环保组织在我国环境事件中的介入模式及角色定位——近10年来的典型案例分析

张 萍,丁倩倩

环保组织在我国环境事件中的介入模式及角色定位
——近10年来的典型案例分析

张 萍,丁倩倩①

21世纪以来,我国环保组织在环境事件中先后出现了三种介入模式:依靠媒体动员,干预水电开发;介入环境纠纷,助力维权;提起环境公益诉讼,凸显自身在利用法律手段解决环境纠纷中的主体地位。面对严峻的环境形势,我国环保组织必须尽快摸索出适合我国国情的发展思路,在环境事务中扮演独特角色,引领理性维权,切实发挥监督与制约作用。

环保组织;环境事件;维权

环保组织是指以环境保护为主旨,不以营利为目的、也不具有行政权力,但为社会提供环境公益性服务的社会组织。①20世纪70年代末,由政府部门发起成立了我国第一个环保社会组织——中国环境科学学会;20世纪90年代,一批由民间自发组成的环保组织相继成立,同时也有一些西方非政府环保组织进入,上述三部分比例大体为6∶3∶1。本文研究对象主要针对本土建立起来的环保组织,包含了民间草根环保组织及部分有官方背景、但以协会等名义开展活动半官方环保组织,统称为环保组织。所谓环境事件:由环境污染引发的、有一定数量的个体参与的、通过非正常渠道表达诉求的抗议、抗争的事件。它有别于环境纠纷,具有更明确而具体的群体行为发生及后果显现。作为一支重要的社会力量,环保组织在我国环境保护事业中发挥着不可或缺的作用,但这种作用还是极为有限的。在笔者搜集的近10年的230余起环境群体事件中,有环保组织参与其间的案例只有十数起,与国外环保组织的社会影响力与行动力不可同日而语。那么,在特殊的国情及政策背景下,环保组织在我国环境事件中究竟扮演了怎样的角色?又发生了哪些变化?

一、第一阶段:依靠媒体动员,干预水电开发

我国环保组织出现在公众视野内是最近10年左右的事情。最早介入环境事件并引起广泛关注的环保组织是北京的绿家园、绿岛,他们在反对四川都江堰地区的杨柳湖水利工程中成功地发出了自己的声音。2003年7月9日,绿家园负责人张可佳在 “环境记者沙龙”上,揭露了杨柳湖工程将引发的环境危机,并把相关宣传资料散发给各个媒体,随后又在 《中国青年报》发表了《世界遗产都江堰将建新坝 原貌遭破坏联合国关注》的文章,引起了人们对在都江堰上游再建大型水坝——杨柳湖工程的强烈关注与不满。在国内外媒体的舆论压力下,四川省政府宣布该工程下马。环保组织在水电开发决策中起到了监督和影响决策的作用,这在当时具有非常重要的意义。因为,在川西高原甘孜藏族自治州境内,在瓦斯河、雅拉河、大渡河上已经修建了成串的小水电站,它们已使天然热泉、温泉变冷、萎缩或消失。此前上马的紫坪铺水库对都江堰这一世界文化遗产的影响不能低估。为扭转这一局面,众多环保组织和环保人士开始大声疾呼,并四处奔走。在此阶段,阻止水电开发成为环保组织的首要目标,但这并非易事。

这其中,最具有典型意义的是史称 “怒江保卫战”的环保抗争。2003年8月,数家大型水电集团共同推出了在怒江中下游修建13个梯级水电站的开发方案。该工程设计总装机容量2 132万千瓦,年发电量1 029.6亿千瓦时,是三峡的1.215倍,但投资比三峡小。这一开发方案得到了地方政府的大力支持。但是,怒江作为我国仅存的两条自由流淌、未经水电开发的河流之一,流域生态系统保持得相对完整,有大量珍稀濒危动植物,还有丰富灿烂的土著文化。不当的开发有可能导致环境灾难,会对当地居民生活造成难以估量的影响。2003年11月,云南环保民间组织 “绿色流域”和北京的 “绿家园”、“自然之友”等联合发出呼吁,他们痛陈开发诸弊,得到众多环保民间组织的响应,由此引发了关于怒江开发的社会大讨论。其中,“绿色流域”等组织还深入调查和了解水电开发对当地百姓生产生活的重大影响,呼吁让环境受损者知情并参与有关决策。一封 《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》征集到了99名个人及61个环保组织的签名,并呈送给国务院、国家发改委、国家环保总局等有关部委,这对 “保护怒江、慎重开发”的共识形成起到了非常大的作用。这一过程中,众多媒体对保卫怒江的声音予以了宣传、造势和助推,最终影响了有关决策。因而,怒江保卫战成为在我国环保组织发展历史上的里程碑事件,并被称为 “公众参与环境决策的破冰之举”。

