城镇化背景下宅基地使用权的法律完善

葛 俏

（沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034；中国人民大学 法学院，北京 100872）

农村宅基地是农村集体组织所拥有的土地，被本集体内的农户所占有，用于农户居所的筑建。宅基地是农民安身立命之所在，关系到广大农民的切身利益。在农民日常生活中，宅基地作为基本的财产权利起着举足轻重的作用。我国物权法特别以专门的章节对农村宅基地法律属性、使用权限等进行了规范。通过改革宅基地使用权制度来解决农民居住的需要以及保障广大农民的基本财产权利。

一、农村宅基地使用权的现状

首先，农村宅基地的使用仅限于满足村民的生存与发展。当下，中国社会正处于转型期，农民开始走出世代耕作的田野，跨越身份和地域的界限，向非农领域和城镇流动，户籍制度的改革更是加快了农民城市化流动的速度。已经有近半的村民常年在外从事非农业，特别是西部地区，常年外出的劳动力出现了举家外出的情况，越来越多的农村劳动力融入城市，在城市定居的农民工逐渐增多①国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组.新农村调查——走进全国2749个农村.中国经济报告，2007（3）：51-59。。有的农民经过若干年的奋斗，在城镇购置了房产。使得农村的宅基地大量地闲置。但是，宅基地交易的严格限制使这些农民无法放弃家乡的房屋与土地，成为两栖居民，造成离乡不离土的局面，影响了农村劳动力的输出。

其次，农村宅基地是禁止在非农主体之间流转的。落叶归根是中国人的传统思想，这一观念短期内是不会改变的。那些年轻的时候就离开家乡农村，走到城镇去奋斗的农民，在其年老后本着叶落归根的念头想重返自己的家乡生活，但却因为身份（非本集体经济组织的成员）的原因而受到限制，致使其没有申请宅基地或宅基地使用权的资格。这种现行制度规定是不符合我国传统文化意识及社会观念的。其实，祖宅对于继承人来说已经不仅仅是一座房屋那么简单，而是体现为一定的文化内涵，体现了人们对自己祖辈的思念。在民间传统的祭祀、庆典也常与祖宅有着密切的关系。我国现有法律规定，当宅基地作为遗产发生继承，那么享有继承权的公民通过继承的方式取得遗产也就是宅基地的使用权，不论其身份是否为本集体经济组织成员，这样的规定更合乎民情、贴近民意。

最后，农村宅基地是以“小产权房”形式存在的。农村宅基地大量“小产权房”交易的存在有害于市场经济环境。目前，城市房地产价格一路飙升，导致大量在城市中居住的市民买不起房，尽管法律有明文规定，宅基地只能在本集体经济组织内部转让，但市民也只能于法不顾，甘愿自冒不承认产权的风险去购买在农村集体土地上修建的“小产权房”。这不仅从根本上有害于市场经济环境的发育，更是不能保证交换的自由与安全。市场经济即是法治经济，必然要求交换者相互承认对方是交换物的所有者，只有明晰的权利界定和宣示，才能有安全的商品交换和市场交易。然而，农村宅基地使用权的流转问题始终没有得到合理的解决，造成房屋产权的归属不明，然而“小产权房”交易又大量存在，使得财产的归属问题处于一种不确定的状态。究其根本，这种现象会阻碍市场经济环境的进一步发展。

二、立法现状与现实的冲突

我们国家对于宅基地使用权的规定主要分布在宪法、民法、部分行政法规及规章中。到目前为止，还没有一部专门规范农村宅基地使用权的法律。农村宅基地的申请、流转等相关问题的规范，主要依据的是各地方政府出台的相关政策。

（一）农村宅基地使用权立法缺失

在我国现行法律体系中，关于农村宅基地使用权的法律条文比较少，仅有几个条文来规范农村宅基地使用权，分别写在《宪法》第10条、《物权法》第152-155条、《土地管理法》第62条。与之相对的是关于国有土地立法和管理的法律条文，在《中华人民共和国土地法》《城市房地产管理法》，以及《宪法》和《土地使用权出让和转让暂行条例》等都有明确规定。国有土地使用、流转等全过程都有法律的明确规定。因而在国有土地使用的过程中能够做到有法可依，势必能够促进我国城市房地产市场朝着更好的方向发展。

