受教育权视野下的义务教育均衡发展

李丽君

近年来，义务教育的均衡发展不仅是我国教育界广泛讨论的热点问题，也是我国教育政策一个重点内容。现如今，随着义务教育阶段受教育权纠纷的日益多样化，教育的不均衡状态日益体现了出来，义务教育阶段受教育权的发展，面临着许多不可忽视的问题。其中最重要的问题之一，就是义务教育阶段不平等现象的广泛存在，严重制约了未成年人受教育权的保障与发展所以义务教育的均衡发展就显得尤为重要。教育作为普通百姓改变命运的跳板，它的实施过程直接决定着是社会公平的实现。“均衡发展”的落实与实现是教育公平和保障社会和谐发展的必要条件。而受教育权的剥夺，则是对基本人权无法保障的大问题。因此，如何确保义务教育阶段儿童受教育权得到实现是义务教育能否真正实现的必要条件。

一、义务教育均衡发展的必要性

2010年，我国颁布了《中国中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《规划纲要》)，明确提出，义务教育是重中之重，并提出到2020年，确保适龄儿童少年接受良好的义务教育。可见，在我国，教育一直是国家关心和发展的重点。随着依法治国基本方略的建立，一个良好的法律文化环境正在逐步形成，我国教育法制建设的环境也基本成熟。但近年来，随着有关教育法律关系的纠纷的日益增多，对于义务教育阶段的受教育者来说，如何切实可行的保障他们的合法受教育权成了我们关心的问题。

所谓受教育权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。它是每个人与生俱来应享有生存、自由、平等和接受教育的权利，并不受剥夺和侵犯。义务教育的强制性和免费性就决定了它不是一种需要通过法律手段来保障其公平性的教育。我国在义务教育阶段受教育权发展中取得的重要成果，主要包括:除了宪法第46条关于受教育权的概括性规定之外，关于义务教育阶段的法律法规包括:《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《未成年人保护法》等。《中华人民共和国义务教育法》作为义务教育阶段受教育权的具体的体现专门性规定的法律，其对于我国未成年人的受教育权完善与发展起到了指导与促进作用，对于义务教育阶段出现的受教育权问题提供了切实可行的解决办法。但是，在上述法律法规不断发展和完善过程中，与之伴随产生的特别是当今社会，以教育规模、数量的急剧扩张为主要特征，这种所谓“教育产业化”的存在导致的种种不平等现状在义务阶段未成年人身上的体现，已经触及了宪法对公民基本权利规定中的“受教育权”的侵犯。

从本质上讲，义务教育是公平的教育，平等的教育，而且义务教育平等是整个社会平等的基础。如果不能保障每个公民平等地接受义务教育，那么整个社会的公平和平等根本不可能得到保障。义务教育如果发展不均衡，就会剥夺广大青少年学生对优质教育资源的公平享受。依法保障适龄儿童、少年享有平等的义务教育机会，这不仅是依法办事、执政为民的一项重要内容，也是推进义务教育均衡发展的前提。均等的教育环境是义务教育均衡发展的基础。根据有关规定，每一个适龄儿童、少年都有权利接受充分的、公平的义务教育。

二、我国义务教育非均衡发展的现状

1．受教育机会权的非均衡。《义务教育法》第九条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“公民不分民族、种类、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”教育机会平等应包括:入学机会、升学机会、选择学校的机会等。当前，仍有一些孩子只接受到非常少年限的教育，少数儿童根本就未上过学。有更多的孩子并没有享受到免费的义务教育。然而，当前却存在着择校现象、乱收费屡禁不止。为什么呢?正是因为人们的教育需求与优良的教育资源还存在着矛盾。如，择校还是就近入学。有了这种择校市场的存在才导致了部分优质学校的大肆圈钱，而这种学校又更加大了校际间的差距，也诱发了薄弱学校的不规范收费。周而复始的恶性循环，则加剧了义务教育的非均衡发展，让适龄儿童少年享有平等的受教育权利遭受了损害。适龄儿童没有充分接受九年义务教育的权利，就是政府、社会、学校以及其监护人未尽到应尽的责任。而对适龄儿童来说，这种情况严重侵犯了学生的受教育权，在义务教育中受到了不公平的待遇。

