政策网络理论与草根NPO的有效政策参与——基于“合阳项目”的实证分析

杨 柯,王维平

政策网络理论与草根NPO的有效政策参与
——基于“合阳项目”的实证分析

杨 柯,王维平①

政治系统的日渐开放与公民社会的迅速发展为草根NPO的政策参与提供了良好的外部条件,使草根NPO得以发挥重要作用。但是,如何能够促进草根NPO的有效政策参与还有待深入研究。从政策网络视角对草根NPO政策参与进行分析,可以看到,政府对草根NPO开放与回应的态度是促进草根NPO政策参与的决定性因素;草根NPO具备基于本土情境可实践的专业化能力是促进其政策参与的基础性因素;构建基于资源互补的合作关系是促进草根NPO政策参与的关键性因素。这3个有效条件之间相互联系,彼此影响,构成了一个结构环,任何部分的变动都将引起整个结构环的连锁反应。

政策网络;社会治理体系;草根NPO;“合阳项目”;有效政策参与

中共十八届三中全会提出了创新社会治理体制的任务。创新社会治理体制,就是要形成一个政府、企业、基层群众自治组织、社会组织等共同治理的格局。草根NPO(NPO为Non-profit Organization的缩写,意即“非营利组织”)政策参与是指草根NPO通过各种政策工具的积极介入,推动政治思想和公共政策的实施,并协助政府改进各种政治思想和政策,以维护社会民众的公共利益。草根NPO介入公共政策过程,同官僚精英开展有序的对话与合作,官方与民间的政策互动有助于保持决策体制的融合,同时也影响着中国社会治理的质量。探索促进草根NPO政策参与的有效条件是推进我国社会治理现代化和社会治理体系构建的重要内容。本文要研究的主要问题是,作为 “决策参与者”的草根NPO,同作为 “决策制定者”的政府部门之间所形成的网络联系和互动机制是什么?如何开启草根NPO政策参与的有效条件?本文拟引入政策网络理论视角,以 “合阳促进农村妇女参政项目”(以下简称 “合阳项目”)为例,尝试分析和回答上述问题。

一、政策网络理论及其中国适用性

20世纪中后期,西方国家的各种经济、社会问题日益复杂而多样,公民社会的蓬勃发展开始向国家应对公共问题的能力提出质疑,并表达积极参与政策过程的决心,不断展示其参与能力。国家决策已经无法依靠传统的官僚制结构解决公共问题,政策主体结构开始出现碎片化、部门化与分权化倾向。在这种背景下,政策网络理论应运而生。

(一)政策网络理论要点归纳

作为公共政策分析中一种研究框架和理论方法,政策网络理论重在分析政策过程中主体之间的互动关系及其对政策过程的影响。学者贝松(Benson)认为,政策网络是指:“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体。”①科林(Klijn)指出,在主体之间相互依赖的过程中,其活动受到制度制约是政策网络的重要特征。②Klijn,E.-H,“Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks:A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems”,Administration&Society,vol.28,no.1,1996,pp.90～119.

西方学者将政策网络理论引入公共政策研究,出现了美国、英国、欧洲大陆等几种分析流派。其中,罗威(T.Lowi)、麦克法兰(Mc-Farland)等美国学者侧重微观层次的政策网络理论研究,强调政策过程中人与人之间的互动;罗茨(R.A.W.Rhodes)、马什(D.Marsh)等英国学者侧重中观层次的政策网络理论研究,强调对 (次级)部门之间结构的研究。罗茨将政策

①Benson,K.J,“A Framework for Policy Analysis”,In D.L.Rogers&D.Whetten,Interorganizational Coordination:Theory Research and Implementation,Ames,IA:Iowa State University Press,1982,pp.137～176.网络的资源分为权威、资金、合法性、信息与组织5种类型,并依据复杂组织资源相互依赖的结构、参与主体资格和资源分配关系的标准、网络结构从紧密到松散的顺序,依次把政策网络分为政策社群(policy com munity)、专业网络(professional networks)、政府间网络(intergovernmental networks)、生产者网络(producer networks)和议题网络(issue networks),并认为5种网络各有其鲜明特点,大体呈现出一个从宏观政策到微观政策的分布。①David Marsh,R-A-W-Rhodes,Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press,1992,p.14.

