国家治理现代化进程中公民参与的路径选择

袁晖光，范思凯

（1.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳100034；2.辽宁行政学院，辽宁 沈阳 110161）

党的十八届三中全会将我国全面深化改革的总目标确立为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。国家治理从本质上不同于国家管理和国家统治，无法仅仅依靠政府部门自上而下地强制行使公共权力得以实现，客观上要求公民通过企业组织、社会组织，在共同遵循的法律框架下，通过协商，基于契约广泛参与政治、经济和社会事务[2]。不断扩大公民有序参与是国家治理现代化的必然要求，也是促进我国全面深化改革的动力源泉。

一、权利保障是扩大公民有序参与的前提和基石

现代国家治理的根本标志是法治。宪法和法律应该作为国家治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。

（一）公民参与是宪法赋予人民的基本权利

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[3]其体现的是全体公民参与国家政治生活的进程，而政府机构的存在依赖于全体民众的许可。但是，继承自计划经济时期的全能政府使公民参与有着很强的政府发动的烙印。公民参与更多的是一种外在的、由政府发动、被动式地参与，虽然参与激情很高，但存在一定的盲目性，且以政治事务为主。文化大革命就是一个由政府发动、民众盲目参与，进而造成巨大灾难的极端的例子。在那个“大公无私”的年代，公民参与主要围绕着公共事务或国家事务来进行的，以单一的国家利益为核心，很少掺有个体的利益成分。群众在政府的发动下有着强烈的责任感，广大人民群众以满腔的热忱、强烈的责任感参加到国家建设的事业中。这种责任是一种忘我的、无私的责任感，也是一种缺乏持久动力的责任意识。这一阶段，可以概括成为权利确立阶段。主要是国家从意识形态上、法律上、形式上确立了人民主人翁的地位，确立了公民参与国家事务的政治权利。但这一阶段立国的根基是阶级立国，而非公民权利立国，实质上还是以“阶级斗争为纲的国家主义”。国家全能主义塑造的只能是“国民参与”而非“公民参与”。二者虽一字之差，却有着深刻的不同；“国民参与”是官本位的国家权力和利益至上的参与，而公民参与是以公民权利和公民利益为基础的参与。

（二）切实保障公民有序参与权利的实现途径

一是要培育公民的公民权利意识。公民权利意识，尤其是政治权利意识，是公民区别于国民的本质。公民的权利意识并非与生俱来，也并非无源之水。只有通过完善的法律制度保障，才有可能使公民由被动服从转变为主动参与，由被动接受服务为积极参与治理。二是进一步完善保障公民权利的各项法律法规。国家对公民权利的保障是公民参与社会治理的基石和前提。法律和制度安排的立足点必须是保障主权在民，所有公共政策要从根本上体现人民的意志。要通过完善法律保障、改进制度安排、规范公共秩序切实保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权等基本权利。三是进一步完善基本公共服务。只有完善的医疗、养老和教育等公共服务保障，才能赋予公民参与政治经济和社会事务的基本能力，让公民在自主自由的治理环境中，实现公民个体的全面自由和发展[4]。四是保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。重点应该在公共权力运行方面加以强化，保证公共权力的运作和行使公开透明。公开透明主要是公共权力的赋予、行使过程，公共权力的运行结果和公共权力的工作机制和监督机制要公开透明。在现代社会，公民的知情权与政府信息公开化，是公民参与管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与就是一句空话。迄今为止，《政府信息公开条例》实施已5年多时间，我国政府工作的透明度不断增强，公开的理念已开始为社会所认同。应继续围绕《条例》的施行，建立健全相关法律制度，逐步构建和完善公共服务信息公开体系，让权力始终在阳光下运行[5]。同时，加强疏通公众参与渠道，提高公众参与度，不断扩大公民有序参与社会治理，转变传统单纯由“政府推动”的管理模式，走向“政府”和“社会”双轮驱动协商合作的国家治理的现代化模式。

二、利益维护是扩大公民有序参与的关键和动力

（一）利益诉求是公民参与国家治理的客观动力

国家治理现代化客观要求“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。因此，满足人民群众需求始终是健全和完善国家治理体系、提高国家治理能力的根本出发点。由于资源的有限性与人类需求的无限性是一个普遍的矛盾，因此，需要确定物权归属来促使资源得以有效利用，确保社会稳定健康发展。如果说，新中国成立是“国民”权利意识的觉醒，那么，改革开放和市场经济的发展则唤醒了公民个体的权利意识。随着私有财产不断增多，市民社会自治空间得以萌芽、发展和壮大。公民个体的政治权利、经济权利、文化权利和社会权利得到了进一步的明确和完善。2007年颁布实施的《物权法》，在宪法保障公民财产权的基础上，契合了市场经济的内在要求，确认了“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，实现了对不同所有制的财产权实行平等保护，让合法取得的财富都能够得到法律的承认和保护。私人财产权利的确立和保障极大地激发了公民储蓄投资、创业和置产的信心、愿望和动力，为公民参与提供了坚实的经济基础，也为公民参与提供了持续强大的动力，为公民参与政治经济社会事务树立了坚定信心。

（二）正确认识和有效处理公民利益诉求

一是客观认识和有效疏导公民的利益诉求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和不同利益主体的出现，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员的公共需求。利益的个体性和差异性得到认可，公民对自身利益和与之相关的权利的追求行动也越来越多。参与主体日益多元化，参与范围越来越宽，参与强度越来越大，参与主动性也越来越强。这使得中国的公民参与经历了一个重大转折。这一时期的公民参与开始主要围绕个体利益或群体利益来展开，而非单纯的国家利益。要客观认识这一趋势，正确引导，不断维护和增进公民的基本权利和根本利益。要引导公民正当参与国家和社会的公共事务，正确引导公民由被动的政府发动式参与向主动式参与过渡，由重形式权利向追求实质权利回归，由激情盲目的参与向逐渐趋于理性的参与过渡。健全公民参与机制，完善公民参与的法律、制度和程序保障，从而避免利益群体之间由于参与愿望和要求得不到及时有效疏导，引发激烈的社会冲突[6]。

