清季官制改革中吏部裁撤历程考

张 季

(桂林电子科技大学 公共事务学院，广西 桂林 541004)

有清一代，吏部作为文官铨选的枢纽机构而存在。自咸同以来，随着社会变动逐渐加剧，由吏部循资问历、按格以求来选拔人才逐渐难以适应新的形势。为适应时代变局，清廷铨选制度不断进行着主动或被动的改革，原有规制在清廷应对变局的过程中逐渐被破坏，吏部地位逐渐被边缘化，最终在官制改革中被裁撤。关于清季吏部的变迁学界尚缺乏专题研究，本文试图对吏部裁撤进程进行研究，以期为观察吏部在清季的演变进程提供一些新认识。

一、 吏部难容于立宪时代

吏部长期以来作为六部之首，其地位之崇，可以想见。自清季设立外务部，班列六部之前，吏部地位开始下滑，至立宪风潮骤起，裁撤吏部之声出现，并日益得到各方认可。在考察政治大臣归国，开始酝酿实施官制改革之际，就已经有人提出裁撤吏部的主张。出使各国考察的政治大臣端方、戴鸿慈等奏请改定官制以为立宪预备，其中即请裁撤吏部。端方等承认吏部的重要，认为“吏部为六部之长，体制本崇，职在进退群僚，责任亦重”，但与西方各国用人规章相比较，吏部之弊显而易见。“惟各国选除官吏皆归本部长官，故各部皆有试验惩戒之司，各由本部考试拔用，即各由本部惩戒免除，知之既明，试之尤悉，是以易于得人。今吏部铨除多用抽签成法，此制之弊已数百年。新设之外、商、学、警四部一切司员皆由荐辟，即不啻专救之弊”，建议待官制改革完成后，即行裁撤吏部，其所管恩赏封爵诸典，归并内阁管理。[1]738—739端方等人的主张在随后的官制改革讨论中引起了极大重视。

清廷官制改革拉开序幕后，在改革讨论中不断提及裁撤吏部的问题。光绪三十二年七月十三日清廷会议官制改革办法，筹议“并内阁、政务处、军机处、吏部为内政部”，电商各督抚议复请旨。[2]至八月，宪政王大臣传知吏部，调查在部候选大小官员名次、数目及各员履历，“以备查核，分别统归外补”。时人猜测此举用意，“盖因吏部业已议裁，故铨选各事亟须另筹办法也”[3]。此时吏部大有覆顶之势，并有传闻，此次王大臣与袁世凯、端方会同议定中央官制，设内政部，“管理内政事宜，以吏部并入”[4]。

吏部裁撤传闻虽早，却并未得以施行。原因有很多，主要是因为当时各部院还未完全建立，新的职官体系尚未最终确立；其次，还因为吏部裁撤必然牵动各方利益，一时难以着手。一年以后，裁撤吏部又经提起，“兹闻政府日前会议，已拟决计实行”[5]。十月间，传闻清廷决议裁撤吏部，已有令吏部办理交接的消息，“将验放人员移归内阁办理，且预备立宪将来升迁选调等名目均须改为会推、选举”。由军机处行文吏部，令将候选官册赶紧造送，并将部中应办事宜一律缮单开明奏闻。[6]

吏部裁撤的提出，是由军机王大臣“面奉密旨，饬议实行裁撤吏部”，军机王大臣具复，此事当由内阁会议政务处用密函分咨各部院及资政院“择期集议”。主裁者为军机大臣、外务部尚书袁世凯，袁氏“建议拟将吏部裁撤，并入内阁，另设庸勋司于内阁，专司文职官员升迁降调各事，与吏部性质相同”，后经政务处拟从缓议。[7]

