关于完善保险消费者权益保护体系的探讨

卞家强

保险行业是金融服务业，是信用行业，消费者对保险行业的信任关系到保险业的经营发展。诚信是保险经营的根本，“信任危机”将有可能摧毁保险行业生存的根本。加强消费者权益保护是维护保险消费者信心的关键，是保险业生存和发展的根基。

一、保险业消费者权益保护的重要性和长期性

保护保险消费者权益不仅是规范保险业经营的需要，更是保险业健康、可持续发展的内在要求。近年来，保险业诚信问题成为社会关注的热点和焦点。一些保险经营机构在销售、理赔等业务活动中所反映出来的销售误导和理赔难是最直接和最突出的问题，已经成为制约保险行业健康发展的严重问题，不仅对保险业的形象造成了很大的负面影响，而且也给保险业调整经营结构、转变发展方式带来了严重的影响。

2012年1月，中国保监会部署保险消费者权益保护工作，下发了《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，旨在解决社会上普遍反映保险业存在的理赔难、销售误导、销售扰民、服务质量差等侵害消费者权益的问题，保护保险消费者合法权益，促进保险业平稳持续健康发展。

《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》以切实保护保险消费者合法权益为出发点和落脚点，从建立完善保险消费者权益保护工作制度和体制、加大信息披露力度、畅通投诉渠道、完善调处机制、普及保险知识、加强诚信建设、提升车险理赔服务质量、打击寿险销售误导、严厉查处侵害保险消费者权益的违法违规行为、接受社会监督等几个方面对全行业提出明确要求，目的是进一步提高全行业对保险消费者权益保护工作的重视程度，搭建起保险消费者保护工作框架，夯实保险消费者权益保护工作基础，形成保险监管机构、保险经营主体、保险行业协会和社会各界认识统一、同心协力、齐抓共管的保险消费者权益保护工作格局。

2013年3月，保监会又向社会正式发布保险监管核心价值理念和保险行业核心价值理念。其中，保险监管核心价值理念是“为民监管、依法公正、科学审慎、务实高效”。而为民监管，是保险监管的根本宗旨。保险监管要牢固树立政治意识、大局意识、责任意识和服务意识，始终把保护好保险消费者权益作为监管工作的出发点和落脚点，积极履行监管职能，认真解决保险领域群众反映集中的突出问题，切实推动保险业更好地服务人民群众和经济社会发展。

保险业对保险消费者权益保护这一问题也高度重视，各家保险经营主体的总部普遍成立了整治不规范经营问题工作领导小组，设置消费者权益保护专职岗位或设立消费者权益保护办公室。可见，无论是保险监管机构，还是保险业自身，都越来越重视保险消费者权益保护这项工作。

从国际国内监管趋势看，加强对消费者权益保护已成为全球保险监管改革的重要内容。前些年国际金融危机的爆发与蔓延使各国监管当局普遍意识到，忽视对保险消费者权益的保护，会破坏保险业赖以发展的基础，影响保险体系的稳定。为此，各国监管当局都在努力加大对保险消费者权益的保护力度。我国在立法和监管层面上也越来越关注保险消费者权益保护。保险监管机构已经或正在酝酿成立保险消费者权益保护机构，保险公司、保险行业协会要相应设立由本单位相关部门组成的保险消费者事务工作委员会，整合力量，加强协作，提高保险消费者权益保护工作的效率和水平。此外，保险监管机构除在一些业务管理办法中明确规定保险经营机构对消费者权益保护应担负的责任和义务外，也专门制定了客户投诉管理、客户信息安全保护等一系列制度办法，进一步要求保险业保障和维护保险消费者的利益。近年来，保险监管机构下发了《保险公司信息披露管理办法》《人身保险新型产品信息披露管理办法》等一系列规章制度，要求保险业切实做好与保险消费者权益相关的信息披露工作，使保险消费者直观了解保险合同的保障范围、收益风险和除外责任、服务项目和承诺、投诉途径和办理时限等涉及自身权益的重要信息。

从保险公司治理及利益相关者角度看，保险消费者在利益相关者中占据核心地位，保险消费者权益保护是构建良好客户关系的基础和前提。客户是保险业的衣食父母和业务发展的基石，只有切实保护好保险消费者权益，才能吸引更多的保险消费者购买保险产品和服务，培育和稳定可持续的保险客户资源，实现消费者与保险公司的互利双赢。任何漠视、侵犯或损害保险客户利益的行为只能迫使保险客户“用脚投票”，最终动摇保险业发展的根基。