梅因茨(R.Mayntz)等欧洲大陆学者则侧重宏观层面的政策网络理论研究,重在分析国家与公民社会之间的关系。其中,德国普兰克学派(Max Planck School)把政策网络作为与市场、官僚组织鼎足而立的第三种社会结构形式和新型国家治理模式;②杨道田,王友丽:《政策网络:范畴、批判及其适用性》,《甘肃行政学院学报》2008年第4期。荷兰学者提出在现代国家治理中,促进合作、协调与达成共识是政策网络的重要作用,政策网络甚至被作为与国家政府并列的两大治理支柱之一。

政策网络理论认为其关系结构主要包括以下5个维度:第一,行动者维度。包括行动者的数量、性质等要素;第二,行动者关系维度。主要包括依赖性和互动性。其中互动性进一步包括互动机制、互动频率、互动强度等要素;第三,行动资源维度。主要包括权威、资金、合法性、信息与组织等要素;第四,规则维度。主要包括行动者占据的位置、决策方式等要素;第五,认知维度。具体指意识形态、价值取向、学习能力等要素。

与传统的政府及市场模式相异,政策网络理论为分析国家与社会关系提供了新的研究视角,能够较为准确地体现出已经悄然变化的国家和社会关系的政治治理的新模式,具有重要的学术价值。

(二)政策网络理论在草根NPO政策参与分析中的适用性

政策网络理论对分析中国公共政策过程以及指导社会治理创新实践均具有较强的借鉴意义。联系本文,该理论也为分析草根NPO政策参与提供了富有解释力的分析框架。

第一,政策网络理论的运用前提是具备一定开放性与多元性的政治系统。改革开放后的经济体制改革带来了多元力量的生长,不同社会群体的利益分化开始加剧,利益诉求变得多样化。为了争取最大利益,利益团体在公共政策中的参与意识和参与能力得到了强化和提高。在这种背景下,我国的政策过程难以维系以往的封闭状态,政府和官僚精英无法垄断政策过程。尽管目前我国还未出现决策主体 “碎片化”、“分权化”等现象,但是政治系统已经变得:“除了对传统上支配着中国官僚政治的庞大组织开放之外,对一些新的政治行为体的开放程度也在提高。”③Murray Scot Tanner,Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions,Processes,and Democratic Prospects,Oxford: Clarendon Press,1999,pp.233～234.可以说,日趋开放和多元化的政治系统为草根NPO提供了政策参与的行动舞台。

第二,从近年国内的研究来看,学术界开始运用政策网络理论对包括草根NPO在内的利益团体的政策参与展开研究,主要集中在环境保护、④朱春奎,沈 萍:《行动者、资源与行动策略:怒江水电开发的政策网络分析》,《公共行政评论》2010年第4期。住房、⑤朱亚鹏:《中国住房领域的问题与出路:政策网络的视角》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2008年第3期。教育、⑥侯 云:《流动儿童义务教育政策执行的复杂性:基于政策网络视角的分析》,《教育科学研究》2012年第7期。政区调整⑦朱春奎等:《政策网络与政策工具:理论基础与中国实践》,上海:复旦大学出版社,2011年,第69～121页。等领域。这些研究结果均表明,草根NPO参与公共政策过程具备了政策网络理论中网络化的特性,该理论恰恰着重分析政策过程中多元行动者所形成的复杂关系。这其中突出了两点:多元行动者和复杂关系。事实上,在草根NPO参与公共政策的过程中,其行动者不单只是草根NPO和政府,还可能包括媒体、专家学者、社会公众等众多行动者,政策网络理论能够较为全面地考察影响公共政策过程的相关变量。更重要的是,政策网络理论所突出的复杂关系包括了公开的正式关系和潜在的非正式关系,这些关系在一定程度上决定了草根NPO政策参与的效果。因此,该理论对分析草根NPO政策参与具有重要的解释力。