我国1986年颁布实施的《义务教育法》规定:“地方各级人民政府应适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”2006年6月修订的新《义务教育法》再次强调继续执行“就近入学”的决议:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”就近入学作为国家法律政策坚持执行长达27年，然而现实状况中，城市学生中有相当一部分适龄儿童并不在服务区内接受教育，农村学生则由于校舍、撤点并校等原因选择去城市就读，这不仅加重了农村学生的就学成本，也使得城市学校“人满为患”。

2．教育条件权的非均衡。受教育条件权是受教育过程阶段的权利，它不仅包括受教育者所享有的国家提供静态教育资源，而且还包括教育过程中国家保障促使受教育者的权利得以实现的各种合理要求。受教育的条件又分为硬件设施和软件设施。硬件设施如，平等的享有学校建设、学校装备等;软件设施是指，均有相似的人力资源、学校管理和教学媒介等。

教育资源在学校之间的分配不均衡是造成义务教育发展不均衡，特别是单一地区义务教育发展不均衡的直接原因，也是义务教育发展不均衡的主要表现，有很多人对义务教育发展不均衡的研究就是以资源配置为支点的“实现义务教育的均衡发展，均衡资源配置是必由之路”。

而现状适龄儿童、少年需要一个平等的就学机会如整体的环境需求则是学校的基本设施、教育硬件、师资力量等等，甚至扩大点说是整个社会对义务教育的关注与支持。但是，城乡不均衡、区域之间不均衡、校际之间不均衡、实验班与普通班不均衡等等不均衡现象数不胜数。学生们需要一个较为适宜的教育环境，而教育环境的失衡必然对其学习、生活乃至一生都可能带来严重后果。

3．教育成功权的非均衡。《教育法》第42条第3条规定了受教育者的学习成功权:“在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书。”受教育者在接受某一阶段的教育之后，认知、能力、道德等方面的发展达到相应培养目标的要求，并且获得公正评价的权利。衡量一个学校的教育质量与办学效果是以学生个人的发展为最佳标准，这也是我们进行教育事业的最终目的。人的素质与能力的提高，不仅需要其自身的天赋、家庭与社会的影响，更多的则来自于教育。在义务教育阶段，适龄儿童、少年的茁壮成长主要需要的是学校的正规学习与教育，也就是说取决于学校的办学质量。而现实状况中，由于种种原因，部分适龄儿童未能按照规定获得学位证书。甚至有部分学生由于自身、家庭或外部的某些原因辍学。这是非常明显的成功权受到损害。

三、义务教育非均衡发展的原因分析

1．受教育权实现状况不均衡。由于我国“分级管理”和“以县为主”的投资管理体系，国家将实施义务教育的责任和义务主要交给地方，义务教育的发展程度就取决于各个地区的经济发展和财政收支状况。城市的义务教育普及度要高于农村，相应的城市义务教育阶段受教育者受教育权的实现程度也高。除了城市农民工子女受教育机会不平等的问题在当前十分突出外，地区之间、城乡之间也存在着种种不平等的现象。地方经济发达，财政收支好，义务教育普及程度高，受教育者受教育权实现程度高的地区义务教育的普及和发展，比之实现程度低的地区要好。

2．受教育权法律救济体制不完善。受教育权法律救济体制，是给受教育者提供了一种解决教育权利与纠纷。受教育者与其他教育法律关系主体在教育过程中发生的权利义务冲突或者争议。受教育权法律救济体制的不完善自然导致受教育者无法通过合理或者适当的方式主张自己的权利，表达自己的诉求，导致司法机关缺乏明确的审判标准，不能充分保障当事人的权利。随着市场经济的快速发展，政府在市场经济中地位的重要性日益突出，福利国家理念的逐步完善，教育公益性的探究逐步加深，对于提起与教育权相关的诉讼主体资格应逐步拓宽，以适应社会的逐步发展，完善不同角度不同层次的受教育权诉讼救济体制，明确政府的责任与义务，全方位保障受教育者的合法权益。

