日本农民与农业问题的不一致性及启示

谢剑锋，宋艳菊

（1.辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁工程技术大学 工商管理学院,辽宁 葫芦岛 125105）

一、引言

20世纪五六十年代，日本经历了高速的工业化，其结果之一便是农民的普遍兼业。收入来源的多元化使日本农民的人均收入与消费水平在70年代中期已经赶上甚至超过了城市居民，但是日本农业的问题却依然严峻。日本的农业生产虽然早已实现现代化，但存在平均生产规模过小的问题（部分是由于普遍的兼业），所以生产成本很高，既无法以较低的价格向国民提供食物，又面临着国际市场上低价格农产品的冲击。进入21世纪，农业问题更加成为日本深化区域合作的严重障碍，并因此触及到了日本产业界的海外利益，削弱了以贸易立国的日本的国家根基①菅直人在2011年1月提出的“第三次开国”就是在农业政策严重掣肘日本加入东亚自贸区与缔结跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）并阻碍日本为走出困境而全面开放市场的背景下提出的。。日本农民与农业的不同境遇表明，农民、农业问题并不总是一致的。

中日的高速工业化在时间上并不同步，但是在经济高速增长阶段出现的农业问题在本质上确有共性。数据表明，2006年至2012年，中国城市居民的恩格尔系数不降反升，主要农产品原料的进口乃至走私入境的压力显著上升，此类情形的发生惟中国农业竞争力不足、农产品价格高企所致[1]。工业化进程中，农民利益与农业发展分化于不同路径的可能性是存在的，而这在超越国别的层面上具有共性，对这种共性的研究会为我国的农业发展、农民利益获得以及两者的协调带来有意义的启示。

二、日本高速工业化进程中农民利益与农业发展的分离

占领期后（1949年），日本很快进入了高速的工业化时期，工农的收入差距在经历了短暂的扩大后迅速缩小并弥合。但是，与农民境遇改善形成反差的是，农业因未能在此阶段得到充分发展而陷入困境，日本农民利益和农业发展分化于不同的路径。

（一）高速工业化时期农民低收入情况的逆转

1.工业化初期的农民贫困问题

日本在占领期内（1945-1949年）推出的“倾斜生产方式”以煤炭、钢铁等基础工业生产为中心，此类产品的价格定得很高，为战前基准的65倍，而工业平均工资只有战前基准的28倍。维持城市劳动者低工资的关键是强行压低农产品的相对价格，即施行工农“剪刀差”。这是一条利用低劳动工资来创造和确保企业利润的路线，实质是以农民的利益为代价来确保工业的发展。统计显示，在战后工业化初期，日本的工农收入差距的确迅速扩大，到了20世纪50年代末，日本农村的户均收入只是城市家庭的80%，人均收入不及城市居民的70%①在此时期，即使是被临时雇佣或是被投入到处于日本多重工资结构中的低工资层中去，仍有大量农村劳动者愿意进城工作，这也从侧面反映了工农收入水平的差距。。

2.工业经济高速增长与农民收入的提高

价格政策的剥夺导致农业劳动者相对更加贫困，并成为日本社会亟待解决的问题。在此背景下，《农业基本法》于1961年推出，基本法将农民与城市劳动者的收入水平均等化作为其首要的政策目标。日本的政策制定者已经意识到，农业结构必须改变。《农业基本法》推出的十余年间，日本农户与城市家庭的收入差距在经济高速增长的过程中逐步缩小，到1973年，农户的人均收入水平已经高于城市工资收入者。问题是，农业基本法中以大规模自立农场为生产主体的结构调整目标从未实现，工农收入差距的弥合并不是依赖基本法中设定的路径。从农户收入结构的变化看，日本工业化的持续深化以及由此带来的产业结构提升才是导致工农收入差距逆转的根本原因。占领期后的十几年里（1950-1965年），日本很快在制造业领域重拾了优势。伴随产业结构的升级，制造业的规模报酬递增、技术变迁、协同作用等积极因素极大地促进了日本经济增长和工资率的提高，工农剪刀差不再必要，而且，工业化的深化也带动了服务业的快速发展②服务业,尤其是高级服务业依赖于工业部门的需求以及高级制造业部门的协同作用，所以其快速发展也是依托于工业化的深化和产业结构的提升。。在20世纪60年代工业经济高速增长的大背景下，不但城市对农村剩余劳动力大量需求，日本的农村工业化也基本保持了同步发展的趋势[2]，农民可以选择外出做工和就近就业等兼业方式，兼业使农户收入来源多元化。到了1985年，日本经济的高速增长期即将结束，来自农业以外的收入已占到农户总收入的83%，其中以农外收入为主的第二类兼业农户比例已经占到70%以上，专业农户则已不足15%，农民充分分享到了工业经济高速增长的成果。

