警察执法侵权的民事责任探析

吕嘉晨 李默

一、问题的提出

公安机关是我国的治安行政管理机关和刑事司法机关，担负着维护社会秩序，保障国家、社会安全的重大职责与艰巨任务。为保障警察能够顺利执行职务，法律赋予了人民警察强大的警察权，警察所拥有的权力无疑可以说是所有行政机关和司法机关中最强大的。由于警察权的这种特性，在实践中警察以权谋私、滥用职权的现象较为严重。不断发生的警察侵权纠纷凸显了执法违法或执法者违法问题，特定警察机关常常被推向社会舆论的风口浪尖。而在这种现实的背后，隐藏着深层次的原因:长期以来，关于警察侵权的民事责任在我国的法学研究中都是鲜为人们关注的问题，警察法学一般只从产生原因、行政责任与刑事责任和违法预防等方面研究警察侵权，而将民事责任排斥在警察法律责任之外，而与之相对的民众权利意识却在日益增强，关于合法权益的法律保护要求也在不断提高，警察侵权受到民事责任追究也从罕见化为寻常，这就使很多公民的合法权益遭到破坏却得不到应有赔偿。目前，对警察执法侵权的问题，我国《人民警察法》和《国家赔偿法》都有相关规定，但由于过于理论和抽象，很难在实践中发挥应有作用来保护公民的合法权益。

2008年10月8日晚，厦门市民朱水荣在自家货场门口被误认为逃犯，遭到警察殴打，致重伤而精神失常。后因与公安部门协调不成，朱水荣的监护人以其名义向法院提起了民事诉讼。2001年6月，厦门市杏林区人民法院根据《民法通则》第121条的规定，以人身损害赔偿纠纷的民事案由予以立案。杏林区人民法院一审判决后，朱水荣不服，上诉至厦门市中级人民法院。厦门中院于2002年5月29日裁定:本案适用国家赔偿程序，上诉人提起民事诉讼不当，应予驳回;原审判决进行实体审理并作出判决有误，应予撤销。

由于法规上的规定不协调，以致人民法院对《民法通则》第121条和《国家赔偿法》的关系认识不清，出现了两种不同的判决。如果依据《国家赔偿法》，其第二章第一节虽然规定有国家赔偿的的保护范围，但范围极其狭窄。同时还规定，我国警察行政赔偿范围不包括间接损失与精神损失，原因在于精神损失是无形的损害，无法用金钱来衡量，另外由于当时立法时我国国家财力所限，限制精神损害的国家赔偿，这种不是理由的理由严重损害受害者的利益。对比我国民法，我国《侵权责任法》第22条规定，侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。由此看出，我国民法对精神损害赔偿是有规定的。我们都知道，精神损害的严重性并不弱于其他财产损害，甚至精神损害造成的伤害要比财产损害更为巨大，会极大地影响一个人的生活秩序和生活方式。另外，精神损失虽然是无形的，但是可以用金钱来衡量。从本案来看，若适用《国家赔偿法》，受害人的合法权益则得不到丝毫保护，这样造成的实际影响是多方面的:侵蚀公众的信任;加剧社会动荡;妨碍切实有效的法庭诉讼;造成警察脱离人民群众;导致罪犯逍遥法外，而无辜的人却遭受惩罚。而本案适用民法规定，则会使受害人得到合理赔偿，从此角度观察，对警察侵权进行必要的民事法律救济，完全是出于规范警察权力行使、保护人权和预防、减少警察侵权现象的客观需要。但是，目前我国学者大都将警察执法侵权问题的突破点放在完善国家赔偿制度与警察权的监督与限制上，却很少有人提及将承担民事责任引入国家赔偿，在国家赔偿制度粗浅而不能完全覆盖侵权行为的情况下，使警察对执法过程中侵犯公民权利的行为承担民事责任，民事责任与行政责任二者共同发挥作用。本文主张将民事赔偿责任引入国家赔偿机制，两者相互配合，共同打击警察执法侵权，维护受害公民的合法权益。

二、我国目前的立法现状及适用中的问题

我国《人民警察法》第50规定:“人民警察在执行职务的活动中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿。”从中可以得出，我国警察侵权适用国家赔偿法。但是，我国警察执法侵权依据的国家赔偿法存在许多的不足和缺陷。难以满足对受害者的赔偿和对加害者警察权力滥用的禁止，体现在:

首先，归责原则过于单一:规则原则是确定侵权行为人承担侵权责任的根据和基础，这种基础或基于行为人的过错，或基于行为本身的危险性。依据各国立法，国家赔偿的归责原则主要有三种，分别是以法国为代表的公务过错为主、危险责任为辅的归责原则体系，以英、美、德为代表的过错责任原则和以瑞士为代表的无过错责任原则。”而我国的国家赔偿归责原则则是违法归责原则。我国新颁布的《国家赔偿法》第2条，即“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益而造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”对违法归责原则更是加以明确。根据此项原则，国家机关的职权行为只有违法侵权的，才承担赔偿责任;如果国家机关的职权行为不违法，即使给他人权益造成损害，也不由国家承担赔偿责任。但是，与其他国家相比，这种以违法行为作为依据的归责原则忽视了行为人的主观过错，使某些受害人的损失无法通过合法途径获得足够的赔偿，已远远不适应世界潮流的发展。此外，民法中的侵权责任包括过错责任、无过错责任，与民事赔偿相比，国家赔偿法对私权利的保护具有很大的局限性和不彻底性。因此，将民事责任引入国家赔偿，可以弥补国家赔偿归责原则单一的缺陷，更能满足对受害者的赔偿。

其次，国家赔偿的赔偿金额很低:国家赔偿的金额标准理论上主要有三种:即惩罚性原则、补偿性原则和抚慰性原则。惩罚性原则除让侵害方填补受害的损害外，还应给付自己侵犯他人权益行为的惩罚性费用;补偿性原则是指赔偿的费用以足够填补受害方受到的损害为限度;而抚慰性原则是根据公权力本身的性质和特征，只作象征性的安慰。而我国采用的就是抚慰性原则，即我赔偿范围仅限于象征性的直接赔偿和财产赔偿，以维持公民的必需为原则。“赔偿标准过低严重制约了索赔的积极性，更制约了我国国家赔偿制度的发展”由此看出，现行我国的国家赔偿标准远远低于民事赔偿，无法使国家赔偿案件的当事人获得充分、有效地赔偿。

再次，国家赔偿的范围十分狭小:国家赔偿的范围涉及两个基本问题:一是国家机关的哪些侵权行为应当承担国家赔偿责任;二是公民的哪些权利受到国家的侵害可以得到赔偿。我国现行《国家赔偿法》对这两个问题未作区分，而采用统一的列举方式，在《国家赔偿法》中，不仅规定了受害人有权取得赔偿的16种情形，还列举了国家不承担赔偿责任的九种情形。《国家赔偿法》规定国家赔偿的种类有行政赔偿、刑事赔偿和部分非刑事司法赔偿三种，国家损害赔偿内容仅限于直接损失与财产损失，未将间接损失与精神损失作为国家赔偿的损害内容。这样，便导致国家赔偿范围的受到了严格限制，赔偿范围非常狭窄，对于公民的权益保护来说是很不充分的。而我国民事赔偿的范围却很宽，一般的情况下，对任何受损的民事合法权益要求赔偿都会受到法律的支持，另外，民法中对国家赔偿中所欠缺的间接赔偿和精神损害赔偿都规定了适度的赔偿。从这一角度来看，对警察侵权进行必要的民事法律救济，可以对受害人权益进行充分救济，缓和警民矛盾，促进社会和谐。

三、国家赔偿应与民事赔偿相结合

很多学者认为，国家赔偿法是公法，民事赔偿法属于私法，两者是相互排斥的关系，公法不可能和私法融合，后者的出台已经取代了前者。理由有以下几点:第一，国家机关及其工作人员行使公权力的职务侵权行为从实证上分析是不同于民事侵权的，它发生于国家公权力的行使过程中，不应当纳入民事侵权法的调整范围。第二，《国家赔偿法》发展的历史表明，在调整国家赔偿责任方面，《国家赔偿法》具有独立于侵权法的趋势。第三，按照《民法通则》所确立的原则，要实行全部赔偿，但是依据《国家赔偿法》，是限制赔偿原则，两者明显不一样。第四，虽然两者规范的为同一社会关系，而《国家赔偿法》在后制定，且明确强调以《宪法》而非《民法通则》为依据，基于“后法优于前法”的原则，警察执法侵权行为应当以《国家赔偿法》为法律依据。然而，由上文分析可知，仅凭《国家赔偿法》根本不足以弥补受害人损失，保护公民合法权益，因此，本文主张:国家赔偿应当与民事赔偿结合适用，这样才可以更加晚完善的弥补受害人所受损失，保护受害人合法权益。理由包括以下几点:

1.两种赔偿责任有相同的历史渊源。

首先，民法的理论学说为国家赔偿赔偿奠定了理论基础。国家赔偿的最初理论基础是“代位责任说”，该理论认为，公务员本来应该由自己对不法侵权行为承担赔偿责任。由于公务员个人能力有限，为了使受侵害人得到实在的救济，于是由国家代替公务员赔偿。该学说实际上是来源于民法上的“雇主责任”，即雇主要为雇员在完成其所赋予的工作任务时加于他人的损害承担赔偿责任的理论。国家赔偿的真正理论基础是后来的“自己责任说”，这种理论认为，国家是一种特殊法人，公务员是国家法人的代表或工作人员，他们的行为代表国家，应视为国家行为。因此，国家对其公务员在执行职务中的侵权损害负责赔偿，就是对自己的行为赔偿，而不是代位赔偿。这种理论同样源于民法中法人应当对其不当任用或者监督雇员产生的后果负责的民法学说。总之，民法中的“代位责任”和“自己责任”学说为行政赔偿奠定了理论基础。

其次，国家赔偿和民事赔偿也是有很多相似之处的。两者都是因公民、法人和其他组织的合法权益受到不法侵害而产生的;两者都是对受损害一方所受损失的救济。“有权利必有救济，有损失必有补偿”，行政赔偿责任与民事赔偿责任都具有对受损害一方所受损失的补偿功能，即受害一方可以依法请求获得赔偿;两者都是以支付赔偿金作为主要的赔偿方式。民事赔偿责任虽然有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉八种形式，但最基本的形式是赔偿损失即支付赔偿金。而根据我国《国家赔偿法》第32条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，可知，我国的行政赔偿是以支付赔偿金为主要方式的。

再次，我国国家赔偿的发展历史说明国家赔偿与民事赔偿是有同源性的。我国《国家赔偿法》出台后，很多学者认为，这部法律是依据宪法规定确立的国家赔偿法律地位，而不是依据的《民法通则》，而且在我国所有法律中，没有任何法律明文规定在国家赔偿法未加以规定赔偿的情况下适用民法通则的规定，因此断定国家赔偿已成为一部完全脱离了民法的独立的公法。本文对此观点持否定态度。从我国国家赔偿法的发展可以看出，国家赔偿法来源于民法，因此，在国家赔偿法未加以规定的情况下，可以适用民法，二者具有同源性，正如有的学者指出的:“侵权行为的义务主体和权利主体虽然在行为发生之时处于不平等地位，但是一旦这种侵权行为发生，双方的赔偿权利义务发生之后，双方的法律地位立即处于平等的状态，不再是管理者与管理相对人之间的不平等的关系。”国家赔偿法与民法与是相通的，国家赔偿法表面上属于公法，事实上，本质上属于私法。我国法律当时之所以将国家赔偿法规定在宪法中，主要是由于当时经过几千年的封建统治，公民权利意识淡薄，“民告官”思想意识不强造成的。

2.国家赔偿与民事赔偿相结合，可以弥补国家赔偿的不足。我国《国家赔偿法》于1995年开始实施，至今不到二十年。由上文可知，国家赔偿实际上存在很多不完善的地方，正是因为由于这些不足的存在，使得许多处于弱势地位的公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时得不到应有的保障，因此，完善国家赔偿法的不足显得更有必要。面对国家赔偿范围狭小、归责原则单一、赔偿标准比较低的现状，国家赔偿法依据民法完全可以得到完善:在赔偿范围方面，我们可以引进民法的一般性的赔偿范围，在国家赔偿法中适用民法的赔偿范围这不仅能够限制国家权力的滥用，而且符合国家赔偿的精神实质。在归责原则方面，将民法中的违法责任、过错责任、无过错责任引入国家赔偿归责原则中去，可以有效达到国家全面赔偿的目的，制止国际权力滥用。另外在赔偿数额上国家赔偿要依据民法的填平原则，不能因为国家侵权则赔偿的数额就可以偏低，恰恰相反，为了防止和限制国家权力的滥用，在国家侵权的情况下赔偿的数额仍然要合乎受害人受到的损失相当，这样才足以充分的保障公民权利。