裁撤吏部终难以成事，首先是因为清廷内部意见分歧。军机大臣意见对此不一，“因鹿传霖、陆润庠、荣庆极力反对，张、袁无可如何，拟作罢论”[8]。裁撤吏部的提议引起了诸方反对。张一麐记载当时“官制中议裁吏、礼二部尤中当道之忌，自都察院以至各部或上奏、或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨”[9]45。将编纂官制各员视为“谋为不轨”，各方反对之强烈由此可见一斑。原定于十月二十二日举行的朗润园会议，又因奕劻没到，“须俟下届再行提议”[10]。其次，各项候补人员过多，是吏部裁撤从缓的重要原因。吏部裁撤提出时，尚书陆润庠闻此消息，颇费踌躇，以“现查吏部各班候选者共约三十余万人，除去未注册者，仍实有十余万人，以此分发各省，平均摊派每省约八、九千人，再以死亡折算，亦有七、八千人，一省之中骤添此许多候补人员，将何以令谋生计？[11]”度支部通查，未经核准人员尚有二十余万，咨行吏部请设法展缓。吏部因候选人员未注册及死亡者尚未查有实数，照复碍难停选。“总须俟注册核准两事办理清楚，然后始能议及裁撤。”[12]再次，官制改革尚未完全，内外官制均未建立齐备，也使得吏部难以骤裁。十月底，吏部尚书陆润庠向会议政务处提议：“谓吏部固不能容于立宪时代，但刻下选举乡会各省尚未组织，上下议院亦未成立，若骤裁吏部，则官场益无秩序，故宜于内阁完全、宪法大行之时代再行裁撤。”[13]此时吏部尚书陆润庠也已意识到，吏部“不能容于立宪时代”，只是各项改革方兴未艾，没有相关制度支持，吏部难以马上裁撤。

光绪三十三年裁撤吏部之议遂寝，结果仅“枢府某大老拟明春将该部大加改良，另订新章，并有改文部之消息”[14]。光绪三十四年七月清廷在会议新官制时提出另建内阁，“并将吏部归并”，再次提出裁撤吏部。[15]但此时清廷内部依然意见不一，“惟某邸不甚以为然”[16]。后宪政编查馆会议，决议“俟京外官制议定，再行裁撤吏部”[17]。光绪三十四年十月初七日，两宫召见军机时，面谕召开会议讨论归并吏部、改建新内阁办法。[18]此时吏部虽未裁撤，但权力已失。吏部尚书陆润庠感慨，“本部虽未裁撤，而奄奄一息，仅存形式，各部院缺分竟一律自行奏补，吏部仅司其册籍。而外省督抚于增设各缺亦纷纷效尤，奏留外补，三年内吏部必致无事可办”[19]。各部院及各督抚选材用人权突破旧制，削弱了吏部权力，吏部虽力图规复权力，但效果甚微。在立宪之声滕喧于宇内，吏部不能容于立宪时代几已为清廷共识之际，吏部想维持现状亦不可得，更遑论收归部权。

二、 吏部之反击与各方反应

吏部为了挽回被裁的命运，宣统元年闰二月二十七日，奏陈筹备宪政事宜，极力标榜自己地位的重要，“查吏部一职仿自周官之置冢宰，其时公孤论道，略如顾问之长，而冢宰统摄百官，实隐负总理内阁之责。自汉置丞相，职任始殊，魏晋以后，增定六曹，吏曹遂同为行政之一部，二千年来未之有改。”对于吏部建制不合西例的意见，吏部加以反驳，认为中外情形不同，“顾外国先有民会而后官长为之代表，故吏部不必有。中国先有官治而后民族蒙其保护，故吏部不可无”。指出吏部在政体中无可替代，“我国家内建十一部，外建二十二省，额设经制员缺不可胜数，而得以大小相维、指臂相联者，无他，由吏部为之综核耳”。即使在立宪时代，吏部仍然不可或缺，“数年以后，宪政诸事初具规模，而合格之官吏未必遂能多得，则异时以政府当议院之冲，仍必以吏部承政府之后，而后黜陟之权不为所制，此办法之所宜预筹者也。”[20]吏部并请参与制定各项官制及文官考试、任用各章程，试图通过参与各项章程的拟订来延缓被裁。

吏部奏复筹备宪政事宜本意是为保地位不失，都察院御史察核内容“多有强词夺理之处，贻人笑柄”。但某尚书评论此折甚为得意，“谓可保吏部十年不裁”[21]。可是此折并未能挽回被裁的命运，“折上后，摄政王与枢臣叠次酌议，闻仍有俟建新内阁后裁撤吏部，并于内阁内添设庸勋一司，管理文职事务”[22]。但清廷内部意见仍旧不一。某军机曾言：“我在军机一日，断无裁去吏部之事，请君勿疑”[23]。军机大臣间意见不一，导致裁撤吏部难以决议。宣统元年六月，宪政编查馆草定内官制大纲，吏部、礼部、步军统领衙门均未列入[24]，但吏部是裁是留，“因政府诸公各存意见，虽提议多次尚未决定”[25]。