从保险业消费者权益保护法治进程看，保险消费者权益保护问题是一项复杂而长期的系统工程。保险业消费者权益保护体系的建设是一项系统工程，需要以法制为基础，需要监管体系的完善，需要保险业内部体制、机制和企业文化的配套跟进，需要完善保险市场竞争来推进，也需要保险消费者和社会公众法治理念的不断成熟。传统经营模式和理念积淀的保险消费者权益保护不足或疏漏，需要时间来化解。保险经营机构对于保险消费者权益保护工作一定要有长期的思想准备，在体制机制的构筑上要立足长远，不能急功近利，更不能企望短时间解决所有的问题。保险消费者权益保护法治的落实具有复杂性和长期性，但保险业从思想认识上必须高度重视，尽快整改。此外，保险业与保险消费者双方的合法权益都应该得到尊重和保护。保险业也要防范部分保险消费者不研究保险产品、盲目投保的市场风险和道德风险。

二、进一步完善和加强保险消费者权益保护制度体系建设

完善和加强保险消费者权益保护制度体系建设对保护好保险消费者权益、推进保险业可持续发展至关重要。从保险行业的视角看，我国的保险消费者权益保护制度体系建设可围绕法律体系的完善、监管机制的健全以及保险消费诉求的保障三个方面展开。

首先，加快完善保险业消费者保护相关法律体系。由于相关制度系统性不足，致使现行的《消费者权益保护法》基本未考虑保险业消费者权益保护的特点。与保护保险消费者权益相关的法规或制度主要有《保险法》、保监会发布的规章和规范性文件，数量众多。关于保险销售、承保、保全、理赔及纠纷处理等各个环节中保护保险消费者权益的具体规定散见于各种规章及规范性文件中，缺乏系统性。这使得保险消费者权益保护机制缺乏权威性的制度基础，增加了保险公司实施相关措施的难度，也导致保险消费者维权时难以及时、有效地查找相关依据。我国可以考虑通过修订《消费者权益保护法》来适当补救现有法律体系的不足，也可以借鉴境外立法经验，制定专门的《金融消费者权益保护法》。

与此同时，我国《反不正当竞争法》和《反垄断法》中的部分规定过于原则，尤其是执法主体不明晰，在一定程度上影响了执法的可预见性，不利于保险消费者权益的有效保护，可以考虑在未来的立法中予以完善。

其次，进一步健全保险业消费者权益保护的监管和自律机制。目前，保险业消费者权益保护更多体现在保险经营机构具体经营行为的规范上，而在保险消费者权益保护专门机构设置及其职能、保险消费者基本权益强制性监管保障、违规责任机制等方面的系统化规范还未完全形成。在有关保险消费者权益保护的权威性立法尚未出台的背景下，加快建设保险消费者权益保护监管体系具有重要的现实意义。

在完善保险监管机制的同时，还需关注保险自律机制的配套完善。保险经营机构和保险消费者均是保险市场的基本主体，两者的关系首先是平等主体之间的民商事法律关系，行政管制应是辅助性的，因此在保险消费者权益保护上应突出自律性保护。为此，保险行业协会可充分发挥作用，努力促进会员公司构建较为健全的自我约束型保险消费者权益保护机制，发挥保险行业协会对会员公司在保险消费者保护履职方面的监督、评价和引导作用。保险行业协会还可以主动引导会员公司规范其对保险消费者的承诺，推出具有示范性的保护保险消费者权益的格式条款（如选择权、知情权和隐私保护条款等），限制协议文本出现对保险消费者明显不公平的条款，推动会员公司对保险消费者的宣传。