另外，本文认为，只有民事责任与国家赔偿有效结合，才能在目前国家赔偿法不能穷尽保护公民权利的情况下，适用民法规定，保护受害人合法权利。由《人民警察法》第50条可知，我国目前现阶段，警察执法侵权首先适用国家赔偿法，在目前的社会背景下，国家赔偿法的出台可以更好地突出国家机关执法要承担赔偿责任的情形，对于限制滥用国家权力具有重大意义，警察侵权适用《国家赔偿法》是有必要的，本文只是建议在此基础上能以民法的理念和原则对国家赔偿进行修改和完善。目前我国《国家赔偿法》存在很多漏洞和问题，并且由于法律的滞后性，随着社会发展，它的漏洞会越来越多。而民法作为众所周知的权利法，保护公民权利具有天然的优势。因此，我们一定要发挥民事赔偿的补充作用，在国家赔偿法未涉及的一切领域，让民法尽情发挥其积极和辅助的作用，使得国家侵权的受害者得到应得到的赔偿。本文建议可以在国家赔偿法中明文规定，国家赔偿法没有规定的情形适用民法的规定。在国家赔偿法难以穷尽保护公民权利的情况下，以民法作为补充适用的法律，双管齐下，共同保护公民权利。

3.从我国现行法律制度设计来看，国家赔偿与民事赔偿相结合完全可行。一方面，由上文可知，国家赔偿法正式起源于《民法通则》的第121条规定，国家赔偿法植根于民法，来源于民法，未来必然回归于民法，国家赔偿与民事责任相结合是大势所趋。另一方面，我国《人民警察法》第五十条规定:“人民警察在执行职务的活动中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿。”本条明确规定了警察侵权除了适用国家赔偿法外，还可以适用其他有关法律、法规，这里的其他法律、法规当然包括民法。因此，我们看出《人民警察法》不但没有把民法排除在外，反而在一定程度上暗里含指:“在适用国家赔偿法无法得到赔偿的情况下，可以依据民法等相关法律加以赔偿”。同时，《民法通则》也没有明确将警察侵权排除在其民法调整范围之外。因此，我们不难看出，警察侵权承担民事责任有其合理的法律依据。

综上所述，国家赔偿与民事赔偿二者是可以同时存在的，两者地位同等重要，都有其各自存在的空间和必要性，绝不可偏废其中任何一方，他们共同调整着国家侵权责任承担的问题。为顺应当今国家赔偿与民事赔偿逐步融合的社会大趋势，有必要将两者共同用于我国的赔偿制度体系中，来服务于社会大众，这不仅表明了国家赔偿发展的必然趋势，而且体现了民事赔偿的包容性。

纵观世界各国，将国家赔偿制度作为一门独立的法律立法，在当今世界是为数不多的。在英美法系，并不存在某个独立的赔偿公法来作为处理公职人员侵权案件的法律依据。法官作为协调者，权衡国家与公民之间利益，实行公正判决，使在履行职权时侵犯他人合法权益的国家工作人员承担相应的民事责任;而在大陆法系虽然有的国家规定了国家赔偿法，但是仍然有规定:在国家赔偿法无规定时适用民法规定。例如日本的《国家赔偿法》第4条明文规定:“国家或公共团体之损害赔偿责任，除前三条之规定外，依民法之规定。”这些规定说明民法具有天然的优势，完全可以为国家赔偿法所用。中国是一个发展中国家，人均收入在世界上处于落后的地位，国家在许多方面尚需集中财力、物力进行建设，在对待国家赔偿与民事赔偿的关系问题上，我们要态度明确和意志坚定——不断完善国家赔偿法的过程，其实也是让其与民事赔偿不断融合的过程。在这个过程中，我们应该时刻提醒自己:国家不是一种凌驾于社会之上，享有免责特权的神圣的东西，而是一种为社会公共利益服务的东西，他像其他法人一样具有权利能力与行为能力，应当为自己的行为承担法律责任。当其侵害公民、法人和其他组织合法权益并造成了损害的时候，也应当象其他普通人一样承担赔偿责任，否则显失公平。通过责令国家负赔偿责任，可以减少国家公务员违法行使职权行为的发生，提高公务员的责任感。通过侵权人向受害人承担赔偿责任，既可以填补受害人的损失，又可以起到一定制裁功能，促使其自觉履行法定义务。总之，妥善处理好国家赔偿与民事赔偿的关系，是健全法制和构造和谐社会的需要。