吏部处境微妙，为摆脱困境而想尽办法。七月间，吏部以本年本部筹备事宜以厘定京师官制及编订文官考试任用章程兹草案最关紧要，咨文宪政编查馆、会议政务处，“速行会同详细核议，以免贻误”[26]。想借参与编订文官考试等项章程之机延缓裁撤，但希望落空，不久为宪政编查馆议驳，“将该任用、惩戒两项章程均归宪政馆创定”[27]。

吏部是否裁撤一直悬而未决，直至宣统二年三月侍郎吴郁生入军机后，情况风云突变。军机大臣的变动直接关系到吏部的去留，吴军机极力主张裁撤吏部，“并讲明其理由，昨闻已由摄政王面谕各大臣，当照所议办理，以符立宪国之制度，故吏部之归并，其问题现已解决”[28]。四月《行政纲目》发布，并无吏部。新内阁由制诰、庸勋、统计、编辑、印刷五局组织而成，将吏部并入内阁，“专司黜陟赏罚注册之事”，“只有注册之责，并无准驳之权”[29]。对吏部裁撤后权责的归属作出制度上的安排。

正值吏部地位飘摇之时，出现了吏部贿卖黄祖诒改选班知县的丑闻，吏部地位急转直下。各军机大臣对于吏部原本“主保存者半，主裁撤者半，以故久未核定”，自吏部受贿卖缺的事情揭发后，“各枢老皆滋不悦”，一些原本主张保留吏部的军机大臣开始改弦更张。庆亲王奕劻提及此事，“谓吏部积弊太深，本拟大加整顿，今竟有此贿卖官缺之事，应勿庸再筹整顿，即宜专议裁并办法，闻世相亦甚以为然”[30]。至六月初，清廷已决议尽早裁撤吏部，“各枢臣对于此问题均以裁并为正当之办法”[31]。

就在吏部行将裁撤之际，波澜又起。六月中旬，有某军机大臣提议暂缓裁撤，“以现在官制更易，钦定处分则例多有引用不能妥洽之处，应由宪政编查馆会同吏部参改修订，此时未便遽裁吏部”。又有某军机大臣“由病中函致庆邸，极言裁撤吏部之种种阻碍”[32]。时人对此进行驳斥，认为新官制颁布以后，惩戒、处分章程等各规章自然要次第更张，“然此后官吏之惩处当悉由该主务长官裁夺，与旧有吏部主持者迥不相同。吏部中人于此项规章，既非所素习，尚安用彼为参订？且前此所以待吏部参订者非他事，本为吏部所职掌，则订核自不能不由部主持。今而后吏部当裁矣，后此之执行责非在彼，更何劳彼之参订为耶？”[33]认为惩戒、处分各章程由各部院长官裁夺，吏部没有能力也没有必要参与编订。

七月，摄政王交谕枢臣，现在修订内外官制及文官三项章程，以后除调查成例外，“勿庸假手吏部，尽可由宪政编查馆、军机政务处两处会同核订，以便实行”[34]。八月，由于一向主张缓裁吏部的两军机世续、鹿传霖“一失大权，一在久假，前日之阻碍近已消除，闻枢廷不日即可解决此问题”[35]。吏部近更因黄祖贻案牵连多人，“百弊尽发”，摄政王对此“大不满意”，曾向枢臣谕曰，“吏部如此作弊，不如裁撤”。枢臣奉谕后，业己会议数次，决将吏部裁撤。[36]九月十六日宪政编查馆会议，已决定裁撤吏部,于次年奏请实行。[37]十月，吏、礼两部尚书奉监国面谕，“饬速与政务处王大臣筹措吏、礼部两部裁撤之办法，无论如何窒碍，至迟不得逾宣统三年，以符立宪国制度”[38]。

