少受到行政力量的干预。例如，广东省佛山市农村地区开展的农村社区建设大都自发进行，然后按照上级标准进行验收。佛山市南海区2009年出台了《南海区农村社区建设实验工作“六好”测评标准(试行)》，对辖区内的农村社区建设进行评测验收。2011年浙江省杭州市余杭区发布并实施了《农村社区公共服务规范》，成为国内首个出台的农村社区公共服务地方标准。

城市带动型发展模式主要被大中型城市近郊以及城乡结合部地带农村社区建设所采用。随着我国城镇化的快速发展，城乡一体化发展已成为大势所趋。以前远离大中型城市的农村也逐渐发展为城市近郊。处于大中型城市近郊以及城乡结合部地带的农村地区开展农村社区建设，往往借助城镇化整体推进及城乡一体化契机，采用城市带动型模式，对“城中村”或“城郊村”进行社区化建设和管理，逐渐按照城市社区标准建设现代新型城郊农村社区。例如，广东省深圳市2004年已成为全国第一个没有镇和村的城市。深圳市在城镇化进程中通过全面撤销镇政府成立街道办事处，同时撤销村委会成立居委会等方式，使城市社区管理模式迅速覆盖全市。

工业促进型发展模式主要被乡镇经济较为发达的农村社区所采用。改革开放后，我国逐渐从农业国向工业国转变，东部沿海地区的农村工业化逐步加快，这些地区通过发展乡镇企业，实施工业强村实现先富，快速发展的农村工业化为农村社区建设注入了大量资金，以此修建了农村社区的公共设施，使农村面貌焕然一新，促进了这些地区由传统农村向新型社区转变。这种农村社区发展模式以江浙等东部沿海发达地区为代表，主要有两种类型。一种是村落聚合型，指一些村落集体经济特别是村落集体工业大规模发展，形成跨村落联合的集团式经营——近乎超级村落的类型，如浙江省萧山市政府所在地的中北部地区的一些农村社区[18]。另一种是村办企业依托型，指的由“明星村”或“亿元村”形成的农村社区[19]。如江苏的华西村、长江村和山东的岜山村等就属于这种类型。

二、我国农村社区发展模式评析

总的来说，我国农村地区社区发展模式的四种类型各有利弊。我国幅员辽阔，农村地区千差万别，只有具体问题具体分析，根据不同地区的特点，选择适合本地区的发展模式，才能因地制宜地开展农村社区建设。

行政主导型农村社区发展模式的优点在于开展速度快，社区规划整齐划一，推广较为容易，但这种模式存在的问题也较多，其中比较突出的问题表现为行政色彩过于浓厚，行政管理色彩多于村民自治。在政府的引导和推动下，各级政府在农村社区建设中扮演着组织者和指导员的角色，这就使得社区建设主体和社区建设行为容易出现行政化趋势。虽然许多中西部欠发达地区农村已经挂出了社区的招牌，但在这种行政化的影响之下，农村社区管理组织往往被当成政府的延伸，其职能和传统的乡、村没有什么根本区别，也没有什么实质性的改变。在这样的建设路径下，没有政府的行政推动，中西部欠发达地区农村社区建设很难自发出现，但有了政府的行政化推动，又会导致中西部欠发达地区农村社区自治处于行政压力之下而陷入体制的困境，这成为中西部欠发达地区农村社区建设的两难选择。

内生自发型农村社区发展模式的优点在于基础建设好，村民参与意识高。20世纪末内生型发展(Endogenous Development) 在西方社会学研究领域是一个常用的术语，而在同时期的我国则鲜有提及。它起源于经济学，应用于社会学[20]，在西方被作为一个理论被广泛运用到农村发展的相关研究中。内生自发型农村社区发展模式最大的特点在于其发展的源动力来自内部，虽然发展速度没有城市带动型模式快，但社区内部居民关系较为和谐，而且由这种模式发展形成的农村社区避免了千篇一律的模式化特征，不同的农村社区有着各自的特点。其缺点在于发展速度相对较慢，需要有充分的社会、经济、文化等方面的积淀。