二、个案研究:“合阳项目”的政策网络实证分析

(一)案例背景

2004年8月至2006年7月,陕西省妇女理论婚姻家庭研究会 (以下简称研究会)以该省第六次村民委员会换届选举为契机,由研究会牵头,陕西省妇联、省民政厅、省委政策研究室、合阳县妇联等部门参与,在陕西省渭南市合阳县实施了 “提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目”。在该项目的有力推动下,该县的女村委会主任数量一跃提高至20名,同时女村委会委员的比例达到25.2%,比上届提高了10.5个百分点。①参见高小贤 《探索的脚印:中国农村妇女参与基层治理本土案例》,西安:西北大学出版社,2008年,第3～16页。这一项目直接推动了陕西省和合阳县分别出台了有利于妇女参选参政的地方政策,在全国率先对妇女当选村干部的比例提出刚性指标。新政策的出台使得陕西省第六次村委会换届选举后,女村官的比例有明显提高。2008年,陕西省又在原政策的基础上将妇女当选的指标上移,使得政策倡导的力度进一步加大。2009年全国各省村委会中女性成员比例排序中,陕西省排名第四,仅次于上海市、山东省和湖南省。在这其中,作为草根NPO的研究会发挥了至关重要的作用。

(二)基于政策网络视角的合阳项目案例分析

1.网络及行动者

按照我国政治体制,省委组织部、省民政厅、省委政策研究室等是 “决策核心圈”的参与者,负责促进农村妇女参政的政策的出台。政策出台前,“决策核心圈”需要从以省妇联和研究会为主的 “决策参与圈”中获得制定政策所需的信息;县妇联负责上级政府部门出台政策后的具体执行。在具体执行中也需要借助研究会的专业技术优势,保障政策执行的顺利进行。

2.行动者的资源、策略与网络互动

尽管政策网络中各个行动者所拥有的资源、权力和地位差异性较大,但是行动者之间因其网络互动而产生沟通路径,因而他们可以有效运用各自的资源及策略来对最终做决策的政策社群产生影响。研究会在整个项目中起到核心作用,推动与协调项目各参与方,最大限度地调动了体制内与体制外的资源,并且通过有效的行动策略整合各个行动者的资源,从而间接影响了相关政策的制定与执行。

(1)促进农村妇女参政政策的酝酿及制定阶段。研究会作为幕后的推动者,通过省妇联与民政厅等政府部门进行沟通与合作,推动有利于农村妇女参政的政策出台。首先,研究会选定陕西省渭南市合阳县,委托县妇联,利用妇联组织体系深入4个乡镇进行调查,较完整地收集了8个村妇女参政状况的基本数据,为之后提出的政策主张提供了准确依据;而后,由研究会出资,组织相关政府部门干部先后4次赴外省考察;继而,研究会联合省妇联,开展多次 “社会性别与村民自治”培训班和促进农村妇女参政政策创新小型研讨会,邀请省委政策研究室专家、民政厅干部以及乡镇基层干部等参加。这些做法目的在于转变决策者的理念,为政策制定奠定思想基础。

通过研究会、省妇联与省民政厅基层政权处的多次沟通,由研究会和省妇联起草,最终由省委组织部、省民政厅与省妇联联合下发了 《关于做好全省村级党组织和村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见》,明确提出了有关妇女参政的刚性指标。③《意见》中提出:每个村党支部班子中至少有1名女干部;每个村应有女性候选人,每个村委会班子中应提倡有1名女委员;每个县 (区、市)的村委会中女主任数不少于3人,经济发达、人口较多的县 (市、区)女村主任的选配应不少于5人;在选举村民代表时,女村民代表的比例不少于25%。紧接着,合阳县下发了 《关于做好村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见》,④《意见》中规定:成立村选举委员会时,应有1名妇女参加;在村委会换届中,每个村应有女候选人,代表的比例不少于30%。该文件进一步提高了省级文件中的相关目标。