除了农户普遍兼业以外，农业保护政策也促进了农户收入水平的提高。以日本最主要的农作物稻米为例，在农协组织的院外政治活动的压力下，于1960年产生了被称为“生产成本加上收入补偿方案”的稻米价格决定方案。该方案的核心是，根据非农劳动工资来估算农业家庭的劳动成本，以保证农业家庭获得平等的报酬。所以，随着非农部门工资率的迅速提高，稻米的生产者价格也相应快速增长。

如果从农产品进口激增、自给率不断下降、农业结构改革停滞等情况看，日本农业自20世纪70年代已开始出现危机并不断加剧。但是，由于实现了农户与城市家庭之间收入的均等化，所以农业危机并没有相应引发农村危机。在日本，农民与农业的问题自此已经分化。

（二）经济高速增长时期农业的衰落

在日本农民收入快速增长的时期，农业却进入了相对的全面衰退期，日本农业的衰退体现在产业素质、产业职能等层面上，具体表现为农业结构调整不力、生产成本过快上涨和食物自给率的大幅下降。

1.产业素质层面：农业结构调整不力，生产成本过快上涨

在农民收入迅速增长的同时，日本农业的产业素质与国际竞争力却全面衰退。农业基本法中设定的建立100万个自立农场、实现大规模经营的结构调整目标一直没有实现。自20世纪60年代，日本的工业向重化工化的转型开始显现成效，此类不完全竞争领域的发展对工资率的快速提高有极大的促进效应[3]。以制造业的小时平均工资水平的国际比较看，高速增长刚开始的1959年，日本只及美国的1/10、英国的1/4；到1969年，便达到美国的1/4、英国的3/5；而到了1973年，日本的工资水平已超越了英国，达到美国的1/2。伴随制造业工资率的迅速提高，自立农场的标准相应提高：1960年，农民耕种2.3公顷水稻就可以达到城市劳动者的平均收入标准，到1970年，则需耕种3.5公顷，而到了1985年，则至少需耕种6公顷才能达到以上的收入标准[4]。要实现如此迅速的农业经营规模扩大，必须以农户大规模离农为前提。但是由于兼业经营非常普遍，比较典型的情况是农村家庭的精壮劳力在城市或周边工作，只定期回农村劳动，而老人和妇女继续从事农业生产（这与现阶段我国很多农村地区的情况相似）。由于大量兼业农户选择滞留于农村，专业农户试图扩大经营规模的努力很难收到效果。

由于结构调整不力，日本的劳均土地拥有量仅为1.7公顷，只及美国的0.7%、英国的4.7%、法国的7.4%[5]。耕种规模过小直接导致了快速上涨的劳动力成本无法有效分散，日本单位劳动力产出为28个“小麦单位”③等于根据其他农产品与小麦比价所换算的吨小麦。，而美国为285单位、英国116单位、法国102单位。由于“生产成本加收入补偿法案”等保护制度以保证农业劳动者享有与城市劳动者同样的工资率为核心目标，所以，在城市劳动者工资率高速上涨且规模化不力的背景下，只能以日本农业货币化的生产成本持续大幅推高作为弥补。

2.开放背景下的产业职能层面：食物自给率急剧下降，农业存在成为问题

随着经济的快速发展，日本国内的农产品价格普遍开始超过国际市场价格并持续快速上涨。以稻米为例，20世纪90年代后，需要以约800%的关税来保护本国的生产，而且还有相当一部分甚至无法实现关税化。但是,从70年代开始，日本国内以大企业为核心的产业界开始要求尽快实现农产品贸易的自由化以减少对美等国的贸易摩擦，这种呼吁在日本经济于90年代陷入困境后更加强烈。在国内外的压力下，农林水产品的进口限制品种迅速减少，自由化率在1976年时已达到95%。与自由化率提高、进口增加相伴随的是食物自给率的快速下降。1960年时高达83%的谷物自给率，到1970年已降到46%，1975年进一步降低到40%。以热量为基础的食物自给率同样下降很快，1970年时为60%，此后一路下滑，至90年代末已下降到40%，2010年的自给率甚至下降到40%以下。极低的食物自给率表明，在基本的产业职能层面，日本的农业也存在很严重的问题。