水电项目作为环保组织介入环境事件的起点、作为环保组织干预环境事务的开端,是有着多重意味的。

第一,水电项目在某些地方经济发展中占有突出的地位,为了追求GDP,上马水电项目一度不需要任何环境评价。而在水电开发中暴露的大量问题、所产生的不可逆的后果却长期不为公众所知。尤其是对国计民生产生如此重大影响的水电开发,其决策往往习惯于内部决策、行政拍板。这种局面在环境危机愈发严重、环保呼声愈发高涨的今日,是需要首先打破的。

第二,媒体是环保组织扮演监督与参与角色的最佳平台,也是环保组织不可或缺的伙伴。这一点与西方环保组织类似。但不同的是,在我国利用媒体这一平台,通过媒体去放大自己的声音,几乎成了环保组织赖以发挥作用的惟一手段。这一方面是因为环保组织与政府之间极为不对等的关系,民间环保力量极为弱小;另一方面,是因为环境信息与诉求渠道在我国目前还十分有限,运作和发声就成为环保组织首先要解决的问题。而环保组织成员不少就业于媒体,也使得这一渠道尤为通畅。还有一个重要原因是,利用媒体平台能更有效地发挥对公众环境意识的启蒙作用。西方环保运动的早期阶段,也经历了一个由媒体曝光环境事件,同时对公众进行环保动员的过程。正是有了媒体合作的基础,环保组织才能更有效地唤醒公众的环保意识,赢得支持。

二、第二阶段:介入环境纠纷,助力维权

早在20世纪末,我国环保组织就以咨询热线助的形式介入过环保事件。1999年11月1日,中国政法大学污染受害者法律帮助中心开通了污染受害者法律咨询热线,无偿为污染受害者提供法律服务。从那时起,数万名环境污染受害者由此受益。2005年,该中心突破了咨询服务的限制,帮助福建省屏南县1 721位农民起诉福建省榕屏化工有限公司对环境的污染。这一案件的胜诉为当地居民挽回经济损失68万余元,轰动一时。此案被评为2005中国十大影响性诉讼之一,且是其中惟一一起环境诉讼案件。从那以后,介入环境纠纷、提供法律服务逐渐成为环保组织参与环保事务的又一重要方式。

2007年8月,中华环保联合会接到承德市白庙子村民的投诉,反映承德钢铁集团公司的生产导致了当地地下水污染。自2001年以来,白庙子村民一直在通过投诉、上访等方式维权,但问题一直没有得到解决。联合会法律中心接到投诉后,多次赴实地开展调研,掌握了大量一手资料,并结合实际,帮助村民设计了一套合理、可行的索赔方案,最终白庙子村地下水污染纠纷终于以钢厂方面赔偿300万得以解决。①中华环保联合会网站,http://www.acef.com.cn/envlaw/news/2009/0602/2191.html。2008年4月,山东淄川水泥厂与当地果农发生纠纷,果农们不愿接受当地信访部门就水泥厂产生烟尘损害而做出的赔偿调解。在环保会法律专业人士的帮助下,水泥厂最终同意了65 000元的赔偿协议。②湖南省环保厅网站,http://www.hbj.hunan.gov.cn:8089/new/hjjc/hbzfgs/content_26125.html。类似的案例还有不少。在这些案件中环保组织都扮演了协调、建议、提供咨询和法律援助的角色。