但因新内阁难产，吏部似乎又有苟延的希望。十月，清廷正议编订新内阁办法，“一时尚无头绪”，吏、礼两部堂官在吏部会议，研究该两部对于新内阁的关系及裁并后安置办法，“并无相当解决之宗旨而散”[39]。因吏、礼两部裁撤须待新内阁制开办之后，“故外间多谓该两部尚得有一年之苟延”[40]。吏部各堂及司员又纷纷运动，希图做最后挽回。吏部尚书李殿林、侍郎于式枚、吴郁生等反对设立新内阁、裁吏部，“拟合力向政府争向”[41]。

十一月间，宪政编查馆各馆员内部也出现了分歧。馆员中多主张将吏、礼两部即行裁并者，却有某馆员“特反对此议”，以吏部“掌全国铨选重任，资劳之说现虽不合时议，然苟并此而无之，恐夤缘奔竞之风从此将大张其焰”[42]。时人对此大加讥评，认为“其言似矣”，但现在有吏部，仕途依然难以澄清，外国无礼部、吏部，“其礼教、吏治果不可问耶？”论者认为，“馆员欲保存两部，则直言保存耳”，礼教与铨政“正两部应裁撤之左证耳”。论者主张内阁成立，新官制颁布，吏部“当然废弃，而不适用，已无丝毫之疑义”[43]。时人已认识到吏部之必裁。

清廷内部意见纷纷，政务处王大臣连日与资政院议员协商，“皆主张缓裁”吏部、礼部、翰林院、步军统领衙门。主张缓裁吏部者为庆亲王奕劻，其他也各有大员主张。时人认为“庆邸确系受铨部人员之奔竞夤缘(详情未便宣布)”；资政院议员“初时亦力主张即裁不关宪政之各衙门，近因受政府大臣之笼络，绝不鼓吹此事”；而吏、礼两部及翰林院中“朋旧最多，群皆婉求议员等缓颊，作为运动他衙门地步”。[44]吏部裁撤迟迟未决。

三、 吏部之谢幕

宣统三年初，新内官制即将颁布施行，但吏部依然难以裁撤。吏、礼两部及其他待裁各署拼力争取，“各枢臣权贵复从而袒护”[45]。吏部试图以延长学治馆法政班学习年限的办法，来延缓裁撤。后经学部奏复，应延长学期两年，方准作为别科毕业。奉旨依议。[46]时人评论：“故呈请入学者更形踊跃，而吏部阴谋保存消息亦于此可以推其大凡”[47]。吏部又借口责任内阁组织未妥，文官考试尚未举行，及“其他未尽事宜纷繁，恐难办理就绪”，企图拖延裁撤。[48]

然而，吏部的种种努力终归化为泡影，裁撤终成定局。三月初二日政务处会议阁制问题时，清廷意见已趋一致，“各大老对于暂留吏部一事大为反对，是日赞成缓裁该部者只一人，其余诸巨老均主持于内阁成立日，即将该部实行裁汰”[49]。四月颁布内官制，虽未明定裁留吏部，但裁撤已成定局。十一日各大臣会议时，“以该两部均与行政不无关涉，断难牵强仍留，故已多数主持裁撤”[50]。随之吏、礼两部奉谕，限期四个月将档案汇齐送交内阁，即行裁撤。[51]

清廷于五月二十七日发布上谕，颁布内阁属官制及内阁法院制，设立内阁承宣厅及制诰、叙官、统计、印铸各局及内阁法制院，宪政编查馆、吏部等衙门著一并裁撤，应并入内阁办理者统即分别接管。[52]141随着上谕的颁布，在中国延续了上千年的吏部终于走到历史的尽头，吏部名目从此不再出现。

纵观吏部裁撤历程，其过程之反复，与相关人事纠葛之曲隐，令人有五色目迷之感。在清廷上下迷梦于立宪救国之际，为西洋所无的吏部自然成为改革的阻碍，但立宪政体的建立是否必然难以容纳吏部，值得深思。进而言之，如何在政治体制改革中保持传统的精髓，而不是一味照搬照抄，依然是至今需要思考的问题。

[1] 端方.请改定官制以为立宪预备折[A].端忠敏公奏稿卷6[M].台北：文海出版社，1967.