进入21世纪后，在深化区域经济一体化的背景下，日本不得不面对WTO框架之外的更加严厉的约束，其农业的存在甚至是一个问题[6]。近几年，日本的贸易政策发生了重大转变，从坚持WTO框架下的多边贸易体系转向热心于和亚洲各国缔结自由贸易协定（FTA）与经济合作协定(EPA)①经济合作协定的外延比自由贸易协定更加宽泛，除货物贸易自由，还包括服务贸易、投资、人员流动等方面，属更高层次的区域一体化形式。[7]。日本推行FTA/EPA政策的最主要目的是出口工业产品，使分布于亚洲各国的生产网络连接得更加紧密[8]。作为回报，东亚区域各国（广义上还包括澳大利亚）要求日本政府放松对农业的保护，进一步扩大对农产品的进口。与WTO框架下不同，FTA/EPA原则上要求缔结国在合理的时间内事实上废除所有贸易壁垒，而这将对日本农业带来重大打击。例如，对日本已经启动的日澳EPA谈判的影响，农林水产省做了估算：日澳EPA将使食物自给率下降到30%。

三、启示

日本的农业并没有在经济高速发展中实现自立，至今仍面临着如何提高食物自给率这一严峻问题。中日两国的农业发展条件在多方面相似，而且从两国相对应的发展阶段看，日本在高速工业化进程中处理农业问题的教训可以为我国现阶段提供重要的启示。

（一）农民兼业化与对农政策的两难

兼业化迅速地提高了农民的收入水平和消费水平，但是农户兼业却可能抑制农业的发展。也就是说，兼业化存在着使农民利益与农业产业自身发展相分离的风险。当农民的利益和农业发展发生分离甚至抵触时，对农政策的制定与选择便不可避免地会陷入两难境地。例如，日本的大米生产在20世纪70年代初开始出现大量过剩，此后日本政府为了平衡农业产出结构、减少过剩大米，推出了系列鼓励转作的政策。但是，在以兼业农户为主体的农业利益集团不断通过院外政治活动向政府施压的政策制定背景下，提高米价与鼓励米农转作这对实际上存在矛盾的政策同时出现了。在财政支出限制与区域经济一体化深化的内外双重压力下，日本政府已意识到，高强度的农业保护政策是难以为继的，农户经营主体的结构调整也是不可避免的。但是在结构调整的最重要环节，即对“骨干农户”的身份认定与补贴范围的划分上，以兼业农户为主体的农业利益集团的影响，本应集中于骨干农户的补贴范围被扩大到几乎所有落实了国家农业生产计划的农户（其中大部分为兼业农户）。

日本农民的收入与消费水平在20世纪70年代已经赶上甚至超过了城市居民，但日本的农业至今仍然面临着如何通过规模化来提高劳动生产率和食品自给率这一重大的产业层面问题。日本《农业基本法》拟通过提高劳动生产率、价格政策和结构政策调整等综合措施实现规模化的目标失败了，其教训足以警示中国农业：生产的规模化和专业化是大国农业发展的必由路径。当然，中日不同的土地所有制度也使两国情况有一些区别。日本的土地私有性质使农户维护土地权利的成本较低，所以在经济发展过程中，农民对于土地的“粘连”（如兼业化）相对更容易出现[9]。我国的耕地全部为公有，农民拥有的是30年的使用权（根据《物权法》，期满后可继续使用），而且由于中国巨大的国土面积和人口分布相对分散，我国农民长距离迁移寻求非农就业的情况较为普遍（区别于日本农民通勤往返于城乡的模式），所以，把外出打工农民的土地以村为单位归拢起来进行大规模生产的可能性确实提高了。不过，制度安排必须致力于强化外出打工农民的身份保障，对农户的支付制度也需要做出调整，否则出于对生活保障的考虑，很多农民是不愿意放弃土地的，那么，农业结构的改善就难以进行。