城市带动型农村社区发展模式的优点在于建设资金充裕，社区基础设施建设发展快，城镇化程度较高。但从严格意义上讲，城市带动型建设路径实际上是农村地区的城镇化，通过这种方式建成的社区已不再是农村社区，而是城市社区，这种发展模式使农村社区直接转变为城市市区，因而不具备典型的意义。这种建设路径带来的思考是对处于大中型城市近郊以及城乡结合部地带的农村地带，其建设思路是直接按照城市社区的标准进行一步到位式地建设，还是以进行农村社区建设作为过渡，待条件成熟后再改造成城市社区?需要具体问题具体分析。

工业促进型农村社区发展模式的优点在于社区产业结构合理，社区就业容量大，村民平均收入相对较高。但这种社区发展模式的问题主要存在于社区居民参与方面，虽然东部沿海发达地区农村经济发展水平高，工业化进程快，社区硬件设施建设完善，但社区管理人员的观念相对落后，对社区管理认识不够，管理体制也不健全。一方面许多社区管理干部同时也是集体企业的管理人员，具有家长制的工作作风，加之对农村社区管理也比较陌生，主动参与意识不强；另一方面大部分社区居民认为农村社区管理是政府的事，跟自己关系不大，不愿意积极参与。这些因素导致东部沿海发达地区农村社区建设村民参与度不高，从而偏离了农村社区建设的初衷。

三、促进农村社区建设发展的政策建议

我国农村社区建设主要有上述四种路径，一方面是因为我国地大物博，不同地区的农村无论是经济发展状况，还是历史文化等方面都存在较大的差异，另一方面也反映了农村社区建设需要因地制宜。在实际操作层面，针对城镇化进程中农村社区建设存在的共性问题，提出以下几方面的政策建议。

(一)准确定位政府在农村社区建设中的角色，防止农村社区建设过度行政化

许多农村社区在建设发展过程中，普遍存在政府不恰当的行政干预影响并控制着社区发展的情况，导致农村社区建设无法自主发展，无法自治管理。本应由社区负责的相关事务，政府却进行越位管理。由于政府未必了解各个社区的真实情况，在制定政策时往往存在一刀切的现象，从而导致农村社区建设受到严重的束缚。

在农村社区建设活动中，首先要明确政府和社区之间的权责关系，政府在农村社区建设活动中是政策的制订者、指导者和监督者，其应该把参与权放给农民，把决策权交给农民，把监督权赋予农民，同时放宽农村自治组织登记条件，加强指导和培训，使其能够承接政府交出去的职能，在条件成熟时，可以通过购买服务的形式来支持农村自治组织的发展。从目的上来看，完善村民自治制度是开展农村社区建设的目的之一。通过构建起以党组织为核心，以自治组织为主体，以群众组织为补充的农村基层组织服务体系，可以实现村民的自我管理。因此，政府在农村社区建设中应该树立科学的政绩观，切实转变工作作风，避免把农村社区建设当做政绩工程、形象工程，避免在农村社区建设活动中走过场、敷衍了事。

(二)重视农村社区人才建设，广开门路充实农村社区工作队伍

民政部制定的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》中明确提出：将农村社会工作和社会工作人才队伍建设纳入农村社区建设试点内容；研究提出农村社区建设中配备社会工作人员的有关政策措施，探索培养适应农村社区服务需要、素质优良、富有活力的农村社区社会工作人员的途径。农村社区建设水平与社区人才素质有着非常直接的关系，当前我国农村社区治理中存在的效率低、居民权益得不到保障等问题，其产生的原因之一就是社区工作人员业务能力较差，缺乏服务意识。开展农村社区人才建设，可以从两方面入手：一方面就地取材，将社区内年青的村民充实到社区建设队伍之中，通过由上级部门集体培训、到成熟的城市社区挂职锻炼等方式，使之掌握系统的业务知识和工作技能；另一方面可以通过公开招聘的方式，向社会招募一些业务水平高、综合素质好且热心社区工作的人员，充实社区建设人才队伍。通过这些举措，可以有效地解决农村社区建设人才缺乏等问题。