(2)促进农村妇女参政政策的执行阶段。在促进农村妇女参与政策的执行阶段中,主要表现为研究会主导、省妇联辅助、县妇联具体组织与执行的合作态势。保障政策执行的工作主要体现在提升妇女参政的自信心和竞选能力、创建支持妇女参政的社会文化环境等方面。

在提升妇女参政的自信心和竞选能力方面,研究会主要开展了以下3项工作:第一,邀请有关专家,联合在合阳县举办了培训者培训班,为随后的培训工作解决了师资储备问题;第二,编写了一套新颖实用的参与式培训教材,该教材将村民自治知识与竞选技巧有机融为一体,在提升参选妇女社会性别意识的同时也极大地增强了其自信心;第三,为具备担任村委会主任潜力的妇女骨干进行个性化培训。

在创建支持妇女参政的社会文化环境方面,研究会首先编排了一场90分钟的 “妇女参政”地方戏晚会,到16个乡镇巡回演出,反响强烈;其次,召开了提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目启动大会;接下来,广泛运用广播、电视、报纸、板报等传媒进行大规模的宣传活动。这些举措为妇女参政政策的执行营造了良好的社会舆论氛围。

有的班主任认为学校的各种规章制度给自己带上了重重枷锁，如课间操和早读到岗，他们敷衍了事，走走过场，做做样子。而有的班主任却自得其乐，加入跑操队伍，既锻炼了自己的身体，又鼓舞了学生士气；与学生一起早读，既带动了学生，又成就了自己。

通过上述内容,可以看出,该案例中省政府、省妇联和研究会的行动目标一致,都是为了提高农村妇女参政意识,实现公民政治权利均等。研究会深知自己作为草根NPO,与决策者有着体制外与体制内的客观屏障,要想与决策者达成有效对话与合作,一个切实可行且有效的方式就是借力于妇联,形成参与合力。本案例中,省妇联直接推动省民政厅、省委组织部联合签发政府文件;妇女参政的内容纳入了民政系统的培训;协调各级政府领导出席项目启动仪式等。同时,省妇联召开地市级妇联主席会议,明确提出考核目标,并做好搜集和通报各地信息和数据等工作;县妇联进行农村妇女参政的基线调查,寻找潜在的候选人,并积极提高妇女竞选技巧等。

在 “合阳项目”中,研究会凭借雄厚的专业化能力,采取借助妇联制度内参与的行动策略,主动与之形成联盟,通过与政府部门合作,基于优势互补原则,最大限度地整合了政治网络中各个行动者的行动资源,达成了网络三方均为理想的行动结果,体现了草根NPO政策参与的政策网络。具体而言,依据政策网络理论提出的行动者、行动者关系、行动资源、规则以及认知等五维度的关系结构分析,可以看出,在 “合阳项目”中,行动者表现出多元结构,包括政府、官方NPO、草根NPO、专家学者、媒体等;行动者关系整体呈现出跨部门的多元化合作联盟机制。其中,研究会和妇联呈现出高强度、高频率的草根NPO和官方NPO的联盟互动机制;研究会和政府呈现出较高强度、较高频率的草根NPO和政府的合作互动机制;妇联和政府呈现出高强度、较高频率的官方NPO和政府的合作互动机制;多元行动者拥有资源差异较大;政策网络的规则是草根NPO通过迂回式参与间接影响政策制定与执行;三方行动者基于合作联盟的基础是共同的使命、愿景以及较强的学习能力。总体来看,该案例中所体现中的政策网络类似于罗茨的 “议题网络”,政策网络绩效良好。

三、从“合阳项目”看促进草根NPO政策参与的有效条件

“合阳项目”是一桩成功实现了草根NPO政策参与的案例。我们从它的成功经验中,能够提炼出促进草根NPO政策参与的有效条件。主要分为以下3点:政府开放与回应的态度、草根NPO基于本土情境可实践的专业化能力、基于资源互补的合作关系等。