（二）开放环境下农业“生产权利”的维护问题

日本的土地生产率很高，即使在完全放弃进口的极端假设下，日本国内的生产也可以为国民提供足够的热量②例如，日本的主食稻米，在价格支持政策下存在长年过剩的问题。，只需要在一定程度上改变饮食结构即可。也就是说，就绝对的生产能力而言，日本并不存在所谓的“农业危机”。但是，在开放的贸易环境中，在国外低成本农产品的冲击下，日本的农业生产已渐渐萎缩。而正如上文的分析，对日本农业更严重的威胁来自于区域经济一体化进程。通过分析可以发现，日本农业危机的本质是开放背景下“生产权利”的丧失，而不是生产能力的绝对不足。这足以让我们以此视角审视中国农业的发展现状，粮食生产的连年增产只能说明我国现阶段的绝对生产能力没有问题，能够基本满足国民的需要。但是，由于国内农业、农户经营规模比较小，劳动力、生产资料价格近几年上涨较快以及我国对部分农产品实施保护性的收储政策等原因，我国的某些重要农产品价格已经大幅超越国际价格。以棉花为例，将我国棉花价格A指数①A指数由国家棉花市场监测系统对200家以上国内棉花及棉纺织业实际成交价格和棉花企业的收购成本进行跟踪得出，A代表229级皮棉。和代表国际棉价的COTLOOK A指数对比就会发现，自2004年来，我国棉价一直高于国际价格，且差距不断扩大，至2011年，价差已达7220元/吨。大米的情况也近似，来自越南、巴基斯坦、缅甸等低收入国家的进口米价格是每50公斤172元，我国平均价格为每50公斤180至190元，2012自然年度进口量已达到400万至500万吨；由于有最低价收购政策支撑，国内小麦价格也连年上涨，而国际小麦市场由于供应充裕，价格不断地走低，2013年的进口量将至少为700万吨。一位呼吁增发棉花配额的大型纺织企业外贸负责人的看法：问题的关键不在于国内供需是否平衡，而是在于国内外巨大的价差[10]。近年来，我国的粮食进口量在快速上升，如果按照粮食包括谷物、豆类和薯类口径计算，2012年，进口粮食7237万吨，占当年新增供给粮食（粮食总产量＋谷物进口量＋大豆进口量）的10.9%，这表明我国粮食自给率已经下降到90%以下。

（三）经济高速增长中农业政策的局限性及城市化模式的影响

在经济高速增长的阶段，由于经济构成中的农业因素迅速减少，使农民依靠农业收入达到城市水平的想法是不现实的。日本在经济高速增长期以农业基本法为依据出台了一系列保护农户、防止工农收入差距过大的政策，由于这一类政策有抑制农民离农、妨害农业结构调整的负面作用，所以间接地加剧了农业在开放环境下的衰退局面。

农产品的生产成本在很大程度上取决于规模意义上的生产方式。从世界范围看，除非人力成本非常低的国家（往往为非工业化国家），否则小规模经营的农业在开放环境中是没有竞争力的（韩国、台湾等国家和地区的情况与日本类似）。与日本曾经相同的是，我国正在经历高速的工业化、城市化进程，与其不同的是，我国辽阔的幅员允许城市化在空间上以更加彻底的模式来进行——即在城市化的布局上创造农户可以彻底脱离农业的条件，避免出现类似日本农民的短途迁移与普遍兼业情况。就我国城市化模式问题，陆铭（2011）利用省际面板数据证实，如果允许省级土地的“占补平衡”再配置，人口将更多的向大城市集聚，我国的土地利用效率②此处用单位面积的GDP来测算土地的利用效率。会在很大程度上增加。依其逻辑，土地使用效率的增加所引致的工资率上涨将成为农业人口转移的动力，而向沿海大城市的聚集会使内陆省份人均拥有更多的土地，这是农业经营规模能够扩大的前提，也是提高农民收入水平，并使农民利益与农业发展相一致的合理机制。与人口向沿海大城市集聚的城市化思路相对应的是大力发展中小城镇的构想。但是，据对城市建成面积产值的计算，远离大城市的中小城镇的土地使用效率明显偏低[11]。而且，后者在实施中具有在空间上更加平均分布人口的作用，即对人口的集聚产生阻力，其副产品是农业的生产规模难以扩大。

当然，城市化模式的选择有很多需要考虑的重要因素，以上的探讨主要基于农业发展的立场。不过，可以肯定的是，在经济高速增长的进程中，狭义的农业政策具有明显的局限性。就农业的长远发展来看，在宏观层面必须以结构调整为战略，在“正确”的城市化模式主导下，微观层面的具体政策行为才有意义。

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[11]陆铭.建设用地使用权跨区域再平衡[J].世界经济，2011，3（5）：34-39.

【责任编辑 赵 颖】