公共财政惠及三农应“财尽其用”

文│周爱国（江苏省新沂市农业委员会）

在市场机制不能充分发挥作用的前提下，财政补贴作为二次配置和平衡生产要素的手段不可或缺。

多年来，国家连续多年出台一号文件，强化“三农”的基础地位。种粮补贴、养殖补贴、农机购置补贴等一大批三农扶持政策的实施，在很大程度上提高了农业的综合生产能力，增加了农民收入，改善了农村的面貌。与此同时，也出现了三农财政扶持资金分配不平衡、配套资金过少、重复建设、项目缩水、涉农腐败等现象，严重影响了三农财政扶持资金的使用效率。对此，笔者认为公共财政惠及三农必须财尽其用。

一、普惠与特惠兼顾

中国经济的快车已开行了三十多年，取得了举世瞩目的巨大成就，其得益于改革开放，得益于社会主义市场经济体制的建立，得益于生产要素的优化配置和生产效率的提高，得益于科教发展和创新驱动，得益于出口、投资、消费三驾马车的拉动。但近年来，产业结构失衡、消费结构失衡、财富分配失衡等因素，导致发展动力不足、瓶颈制约加深、经济增长乏力。深入剖析其成因，农民因素是一个绕不开的话题。

在城市化的过程中，农民离开农村进入城市，离开农业从事非农产业，非农产业规模日益扩张，生产能力日益扩大，产品供应日益丰富，但其消费能力却没有得到同步增长，占人口总数近50%的农民，只占有25%国民财富及相对应的消费能力，是导致消费不足、生产相对过剩的重要因素，也是制约经济持续稳定增长的瓶颈因素。由此可见，增加农民收入，提升农民消费能力，是破解这一难题的治本之举。

农民增收固然要多管齐下，但通过财政进行二次分配，让公共财政惠及农民，是最直接、最有效的手段。此举有利于提升农民收入在国民财富中的比重；有利于缩小城镇居民与农民收入差距；有利于提升农民的消费能力；有利于农民能分享改革开放的成果；有利于社会和谐稳定；有利于农民有尊严的生存。应将普惠性财政政策作为重点，逐步提高财政对农民养老保险、医疗保险的投入力度，提高农民养老保障水平和医疗保障水平；同时，兼顾老、弱、病、残等特殊农民群体的财政扶助，逐步提高财政扶助标准和覆盖面。

二、公益与基础并重

农村土地联产承包制度的推行，从根本上解放了农业、农村生产力，使农业生产效率和综合生产能力大幅提升，农民收入显著提高，农村面貌明显改善。同时，农村土地联产承包制度的推行，也将以农村集体经济为主体的经济模式，转变为以家庭个体经济为主体的经济模式。与此同时，家庭财富不断累积，家庭生活条件不断改善，住房建筑标准不断提高，农业生产设施不断改进。与此相反，集体经济来源日益匮乏，公益设施日益陈旧，基础设施日益滞后，集体财力的枯竭，公益和基础设施的薄弱，已经成为制约农业和农村发展的瓶颈。

只要到农村走一走，就能看到一幅幅反差很大、又不太协调的画面：最漂亮的建筑是农民的住房，最破旧的建筑是村委员会办公房和农民诊所；一些规模种养殖大户盖起了楼房，购置了现代化的办公设施，乡镇农技服务中心、畜牧兽医站却房屋简陋、设备短缺，无房、无办公设施的“双无”涉农公益服务机构亦不罕见。

冰冻三尺非一日之寒，农村公益和基础设施的薄弱、落后、缺失，已经持续了几十年，已经到了非改变不可的时候。近年来，中央已经开始采取措施来改变这一现状，农村公路的修建，水利工程的建设，时间虽短，变化不小。但与农民日益增长的物质、文化需求相比，与日益扩大的城乡差距相比，与现代农业的发展需要相比，公共财政对农村公益与基础的投入力度有必要进一步加大，公共财政惠及农村应公益与基础并重，应有与GDP同等增幅甚至更高增幅的中长期财政投入规划。由此在不久的将来，呈现出水利设施配套、交通设施齐全、文化教育卫生设施先进、公益服务设施完善、环境优美宜居的新农村。