(一)政府方:开放与回应的态度

草根NPO政策参与离不开政府的理解和支持,离不开政府社会治理理念的建立。首先,政府为草根NPO参与公共政策过程构建开放的政策参与体系,这是政府与草根NPO在公共政策过程中双方博弈的根本前提;其次,草根NPO积极的政策参与行为需要进入政府视线、得到政府回应才有转化为政策议程的可能。

在 “合阳项目”中,省政府对于研究会开放与回应的积极态度是研究会得以成功参与公共政策过程的前提条件。在针对研究会做出的多重行动中,省政府均表示出了适度开放与积极回应的态度。比如,在项目前期准备中,研究会向省民政厅提交了有关农村妇女参政问题的基线调查报告。省民政厅对报告中反映的问题给予了积极回应,并把该问题作为当年村民委员会换届选举之前的重要解决问题。在研究会与省民政厅领导的不断沟通交流中,决策者的认识和看法得以逐步改变。有领导曾对在文件中明确提出妇女在村委会成员中的比例有所顾虑,担心有可能违背 《村民委员会组织法》中的 “适当名额”的规定。对此,研究会邀请相关专家进行深入论证,以打消其顾虑,使其逐渐转变认识。正是由于政府方开放与回应的态度,才使得研究会 “提高政策制定者社会性别意识”的目的得以实现,为政策创新奠定良好的思想基础。在政策执行阶段中,研究会在合阳县召开了项目启动大会,此次大会得到了政府有关领导的大力支持与响应,为项目顺利实施产生了重要的影响力。

可以看出,在该案例中,政府在政策制定与执行阶段,对草根NPO的行动与努力均给予了积极的开放与回应的态度,这种态度构成了影响草根NPO政策参与效果的前提条件。

基于上述分析,得出有效条件之命题1:政府对草根NPO开放与回应的态度是促进草根NPO政策参与的决定性因素。

(二)草根NPO方:基于本土情境可实践的专业化能力

为了保证政策的有效性,使政府决策者接受自己的政策方案或政策要求,草根NPO必须具备高度的专业性,这一点相关论文多有提及。本文在强调草根NPO的能力建设方面,突出强调了基于本土情境可实践的专业化能力建设。

政治系统与社会氛围的差异决定了我国在草根NPO政策参与过程中与西方存在巨大差异,不能照搬西方草根NPO政策参与的经验,必须要立足于中国本土情境。针对于本案例,妇联作为我国八大社会团体之一,在妇女权益保护方面享有政策制定与执行方面的天然优势。并且作为官方NPO,省妇联能够有效连接政府与草根NPO的沟通与交流。因此,研究会决定基于这一本土情境与妇联形成联盟,共同推动农村妇女参政的政策创新及执行。在此过程中,研究会甘愿作为该项目的幕后推动者,由妇联出面,借力于妇联,以此增强与政府的博弈能力。

当然,针对我国本土情境专业化能力的培养不仅仅只是和关注领域相同的官方NPO结盟,本案例的启示性在于,基于当前我国的实际政策环境,草根NPO如欲获得公共政策过程及社会治理中实质性的参与效果,必须具备基于本土情境可实践的专业化能力。

“基于本土情境可实践的专业化能力”与“学术性专业化能力”具有很大区别。这种专业化并不主张单纯通过书本知识直接获取,而是推崇基于本土情境、经过一线经验积累逐渐构建出的重在实践的专业化能力;在这种专业化能力中,NPO领导代替了学者的主导地位,这种专业化能力不强调标准性,而是突出权变性,以体现灵活的弹性用来应对各种实践问题。在政策参与中,拥有相关专家学者提供咨询和指导固然重要,但是就参与本身而言,这是一种应当针对本土情境开发的、可实践的具体行为。这种 “基于本土情境可实践的专业化能力”比 “学术性专业化能力”在参与过程中具有更重要的作用。