[2] 本馆接到王大臣会议改官制专电[N].申报，1906-9-4(2).

[3] 本馆接会议改定内外官制专电[N].申报，1906-9-24(4).

[4] 王大臣议定中央官制事宜[N].申报，1906-9-27(3).

[5] 吏部司员之惶恐[N].大公报，1907-10-17(4).

[6] 吏部裁并内阁续志[N].申报，1907-11-27(4).

[7] 决定不裁吏部[N].盛京时报，1909-3-25(3).

[8] 专电·电二[N].申报，1907-11-27(3).

[9] 张一麐.古红梅阁笔记[M].上海：上海书店出版社，1998.

[10] 议裁吏部近闻[N].申报，1907-12-6(5).

[11] 陆尚书对于裁撤吏部之意见[N].申报，1907-11-24(4).

[11] 议裁吏部近闻[N].申报，1907-12-6(5).

[12] 吏部从缓裁撤[N].盛京时报，1907-12-5(2).

[13] 吏部有改文部之消息[N].大公报，1908-1-8(4).

[14] 新建内阁之述闻[N].大公报，1908-8-27(4).

[15] 专电·电二[N].申报，1908-9-20(4).

[16] 专电·电三[N].申报，1908-9-30(4).

[17] 归并吏部改建新内阁[N].盛京时报，1908-11-10(4).

[18] 吏部尚书之感慨[N]甘肃官报，1908.9(3)第41册.

[19] 吏部奏妥拟筹备事宜折[N].学部官报，1909.5.29第88期.

[20] 吏部能保不裁乎[N].大公报，1909-5-4(3).

[21] 吏部仍须裁撤[N].大公报，1909-5-7(4).

[22] 某相国为吏部保障[N].大公报，1909-5-31(5).

[23] 京师近闻[N].申报，1909-8-3(5).

[24] 裁留吏部之难决[N].大公报，1909-8-10(4).

[25] 吏部咨议筹备事件[N].大公报，1909-9-9(5).

[26] 吏部议争权限[N].申报，1910-1-28(5).

[27] 归并吏部之决议[N].盛京时报，1910-5-1(2).

[28] 吏部归并内阁之组织[N].申报，1910-5-19(5).

[29] 决定裁撤吏部之预闻[N].盛京时报，1910-7-9(3).

[30] 决定裁撤吏部之预闻[N].大公报，1910-7-6(3).

[31] 吏部之回光返照[N].申报，1910-7-25(5).

[32] 时评·异哉某相国所主张缓裁吏部之理由[N].申报，1910-7-26(6).

[33] 新官制勿庸吏部干预[N].大公报，1910-8-12(4).

[34] 吏礼两部失所恃矣[N].大公报，1910-8-25(4).

[35] 吏礼两部决于明年裁并[N].申报，1910-9-9(4).

[36] 裁并吏部近日之议决[N].大公报，1910-10-24(4).

[37] 吏礼两部之生命[N].大公报，1910-11-9(3).

[38] 吏礼二部亦开会议[N].申报，1910-11-12(4).

[39] 吏礼两部尚有一年存在[N].大公报，1910-11-14(3).

[40] 京师近事[N].申报，1910-11-18(6).

[41] 裁撤吏礼两部又有争论[N].申报，1910-12-16(5).

[42] 时评[N].申报，1910-12-17(6).

[43] 旧衙门缓裁之原因[N].盛京时报，1910-12-17(2).

[44] 新内官制之层层阻碍[N].申报，1911-2-10(4).

[45] 学部附奏吏部学治馆改作别科应再展长两年毕业片[N].广东教育官报，1911.5(3)13号.

[46] 吏部果可幸存耶[N].申报，1911-4-14(4).

[47] 吏部今年之难裁[N].盛京时报，1911-3-4(2).

[48] 吏部毫无保存之望[N].大公报，1911-4-3(3).

[49] 吏礼两部去留问题[N].大公报，1911-5-12(3).

[50] 专电·电六[N].申报，1911-5-104(4).

[51] 中国第一历史档案馆编.光绪宣统两朝上谕档第37册[M].桂林：广西师范大学出版社，1996.