最后，构建多元化的纠纷解决和弱势群体保护机制。保险消费者的合理诉求需要公正、便捷的纠纷解决机制加以保障。诉讼和仲裁虽然是保险消费者诉求实现的权威保障，但保险产品与服务的高度技术化、专业化使司法救济在效率和实质正义方面受到一定局限。因此，在保险监管部门、保险行业协会、保险经营机构内部构建多元化的投诉解决机制甚为必要，保险监管部门和保险行业协会应努力推动整个保险业内部投诉管理工作在受理、调查、纠纷处理、解决时限、处理意见反馈、内部整改和责任追究等方面的规范化进程。保险监管部门和保险行业协会也可借鉴国际经验，尝试构建相应的投诉受理、监测、评估、监督检查等机制。如金融危机后英国新设了消费者保护与市场署，专门承担金融消费者保护职能；2005年，新加坡金融管理局成立“金融业争议调解中心”，这是新加坡目前金融监管架构下唯一合法的金融争议解决机构；我国台湾地区颁布并施行《金融消费者保护法》等。

弱势群体保护是各国保险业保险消费者权益保护体系的基本内容之一。从境外监管法制来看，较少有强制性法规明确规范保险机构在弱势群体保护方面的义务和责任，但是一些国家和地区的保险监管机构或者保险行业协会通过自律性文件倡导或者敦促保险业对弱势群体给予倾斜。我国的保险监管部门和保险行业协会在这方面作出了很多努力。同时，国内各家保险经营机构结合实际情况对弱势群体的收费给予适当优惠也体现了这方面的考虑。

三、保险业要加快构建有效的保险消费者权益保障机制

近年来，经过不断的自查、抽查、专项检查和全面整改，保险业规范经营整治工作已取得了初步成效。但要确保整治工作取得更持久的成效，根本措施还是要尽快建立完善的保险消费者权益保护机制，全面保障保险消费者的公平交易权、选择权、隐私权、知情权。这不仅是保险业应尽的法律责任和义务，也是保险业健康和可持续发展的内在要求。

当前，保险业可结合整治违规经营活动，培育保险消费者权益保护理念。近年来，保险监管机构加快了对保险经营机构现场检查的频率，加强了对虚列费用、虚挂中介、虚假数据等违法违规行为的监督检查，整治不规范经营活动，维护保险市场秩序，努力提升保险行业形象。这不仅仅是对保险公司财务、业务在收入和支出等环节存在的不规范行为进行整治，从更深层次上看是要求保险业从根本上维护保险消费者合法权益，夯实保险业可持续发展的基础。为此，保险经营机构必须强化对保护保险消费者的宣传教育，将保护保险消费者权益的理念和要求体现在保险业务操作、保险服务、保险产品设计和保险营销管理等各个环节。

保护保险消费者权益要标本兼治，要从保险公司内部管理制度和对外保险条款、协议文本的完善来体现保险消费者权益。为落实好保险消费者权益保护工作，保险业内部需从组织架构和管理制度上提供保障。保险业要全面梳理现有制度、保险条款和格式文本，对片面强化保险消费者义务和责任的不合理条款，要进行修改；对一些保险产品和服务的不合理定价，要及时规范，尤其要注意防止保险产品低端化、收费简单化，努力为保险客户提供有技术含量、价值含量的高质量服务和增值服务。在全面开展这些工作的基础上，保险监管机构或保险行业协会要积极研究制定关于保险消费者权益保护的管理办法，明确保险消费者权益内涵和范围、权利保护原则、部门职责分工、权益保障和监督检查、测评机制等各项要求，并将这些要求嵌入各保险业务环节和系统中，进行全流程管控，促使各保险经营机构自觉规范自身经营行为，在推进保险业务发展中维护好保险消费者各项合法权益。

加快建立健全维护保险消费者权益的长效机制。保险消费者权益保护工作涉及面广，内容复杂，是一项系统性工程，必须有完善的机制作保障。

一要构建清晰的消费者权益保护工作管理架构。保险机构内部有必要明确适当的职能部门承担消费者权益保护的管理职能，防止业务部门因片面追求本部门或本条线的利益最大化而出现忽视保险消费者权益的行为。通过相对独立的职能部门来反映保险消费者权益，以便该部门能相对独立地在业务制度和保险协议制订、营销策略和方案确立的过程中提出平衡保险机构与消费者权益的意见和建议。保险业从组织管理架构上探索消费者权益保障机制，在保险公司、保险行业协会设立由本单位相关部门组成的保险消费者事务工作委员会。这并不是为落实国家有关部门和监管机构整治不规范经营工作部署而设立的临时机构，而是一个常设机构，其目的就是为了整合力量，加强协作，提高保险消费者权益保护工作的效率和水平，持续推动保险消费者权益维护工作走上常态化、规范化、制度化的轨道。