3．受教育权保护制度不健全。我国教育立法长期以来较注重国家教育权的保护，却忽视了对于学生受教育权的保护，没有给予学生主体性地位，导致学生学习中的被动、服从和从属性。权利实现的程序性保护很弱，在司法救济方面，很少把受教育权的保护纳入行政诉讼的受案范围。保护机制的不完善直接会使得义务教育阶段的学生主观意识上并没有认为自己“受保护”，也会导致在学生权利受到损害时，如何诉求和向谁诉求变得模糊。

4．受教育权利方面的监督体系不完善。政府对学校的监督不力。很多教育行政机关缺乏外部机制的制约，容易造成教育腐败。教育法没有把社会力量、家长纳入监督主体的范围。对于义务教育阶段的学生受教育权而言，一旦发生侵害，其被侵害的原因显得较为复杂。既有属于学校和家庭的原因，也有属于社会的原因，但是最为关键的还是属于各级政府监督保障不力的原因。

四、义务教育均衡发展的对策

教育均衡不仅仅是一种静态的平等，也不是平均的发展。而更多的是一种相对的、长期的、动态的、辨证的过程性公平。教育均衡的目的是打破目前的教育过分不均衡的现象，缩小校际间太大的差距，努力办好每一所学校，让每次学生能够享受到公平的受教育过程。笔者在这里从受教育权的权利角度提出以下对策:

1．深入完善细化有关法律法规。我国当前义务教育法制还有许多不完善的地方，有必要作相应的修改、补充。公民的受教育权只有在完善的法律体系之下才能够获得真正的保障，一个体系松散，操作性不强的法律体系是无法切实保护公民的基本权利，更谈不上受教育权了。要保障公民的受教育权不受侵犯，必须要有相关的法律法规来规范与调节。然而，《义务教育法》等教育的相关法律效能却低于其他的法律。这是由于教育法的立法理念及作为单位行法的《义务教育法》本身的文本结构、制订目的与依据和可操作度密切相关。所以，既有必要对《义务教育法》等法律作适当的修改，更需要制定相应的法律、法规加以补充、完善。这是“依法治国”、“依法治教”的必然要求。推进我国义务教育均衡发展的关键就是让每一适龄儿童、少年享有平等的受教育权。

2．建立责任清晰的政府机制。实施义务教育的均衡发展，首先要明确政府的主体地位，各级政府应该承担主要责任。义务教育属于公共产品，理应由政府为适龄儿童提供充足的教育经费，这是政府必须承担的义务与责任。作为社会发展的重中之重——基础教育尤其是义务教育，实施“义务教育全额免费”的政策才是解决当前我国教育发展不均衡的关键。因此，建议各级政府承担起所有用于义务教育发展所需的教育经费，实施全额免费，并全民监督。政府、教育部门乃至整个社会都有责任为每一个适龄儿童、少年提供相对公平的学习机会、条件，为他们健康成长提供平等的服务，依法保障他们的受教育权不受到侵害。在教育法制日益完善的今天，依法推进义务教育的均衡发展是必然的。

3．制定全面的监督机制。教育管理部门下派监督专员。监督专员应定期到校视察、向家长了解情况，做出评价并上报教育管理部门，有助于教育管理部门及时发现问题、加强监督。

建立对教师的全面绩效考评机制，包括自我评价、上级评价、学生和家长评价等部分，评估结果可与教师待遇挂钩。这样的机制能为家长提供更准确和客观的教学信息，规范教师行为，提升教师队伍的整体素质。当前，一些发达国家的教育体制、教育模式虽各有不同，但都把建立健全教育督导机构、完善教育督导制度作为加强教育管理的重大举措。我国也应尽快建立独立的教育督导机构，该机构不再隶属于各级教育行政部门，而直接向政府负责，以保证其能够起到真正的监督作用。同时还要加强社会的监督。

4．构建畅通的司法保障系统。构建畅通的司法保障体系，在公民的受教育权受到侵害时，能够及时地得到救助。受教育权由宪法规定，既在诉讼中不可直接适用，也不属于民事诉讼和行政诉讼中所规范的权利种类。针对这一问题，各国通行的方法是“穷尽法律救济原则”，其后如果仍认为受到侵犯，再向有宪法解释权的机关提出宪法诉求。另外，也可在《行政诉讼法》中将“受教育权受到侵犯”的情形纳入受案范围，使其能够获得行政部门的救济。

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