在 “合阳项目”中,研究会得以成功参与公共政策过程的根基性条件就在于它具备了基于本土情境可实践的专业化能力。研究会自成立以来,秉承 “关心农村妇女在贫困、健康、教育及参与社区事务中面临的困难和障碍,向妇女赋权,提高农村妇女地位”的5个策略性目标之一,强调行动导向理念,共计执行了约上百个诸多农村社区发展的项目。在多年的项目一线运作过程中,研究会深入了解了决定草根NPO成长与发展的中国本土情境中的诸多要素,在行动实践中逐渐提高了自身的专业化能力。

在 “合阳项目”中,基于本土情境可实践的专业化能力保证了研究会的政策开发能力。研究会凭借过硬的社会性别分析能力,敏感意识到了陕西省农村妇女参政人数过少这一亟须改变的社会现实。多年在农村基层的项目执行经验使研究会深知,我国农村妇女参政问题的关键点,就在于担任 “一把手”的女村官数量过少,致使即便有农村妇女进入村委会,但因为决策权的缺失,往往难以改变妇女在参与村级事务中所处的边缘地位。研究会运用国际上提高妇女参与决策的通用办法——妇女配额制,与我国本土具体政策环境相结合,即将政策创新的目标定在 “女村官”的数量上。这种基于本土情境可实践的专业化能力直接推动了陕西省和合阳县分别出台了有利于妇女参选参政的地方政策,在全国率先对妇女当选村干部的比例提出刚性指标。在政策执行过程中,凭借专业的人员和技术力量,研究会前后为换届选举申请和协调筹集资金几十万元,通过培训、教育、宣传等措施有力地保障了政策的有效实施。

基于上述分析,得出有效条件之命题2:草根NPO具备基于本土情境可实践的专业化能力是促进其政策参与的基础性因素。

(三)政府与草根NPO的互动:基于资源互补的合作关系

在“合阳项目”中,政府、官方NPO与草根NPO等政策网络行动者之间形成了一个基于资源互补的合作关系。公共政策作为一种稀缺资源,政策网络行动者在其间拥有各自不同的权力和地位,每个行动者所依赖的是各自具备的资源及其在政策过程中不可替代的作用。在我国,政府因其具有权威性、合法性与组织等行动资源而处于绝对的 “决策核心圈”。在政策决策的过程中,如果政府与代表社会弱势群体的草根NPO没有达成合作关系,那么根据简单多数模型,其决策最后反映的经常是中间选民的需要,这就使得政府制定公共政策时所代表的公共权威产生动摇。况且,草根NPO专业化的技术资源恰恰是政府在政策制定中所需要的外在辅助条件,有助于政府获取更加专业可靠的信息。比如,就本案例而言,政府在出台促进农村妇女参政政策时,研究会具有推进妇女参政的使命感与技术资源,以及丰富的项目经验等资源优势,而这些恰恰是政府在制定相关政策时所欠缺的。因此,基于资源优势互补原则,政府乐于同草根NPO建立合作关系;同时,草根NPO的政策参与因其自身不具备立法权和行政权,缺乏权威性、合法性以及行动资源,因此要想获取公共政策这一稀缺资源,就必须主动寻求与政府积极的沟通与对话,建立资源互补性的合作关系则是草根NPO政策参与的现实选择。郁建兴在研究行业协会与政府的关系时曾提出:“在政府掌控稀缺资源的前提条件下,只有与政府目标一致,行业协会才有可能进入政府政策过程,而只有进入政策过程,才可能获得稀缺资源。”①郁建兴,江 华等:《在参与中成长的中国公民社会》,杭州:浙江大学出版社,2008年,第195页。

与草根NPO相比,官方NPO与政府的权力距明显缩小,有利于参与到公共政策过程之中。研究会与妇联进行联盟的主要基础是拥有共同的使命、愿景以及资源的相互补充。研究会通过和妇联的合作,借助其纵向的上下网络和横向的政府部门特殊关系得以实现政策过程的有效参与,而妇联借助研究会的技术支持,将全球女权主义的理论与体制内的主流话语进行了很好的结合,并对政策决策产生了有利影响。省妇联成功推动了相关政策的制定以及2008年的政策创新。同时,这次合作也弥补了妇联系统内部理论和技术资源不足及经费的匮乏。如果没有研究会的经费投入和技术支持,农村妇女参政就不会在全省形成一定规模的社会舆论。借助研究会的技术支持,省妇联对政府决策产生了有利影响。通过与研究会合作开展的系列活动,省妇联在政府、媒体及女村官中的影响力得到进一步的扩大。