三、无偿与有偿并用

社会主义市场经济体制的建立，在优化和平衡生产要素配置方面功不可没，对于基础性传统产业及新兴产业，在市场机制不能充分发挥作用的前提下，财政补贴作为二次配置和平衡生产要素的手段不可或缺。

农业作为最基础、最传统、最重要的产业，其生产能力既受生物自然属性的制约，亦受生产效率较低、投资收益不高、聚集生产要素能力偏弱的影响，仅靠市场机制配置和平衡生产要素，难以保障农产品供应安全。

近几年，国家出台的种粮补贴、养殖补贴、农机购置补贴等一系列政策，对稳定和提升农业生产能力，对农业产业升级和现代化，对确保农产品供应，具有非常重要的意义。但在公共财政惠及农业的过程中，还存在部分资金使用效率不高，甚至对农业生产和社会和谐有负面作用的现象：

一是设施大棚蔬菜、商品猪养殖、商品蛋鸡养殖等产业，因规模化程度较高、生产效率较高、投资收益率较高、聚集银行资金和社会资本的能力较强，市场机制足以配置和平衡生产要素，财政无偿资金的非适时的投入，造成重复建设、资源和资金的浪费，影响了产业的波动和产品的稳定供给。

二是非普惠性农业财政补贴项目，动辄几十万、上百万的无偿资金投入，生产经营者很容易通过资产变现的方式，将无偿财政补贴转变成个人收入，造成农民收入两极分化和心理失衡，影响社会和谐稳定。三是在市场能够调节的产业，过多实施非普惠性财政无偿补贴，会助长投机心理和腐败现象。

因此，公共财政惠及农业应无偿与有偿并用：一是提升普惠性财政补贴农业的比重，适当降低非普惠性财政补贴农业的比重。二是普惠性财政扶持项目，以财政无偿补贴为主，非普惠性财政扶持项目为辅。三是市场机制不足以有效配置生产要素和平衡供求关系的产业和项目，如粮食种植、农机购置、种子及种畜禽生产、偏冷的草食家畜生产、新品种及新技术推广，宜采取普惠性扶持政策，实行财政无偿补贴。对规模化程度较高、生产效率较高、投资收益率较高、聚集生产要素能力较强的产业和项目，如商品猪生产、商品蛋鸡生产、商品肉鸡生产、设施大棚蔬菜生产等，在财政扶持方面，主要采取提供有偿周转资金的方式，循环利用财政资金，最大限度发挥财政资金的使用效率。

四、发展与反腐同步

公共财政惠及三农是广大农民梦寐以求的好事，是党和政府的德政、仁政之举。巨额的财政资金对农民增收、农村发展、农业升级发挥的巨大作用不容置疑，但其中要防止资金因腐败而流失。涉农腐败案的危害是显而易见的：其一，非常宝贵的财政资金不能财尽其用。其二，干部作为高素质人力资源之一，因贪腐受罚，亦是损失。其三，涉农腐败对党和政府形象及社会风气的危害甚至超过了资金的损失。

由此可见，要把公共财政惠及三农的好事真正办好办实，要做到未雨绸缪，要防止权钱交易，要预防和打击腐败。主要思路：一是提高涉农财政扶持项目的透明度。政府出台的涉农财政扶持项目，要在相关财政和涉农部门网站上公示，便于公众查询，防止暗箱操作。二是改进财政资金分配方式。其一，尽可能通过公开招投标的方式安排和分配项目资金，堵塞腐败漏洞。其二，不宜采取招投标方式安排、分配财政资金的项目，有必要由政府综合办事机构召集、成立有相关领导、专业人员、人大代表、政协委员、纪检人员、涉农代表等人员参加的项目评审委员会，根据事先制定的评议规则，集体评议决定。三是强化对财政扶持项目的监督和审计。在项目审批、实施过程中，纪检部门同步监督。项目完成后，审计部门及时审计。