关于农村宅基地使用权的规定，《宪法》第10条仅是对其性质作了明确规定，认定其为集体所有。《物权法》关于宅基地使用权虽用了四个条文，但与其他用益物权相比较而言，宅基地使用权的规定仍显得过于粗陋。而《土地管理法》也只是对农村宅基地使用权的取得方式、程序、基本的使用原则做了简单、笼统的规定。通过对宅基地使用权立法规范的考察，不难得出当前我国现行法律制度中对于农村宅基地的有关规定过于简单，相关立法项目严重缺失，这将直接导致农村宅基地使用权从取得、行使到转让等各个环节都没有充分的法律依据。法律缺乏统一性和严肃性，导致全国各地在执行法律时各行其是，不利于对农村宅基地的规范管理，更是对村民合法的土地权益的侵害。

（二）农村宅基地使用权用益物权的法律属性不明晰

农村宅基地使用权的用益物权的地位是值得商榷的。虽然《物权法》中明确提出了宅基地使用权的属性为用益物权，这也得到了学术界的认可①王利明.民法[M].北京：中国人民大学出版社.2000:209.。但从《物权法》等相关具体规定中，我们很难看到其具有明确的用益物权属性。从相关的几个条文来看，农村宅基地的使用权的用益物权属性名不副实。

《中华人民共和国土地管理法》中对农村宅基地初始取得等相关问题进行了明确规定。农村宅基地使用权必须建立在政府行政审批的基础之上，而有这种权利的人只能是农村集体经济组织成员，也就是宅基地所有权人。农村宅基地所有权人在行政审批环节未准之前，自身对宅基地尚未有任何支配权和处分权，这是现行法律的规定。也就是说此时是不能在宅基地上设立权利负担的。法律的这种规定与物权制度的基本法理相冲突的②高圣平,刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学.2007(2).。

我国土地管理法的规定，取得农村宅基地以户为单位，须为本集体组织内部成员所有。村民基于成员权而取得宅基地的所有权，在村民建造房屋之后就不应再受成员权的约束，此时应该由村民控制、支配宅基地。也就是说，村民的权利应该与其他具有用益权属性的不动产一致，能够自由支配和处分。其主体地位也是与其他用益物权主体地位一样。值得一提的是，按照现行法律规定，宅基地所有权人对于宅基地的所有权是不可以转让的，这就直接违背了用益物权的最主要特征。农村村民的成员权不应当无限扩张至宅基地使用权的全部内容，而现行的法律确是这样规定的。这样就使农村宅基地使用权没有真正地进入到物权法中，始终停留在土地管理法当中，这就使农村宅基地使用权披上了强烈的行政管理色彩。因此笔者认为，虽然《物权法》中明确将宅基地使用权作为用益物权，但是从具体规定层面来看，其用益物权的属性并不明确。

（三）农村宅基地流转层面的法律限制直接影响了其使用效率的提高

我国现行法律制度中对于农村宅基地流转增加了很多限制。这分别体现在《土地管理法》第六十二条③《土地管理法》第62条：禁止再次申请宅基地的情形，即村民出卖、出租住房的。和《担保法》第三十七条④《担保法》第37条：禁止宅基地等集体所有的土地使用权进行抵押。。因此，按照现行的法律规定，农村宅基地的买卖双方只能是集体组织成员，非农村集体组织成员是没有资格直接参与农村宅基地买卖活动的。现行法律规定将户籍作为限制农村宅基地买卖资格的做法是有待商榷的。房屋作为农民的一类重要财产，农村村民的房屋本身价值较高，是农民重要的一类财产，在农民财产当中所占的比重最大。伴随着城市里房地产价格大幅攀升，作为房屋的所有权人的村民本可以对自有房屋进行租赁、转让、抵押等处分行为，但是却被法律将其却之门外，增加个人财产无望，使得农民丧失了获得收益的机会。众所周知，处分权与收益权是紧密相连的。处分权的充分行使才能在很大程度上实现收益权，也可以这么说，处分权是实现收益权的主要途径。村民依照法律的规定获得宅基地使用权以后，其在宅基地上建设的房屋的使用权和所有权就应当归村民本人所有。根据我国《物权法》有关规定，不动产所有权人有权对自身不动产进行自由处分，也就是农民有权对宅基地房屋进行自由处分。但是法律却对流转加以限制，村民不能对自有不动产进行出租、买卖。国家为了保障农村居民住房，限制农村宅基地使用权在非本集体经济组织之间流转，这对村民来说是种福利，是城市居民所不能享受的。农民不能自由处分自己拥有的宅基地，不能获得应有的收益，这必然导致作为用益物权的宅基地使用权效率发挥不畅。因此，应当在立法方面淡化宅基地使用权在存续期间的住房保障色彩，还农村宅基地使用权人一个真正所有权人的地位及权能，应予其以较大的自主和自由①韩玉斌.农村宅基地使用权立法的价值选择[J].西南民族大学学报(人文社科版),2005(5).。提高农村宅基地的使用价值基础上，使农民从经济发展中获得收益。