在这一阶段,如何自我定位、如何发挥作用是环保组织一直在思考的问题,而这一问题的解决只能是在实践中不断地摸索和推进。颇具启发意义的案例是环保组织在安徽仇岗村维权中的介入行动。安徽仇岗村民自2004年起开始自发地维权,反映九采罗等化工厂将废水被直接排入明渠,对仇岗村造成了严重污染。作为当地的 “先进企业”,几家化工厂都拥有 “无污染证书”,又是蚌埠的纳税大户,化工厂受到了多重保护。安徽当地的环保组织 “绿满江淮”了解这一情况后,首先找到了村里最积极的抗争者张功利,帮助他学会搜集证据,向他灌输理性维权的理念和策略。面对地方政府、污染企业、污染受害者这三方,“绿满江淮”确认了自己的角色,即着力推动整个仇岗村对环境权益的认知,并培养张功利这一污染受害者作为维权的意见领袖,通过一系列理性行动使村民的环境目标得以实现。“绿满江淮”帮助村民不断地向各地媒体寄送仇岗村的污染证据,并动员仇岗小学的学生向环保局写信,催促治理村庄的污染;还帮助张功利先后6次到北京参加环保论坛,扩大他的知名度,让张功利通过媒体发出自己的声音。这一系列措施起到了非常好的效果,蚌埠市政府以及当地环保部门感受到了极大的压力。就这样,在维权领袖张功利的带领下,在环保组织的指导、帮助与助推下,借助媒体平台,仇岗村民最终迫使化工厂搬迁。①腾讯网,http://news.qq.com/a/20110426/000524_3.htm。

仇岗案例是环保组织介入环境维权行动的一个成功典范,为我们提供了深刻的启示。在我国,环境问题缺乏制度化的诉求与反馈渠道,环境纠纷更是没有明确的解决机制。传统的信访渠道显然已无力面对越来越恶化的大量环境问题。现实中更突出的是,环境受损者缺乏理性维权的意识和办法,导致积怨太久,只能以暴力维权、极端手段维权等后果出现。在环境立法、执法体系都很不健全的眼下,个体维权更是艰难而痛苦,极易陷入求诉无门的困境,而群体性维权多呈 “日久生乱”。其无序性、破坏性亦比比皆是。所以,环境维权,最具建设性的力量是环保组织,因为它有专业技术人才,也有理性维权的内在需求。因而由环保组织充当维权主体,以专业支持者的角色参与环境维权事件,以组织、有序的形式呈现诉求,以规范理性的思路获得权益,对摸索和建立维权的机制和渠道,改变个体维权、暴力维权的狭隘认知,代之以理性维权、策略维权,才能避免恶性维权、暴力维权,最终将公民维权行动纳入法制化、制度化的轨道都是有利的。对于保组织而言,在维权方面发挥自身优势,体现专业知识和智慧,也是促进自身发展、成长的最佳选择,也有助于改变自身的弱势形象,从而成功地实现自身角色的转换。

目前我国环保组织的发展和分布严重不均衡。据统计,我国环保组织的分布主要集中在北京、上海、云南、四川等地区,其他省份有影响力的环保组织数量都是个位数,不少县级以下地区基本没有环保组织。这也是影响环保组织在环境事件中发挥作用的又一原因。鉴于此,笔者认为,如能加大环保组织的建设力度,使之达到一定的覆盖和规模,则成就了一条有效渠道。这一方面体现在将环境监控纳入制度中来,能更好地行使监控环境的职能,另一方面,还能利用环保组织的力量和影响力,将环境事件的解决引入规范解决的途径,从而避免了对社会的破坏性影响。

值得一提的是,在这一阶段媒体的配合同样功不可没。在重庆,面对着10余年污染却未根治的渝西锶污染,2008年5月5日～5月9日,中华环保联合会法律中心督查部联合中央电视台、中国环境报、法制日报三家媒体组成调研组赴重庆市现场调研重庆铜梁、大足两县碳酸锶生产企业污染事宜。此后3个月,包括上述多家报纸、网站发表了大量的文章,揭露当地政府对污染的庇护,在各种力量的联合推动下,该地招致“区域限批”,②所谓 “区域限批”是指,如果一家企业或一个地区出现严重环保违规的事件,环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批,直至该企业或该地区完成整改。这是国家环保部门2007年起开始使用的一种行政惩罚措施。污染企业最终被关闭处理。