二要建立和完善相应的工作机制。建立和完善保险消费者信息传递和反馈机制，分析和监测保险消费者对保险产品和服务的体验，确保能够及时、准确、全面获取相关情况资料。完善保险服务和产品信息披露机制，切实履行说明义务，准确描述相关情况，为保险消费者提供正确的产品信息，做到信息披露充分、及时、有效，切实保障保险客户的知情权和选择权。建立和完善风险提示制度，按照有关监管规定向消费者出示保险条款、产品说明书和投保提示书，提示保单收益的不确定性、除外责任等与保险消费者利益密切相关的情况。建立和完善消费者风险承受能力测试制度，在已有保险客户适合度风险评估的基础上，逐步充实保险客户风险等级动态评估调整、刚性限购等规定，确保把合适的保险产品销售给有真实保险需求的客户。建立完善并落实新单回访制度，确保在犹豫期内完成回访，对接受回访保险消费者的真实性进行甄别，回访用语符合监管规定。建立和完善维护保险消费者权益应急管理和保险客户投诉处理机制，积极主动地加强与保险消费者沟通，及时、妥善地解决保险客户投诉事项。建立和完善销售误导责任追究机制，强化保险公司各级管理人员对销售误导行为的管控责任，将销售误导行为与销售人员及其所在经营机构高管人员的经济利益挂钩。建立和完善销售人员分级分类管理制度，构建针对保险销售人员的诚信经营考核评级体系。保险监管机构要向消费者宣传阅读保险条款和亲笔签名的重要性，定期发布保险消费风险提示，提高保险消费者的风险意识和维护自身权益的能力。保险业要高度重视媒体对保险消费者权益维护的监督作用，积极与媒体建立良性互动关系，结合经营实际，做好保险消费者和社会公众的宣传教育工作。

三要建立保险消费者权益保护工作社会监督员制度。保险行业协会要聘请和组织包括保险消费者代表、媒体记者代表、消费者协会代表、律师代表、法官代表等在内的各界人士担任保险行业社会监督员，定期开展保险消费者满意度测评活动，并统一测评标准，力求测评公正客观；保险公司要根据测评情况，不断提高保险业务经营和服务水平。

四要研究建立保险行业失信惩戒机制，提高保险失信违规成本，强化保险公司特别是公司高管人员对本公司和从业人员失信行为的管控责任。保险行业协会要建立诚信标准，树立诚信典型，倡导诚信文化，不断提高全行业的诚信服务意识。要普及保险知识，不断丰富公众教育的内容和形式，倡导科学理性的保险消费观念，提高社会公众的风险意识和维护自身权益的能力。

五要尽快形成合理的保险定价机制。合理的保险产品定价是促进公平竞争、保障市场充分供应、满足保险消费者需求的关键因素。深入研究并加快形成一套合理的保险定价机制，确保保险产品定价在法律和合同框架下，既体现公平、合理原则，又有利于保险业务的健康发展。保险产品定价应经过公司保险消费者权益保护管理部门的审核、把关，防止出现不合理定价损害保险消费者权益的情况。同时，注意加强与保险消费者的沟通，倡导理性看待保险产品定价问题，积极培育成熟的保险消费市场。

立足满足客户保险服务需求这个根本点，作好消费者权益保护工作。保险消费者权益保护绝不仅仅是不侵犯、不损害保险消费者利益，更深层次的内涵在于创新保险服务、丰富保险产品，使得保险消费者的需求得到充分满足。不少保险企业早已开始关注这一问题，并为此打下了一个比较好的基础。特别是加入世贸组织以来，不少保险公司根据保险客户的需求创新推出了一大批保险新产品、新服务。更为重要的是，这些保险自主创新产品被迅速转化应用到实体经济中，对稳定社会、为企业发展保驾护航发挥了积极的作用，并对提升保险的服务能力产生了巨大的推动力。下一步，保险业要继续加强保险创新力度，打造一大批技术含量高、促进企业稳定发展、为客户提供增值服务、受市场欢迎的保险产品和业务，在充分满足保险客户需求的基础上更有力地推动保险消费者权益保护工作的开展。