三、改革农村宅基地使用权制度

（一）应当确立宅基地使用权有偿、有期限制度

按照现有规定，我国农村宅基地使用权初始取得是无偿、无期限。这也体现了国家对农民权益的保护，这种设计的初衷是给农民的福利②翁璐娴.当前农地流转现状及纠纷解决机制[J].浙江审判2010,19(6):45-48。虽然现如今不再强调这种福利性质，但是城市与农村的之间的现状是不容忽视的。农村居民与城镇居民相比，在社会保障、劳动报酬、教育、就业等方面始终处于劣势地位，并且这种劣势地位在短期内是不可能改变的。因此笔者认为，农村村民初始获得宅基地的途径应当是无偿式的，使农村居民能够享受到宅基地使用权的福利性质。

与之相对的是，确立宅基地有偿、有期限使用制度针对的对象是非本集体经济组织的成员。因为其在身份上突破了本集体经济组织成员的身份限制，但是法律却赋予了继承人继承的权利，继承的权利是不能被剥夺的。针对此种情形，应当实行宅基地使用权有偿、有期限使用制度。收费标准应当按照宅基地所在地的土地出让金标准收取有偿使用费。另一方面，规定宅基地使用权的期限为70年，人口的平均寿命为70年，并且城市住宅的使用期限也是70年，起算时间从农民申请宅基地获得批准之日计算。宅基地使用权期限届满时，由农村宅基地的所有权人依法无偿收回。

（二）应当建立宅基地收回制度

物权法第154条虽写有因自然灾害等原因引起的宅基地灭失后重新分配，但对于宅基地收回并未作相应规定。从现阶段我国国情看，建立宅基地收回制度是非常必要的，它既有助于节约土地资源，能够更有利地贯彻农村现有住房制度，维护农村社会的公平正义原则，又可防止出现农村宅基地大量流失。

农村宅基地收回分为三种情形：一是因为公关设施和公益事业的需要，需要使用土地的。这种情形，相关部门要补偿权利人的损失。二是权利人丧失资格，即举家搬迁，迁出该集体经济组织，原住宅未被转让、继承的。三是不按照土地批准的用途使用土地的，经过两次书面警告仍未改正的。此时宅基地被依法注销登记，将宅基地使用权收回以备分配给他人。

（三）应当逐步放宽宅基地使用权的流转

政府要想转变农村宅基地的福利性质，就应当通过经济政策扶植、发挥行政部门职能等方式逐步改善农村居民的生产生活条件、户籍改革制度，对城乡公共资源配置进行优化处理，实现均等城乡基本公共服务。在这样的环境下，宅基地使用权进入土地交易市场，与建设用地使用权一样，通过市场运作的方式，由市场定价，形成自身的市场价值体系，最终实现市场化与商品化。

对于不影响本集体经济组织成员居住的闲置房产，城镇居民同样可以进行购买，以此来获得农村宅基地使用权。对于此种转让行为应当认定为合法有效，应当得到法律的保护③孟勤国．物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005，23(4):25-30。承认小产权房交易的有效性，这实际上也就是非国有的土地进入市场流转的有效尝试，是整合闲置集体所有的建设用地和宅基地的有效改革。这不仅仅可以解决城市中低收入人群买不起房的现实困难，减轻政府的负担，同时，还能使宅基地使用权的利益价值得以充分实现。因此，对于那些符合建设要求的小产权房应当通过补交费用实行其有偿化，补办手续后正式给予产权。

农村宅基地使用权是用益物权的一种，物权法是权利法，物权是私权。但是现行宅基地使用权制度所表现出来的公法化的行政权力干预色彩非常浓，致使农村宅基地使用权的用益物权属性表现不明显。改革农村宅基地使用权制度，不仅可以使农民的权益受到保护，扩大农民的经济来源，增加农民收益，同时又能减轻城市经济快速发展所带来的压力。通过进一步完善农村宅基地使用权相关法律规定，达到稳定经济社会发展形势，提高农村人口生活质量的目标。

[1]付坚强,陈利根.我国农村宅基地使用权制度略论——现行立法的缺陷及其客服[J].江淮论坛，2008（2）.

[2]黄彤.浅析户改与宅基地使用权联动机制[J].甘肃科学学报，2013（2）.

[3]徐智慧.用益物权视野下宅基地法律问题探讨[D].上海：复旦大学，2008.

[4]朱文霞.宅基地使用权制度研究[D].济南：山东师范大学，2009.[5]陈嘉宾.农村宅基地使用权流转制度研究[D].重庆：重庆大学，2008.

【责任编辑 王凤娥】