二是要处理好公私利益关系。在纷繁复杂的利益纠纷和利益冲突的背后，主要还是公共利益和私人利益的关系仍然处理不好。现在我们很多社会问题的根子就在于“公私不分”，不能正确处理公共利益和私人利益的关系。在这一问题上，既不要“废公存私”，也不能“公而忘私”。要正确认识和充分尊重公民参与社会治理的“自利性”，如果无视公民个体利益的存在，或者否认个体利益的差异性和动态性，不仅公民个人的利益无法得到满足，社会的整体利益同样无法实现，也使公民缺乏足够的动力履行其责任和义务，并可能引发利益冲突。同时，要在切实维护公民合理的、正当的利益表达和利益诉求的基础上，不断增进公共利益。利益维护是扩大公民参与的关键和原始动力。我国改革开放在很大程度上就是一种不断尊重公民权利、不断维护和增进公民利益的过程，这也是我国改革开放事业得以持续发展的动力源泉。

三、责任培育是扩大公民有序参与的导向和归宿

（一）责任培育是公民有序参与的现实要求

进入21世纪以来，公民参与呈现出了一种新的态势。一方面，随着公民社会的发展和权利意识的日益觉醒，公民维护个体权利的愿望和行动日益提升，各种维权事件愈演愈烈，伴随着互联网的发展，在网络世界的肆意宣泄极易演变为不负责任的网络谣言和网络暴力。另一方面，公民对国家事务和社会公共事务却日益冷漠，“公地悲剧”数不胜数。人们普遍关注个体决策的后果，却不能或不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的政治共同体之中，从根本上丧失了公共责任感。这些看起来相悖的行为反映出的却是同一本质，即公民参与责任意识的缺失。责任意识是社会处于秩序状态的基本保证。只有当公民们普遍具有责任意识，才会有负责任的政府。公民享有的自由和权利必须以履行责任为基础，责任意识又以自由权利为必然前提。没有行动的充分自由，一切听命于家长式的权威，个人就不可能对自己的行为负责，就不可能生成普遍的责任意识。公民参与的责任培育涉及政府责任和个体责任，要求既要有负责任的公民，也要有负责任的政府。负责任的公民不仅仅追求个体权益，对个体行为负责，而且要参与公共事务、监督政府行为，对国家和社会履行责任。负责任的政府不仅要保障公民合法权益，而且要切实培育公民的责任精神，创新公民参与渠道，强化公民参与的责任感。

（二）增强公民参与责任意识的有效途径

公民参与必须建立在合理规范的轨道之上，混乱无序的公民参与只会给社会带来混乱和灾难，更谈不上效率与公正。所以，培育和提高公民参与责任，建立和健全理性、公正、规范的参与机制是必然选择。

一是加强社会主义核心价值观教育。要培育公民的道德责任意识，使社会主义核心价值观内化于心、外化于行。有了道德责任感，才会更加自觉地参与建设美好国家、维护公序良俗、推动社会进步[7]。二是鼓励开放式的公共话语和决策过程，让公民真正参与到公共政策的议程当中来。党的十八大已经明确提出：凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。这就要求建立和完善政府决策的参与、问责和纠错制度，逐步实现公共政策的科学化、民主化和法制化[8]。三是建立以公民满意为核心的政府绩效考核制度，进一步完善多元参与的政府绩效考核体制和考核指标体系，广泛吸取民众参与对政府绩效的评价；四是建立公民参与网络。有组织的参与是公民负责任有序参与的重要条件。要充分利用社会团体和社区组织促进公民参与的组织性和秩序性。五是建立政府积极响应参与的回应机制。社会回应是包括政府在内的公共权力行使的过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。它在一定意义上是政府责任性的一种体现。要求建立政府官员主动响应公众参与的机制，直面公众和相关部门的参与。要求政府及其工作人员必须对公民的要求做出及时负责的反应，不得无故拖延或没有下文，应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。只有不断提升政府及其官员的责任意识，培养公民意识和公民精神，建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保障，才能真正保证公民广泛、有序的参与到国家治理的发展建设中来[8]。

十八届三中全会全面启动了国家治理现代化的历史进程。公民参与的权利、利益和责任三大主题在这个特殊阶段彼此交织、相互影响，相互促进。公民参与的权利保障、利益维护和责任培育是三个有机统一的整体，缺一不可。只有以公民利益需求为出发点，以公民参与权利全面保障为基础，大力培育公民的责任意识和责任精神，才能充分调动和激励公民积极参与国家的政治经济和社会事务，推进国家治理体系和治理能力的现代化进程，最终实现全面深化改革的总目标。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].新华每日电讯，2013-11-16（2）.

[2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报，2013-12-09（17）.

[3]中华人民共和国宪法[EB/OL].（2004-03-14）[2012-01-14]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-09/16/content_1990063.htm.

[4]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002．

[5]范思凯.公共权力转型与政府公共服务[J].理论探索，2009（1）：104-105.

[6]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报，2006-12-18（5）．

[7]人民日报评论员.知行合一培育道德责任感——三论着力培育和践行社会主义核心价值观[N].人民日报，2014-02-26（1）.

[8]范思凯.公共权力转型视角下的行政问责与公民参与[J].辽宁行政学院学报，2012（6）：25.

【责任编辑 王凤娥】