这一项目最大限度地整合了体制内外的不同资源,促使草根NPO成功参与了公共政策制定和政策执行。可以看出,草根NPO与政府建立基于资源互补的合作关系是草根NPO在政策过程中发挥作用的重要因素。该政策网络中行动者完备的互动机制表明:政策网络中各个行动者基于资源互补需要建构良好的合作关系,以期优化资源组合,以实现社会善治的根本目标。

基于上述分析,得出有效条件之命题3:构建基于资源互补的合作关系是促进草根NPO政策参与的关键性因素。

四、总体分析结论

本文运用政策网络理论,以草根NPO成功参与政策制定与执行的 “合阳促进农村妇女参政项目”为案例,具体考察了能够促进草根NPO政策参与的3个有效条件:政府开放与回应的态度、草根NPO基于本土情境可实践的专业化能力、基于资源互补的双方合作关系。以上3点虽然是基于对一个特定案例的抽象归纳,但是对各领域草根NPO的政策参与都具有较强的借鉴意义。本文强调,政府开放与回应的态度是促进草根NPO政策参与的决定性因素;草根NPO基于本土情境可实践的专业化能力是促进其政策参与的基础性因素;基于资源互补的政府与草根NPO的合作关系是促进草根NPO政策参与的关键性因素。这3个有效条件之间相互联系,彼此影响,构成了一个结构环,任何部分的变动都将引起整个结构环的连锁反应。政府方开放与回应的态度为草根NPO的政策参与提供了行动舞台,这个行动舞台越宽广,草根NPO政策参与能力的发挥与提高就越顺畅;草根NPO以 “能力”争 “权利”,随着草根NPO政策参与能力的日益提高,政府的态度也会变得更加开放并作出积极回应;而政府与草根NPO必须建构起互补性的合作关系,只有依托于合作关系,政府和草根NPO这二者在政策过程中才能各取所需,以促成双方共赢。以上3个条件在促成草根NPO政策参与中无法孤立存在,任何一方的努力都将影响着我国社会的变迁和公共治理的质量。

可以看出,私人领域的 “非强制性”、公共领域的 “共有 (公共)性”以及非政府组织的“公共空间的网络性”是公民社会的3个基本要素。相比私人领域和公共领域而言,我国NPO特别是草根NPO的发展还较为滞后。当前,我国草根NPO政策参与的功能尚未充分发挥,然而作为自治组织,草根NPO天然具备参与公共政策的内在动力和外在条件。并且,草根NPO在公共政策及社会治理中的参与和倡导是其服务领域合作的有效保障,它为公民有序有效参与公共政策及社会治理提供了制度化的途径。因此,政府应当以积极的态度对待草根NPO的政策参与,同时,草根NPO自身也应当进行基于本土情境可实践的专业化能力建设,以期提高行动资质。

社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化,必然要求推进社会治理现代化。社会治理现代化的关键在于制度的改革和创新,既要发挥政府社会管理的宏观引导作用,又要发挥其他社会管理主体的积极作用。②参见程波辉 《中国政府社会管理观念变革的十大取向》,《云南社会科学》2012年第6期。本文基于政策网络理论就合阳案例分析归纳的草根NPO有效政策参与的3条结论,对于改进公共政策过程和完善社会治理体系具有一定启示作用。

鸣 谢:在本文的前期资料搜集工作中,陕西省妇女理论婚姻家庭研究会会长高小贤老师提供了帮助,在此表示感谢!

(责任编辑 廖国强)

杨 柯,兰州大学管理学院博士研究生,西安邮电大学人文社科学院讲师;王维平,兰州大学管理学院和马克思主义学院教授、博士、博士生导师(甘肃兰州,730000)。