(三)促进农村集体经济整合发展，构建农村社区建设的经济支撑

资金投入对农村社区发展具有非常重要的作用，我国中西部地区农村社区建设普遍存在资金缺乏问题。政府对农村社区建设资金投入不足已成为制约农村社区建设的重要因素。由于缺乏建设资金，且农村社区可以创造财富的经济实体相对较少，使得农村社区基础设施和配套设施建设面临资金短缺等问题，进而影响了农村社区的持续发展。

发展农村集体经济是解决农村社区建设资金问题的重要途径。一方面可以通过整合发展乡镇企业来提高农村工业化水平，同时采取措施培养高水平的技术和管理人才，促进乡镇企业生产效益的提高，从而为农村社区建设提供资金来源；另一方面可以开展农村土地集体所有制改造，将集体财产、集体企业、集体土地等进行整合，开展农村集体经济股份制改造，拿出其中一部分作为集体权益，将代表集体权益的股权收益作为农村社区建设的发展资金，为农村社区建设筹集资金，以此形成农村社区建设的经济支撑。

(四)以组织社区服务活动为契机，增强农村社区居民的参与意识

在农村社区建设过程中，农村社区居民参与度不高也是当前城镇化进程中农村社区建设面临的一个共性问题，造成这种现象的原因有很多，其中一个重要的原因在于没有给农村社区居民提供一个参与社区活动的稳定平台。除了投票选举和重大公共事务的商讨或公决外，社区居民大都各自为政。如何引导社区居民参与公共事务管理，热心社区建设，除了单一的行政命令外，还可以采用搭建社区服务平台的方式，组建社区互助会、帮扶会等社区组织，广泛引导社区居民参与其中，开展社区服务。通过这种方式，既可以吸引社区居民积极参与社区公共事务，使参与社区事务管理成为居民表达权利的机制，又可以让社区居民在活动中建立起社区归属感，使其认为为社区及社区居民服务就是为自己服务，自己进行的付出与自己的切身利益有关，自己应当参与各项事务。通过这种方式潜移默化，增强农村社区居民的参与意识和对社区的归属感与认同感。

总之，农村社区建设是一项长期的工作，必须以《中华人民共和国村委组织法》为依据，坚持从实际发展，尊重历史，尊重现实，尊重民意，正确处理政府主导与农民群众主体之间的关系，正确认识统筹规划与村民自治的关系，积极稳妥有序推动，摸索一条适合本地实际情况的农村社区发展模式，并在实践中加以灵活应用，这样才能因地制宜地开展农村社区建设。

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[8] 国家统计局网.国家统计局局长马建堂就2013年全年国民经济运行情况答记者问[EB/OL]. (2014-01-20)[2014-05-28].http：//www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201401/t20140120_502414.html

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OntheDevelopmentModeofRuralCommunityofChinaundertheBackgroundofUrbanization

TIAN Ye

(Henan University， Kaifeng 475001， China)

The rapid development of China’s urbanization process has an important influence on the rural area. China’s rural economy and social structure will change； the traditional rural social and economic development will face the challenge of various internal and external factors with the rapid development of urbanization. The process of urbanization has not only changed the farmer’s traditional life style， but also changed the production way of traditional agriculture， and also produced a far-reaching impact on the rural community development mode. It is of great significance to promote the construction of new socialist countryside， such as the choice of rural community development mode suiting to local conditions， adjusting agricultural industry structure， promoting rural economic development， improving living conditions and the lives of farmers and solving the “three rural issues”.

urbanization； rural communities； development mode

2014-07-21

国家社会科学基金项目(10CMZ001)；国家民委科研项目(2014-GM-076)

田烨(1981-)，男，湖北荆门人，副教授，博士，主要从事民族理论与政策研究。

F299.21

A

1673-131X(2014)03-0044-05

湛 江)