第三阶段:提起环境公益诉讼,凸现环保组织在推动解决环境事件中的优势乃至主体地位

经过上面两个阶段的摸索、实践和积累,近3年来,一些环保组织开始在环境事件的解决中扮演主要角色,以主体的身份出现并提起诉讼,利用法律手段开展环境维权逐渐成为了一种趋势,环境诉讼案日增。在这一阶段,不少地方开设了环保法庭,而中华环保联合会代表环保组织充当了法律诉讼的主体,这为环保组织利用法律手段、长期有效地发挥作用的开创了又一重要方向。

我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼于2009年7月立案。原告为中华环保联合会,主诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权。2009年5月,环保联合会收到江苏省江阴市君山北路朱正茂等80多位居民的投诉,反映江苏江阴港集装箱有限公司在从事铁矿粉的装卸、驳运的经营过程中,产生大气污染、环境噪声污染及水污染,严重影响了周围空气质量和附近居民的生活环境。无锡市中院最终受理该案,并迅速作出裁定,责令被告江阴港集装箱公司立即停止实施污染侵害行为。法律程序启动后,江阴港集装箱公司抓紧进行了全面整改,实现了当地居民的诉讼目标。③搜狐网,http://green.sohu.com/20091218/n269054372.shtml。

两年后,由草根环保组织提起的第一起诉讼案是云南曲靖的铬渣污染案。2011年9月,“自然之友”及重庆市绿色志愿者联合会作为原告,起诉陆良化工集团的生产行为导致铬渣污染,索赔1 000万元建立共管账户以利环境生态恢复。该案由云南曲靖中级人民法院开庭审理,亦获胜。④新浪网,http://news.sina.com.cn/green/news/roll/2012-05-23/035924461122.shtml。2012年10月,中华环保联合会开始起诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会等被告犯生态环境侵权罪,该案在江苏省无锡市滨湖区人民法院立案。2个月后,该案在江苏省无锡市滨湖区人民法院进行公开审理,经过激烈质证、法庭辩论等环节后,法院判令被告于6个月内在十八湾荒地补植4 500平方米林木。①参见无锡法院网,http://wxzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=4881。

环境公益诉讼的案例增长非常迅速。尤其是2013年1月1日以来,新民诉法开始实施。这就从法律上允许了环保组织可以作为主体提起环境公益诉讼,在那些尚未设立环保法庭的地区也因此出现了环境公益诉讼。在山东潍坊,中华环保联合会即对排污长达9年之久的昌乐第三猪场提起了公益诉讼,②参见郄建荣 《潍坊现地下水污染大肠菌群严重超标》,《法制日报》2013年3月19日。这也是首例在普通法院提起的环境公益诉讼。

环保组织能够成为环境公益诉讼主体,对于环境公益诉讼而言是一种突破。我国现行法律没有明确环境公益诉讼的相关程序,对诉讼各方的资格问题也缺乏相应规定。这其中最复杂、讨论最多的是环境公益诉讼的主体认定问题,即由谁来代表环境公共利益?无疑,比起环境受损者个人,环保组织担当这一角色更为合适。作为环境公益诉讼主体,社会组织具有更强大的资金支持和智力支持。当然,目前,事实上只有中华环保联合会在扮演这一角色。这不仅是由于它具有半官方背景 (环保部所属的社团组织,由财政提供经费),使之具有充足的专家技术队伍和一定的资金筹集能力,也是基于该会环境法律中心督查诉讼部拥有约80多名的 “签约”志愿律师,分布在全国各地,可以随时进行法律援助,同时该联合会与各环保部门也有紧密联系,还建立了环保技术专家资源库,这些专家可以为其提供环境专业领域的技术支持。

环境公益诉讼在我国各地进展不一。据统计,我国共有15个省市自治区建立了77个环保法庭,包括海南省高院、海口中院、无锡中院、昆明中院、江西、山东等地基层人民法院。除了独立建制的环保法庭外,还有环保审判庭、环保巡回法庭及环保合议庭等模式存在。虽然环境公益诉讼类案件经常会陷入起诉难、举证难、审理难、执行难的困境。但这显然不能抹杀法律手段、公诉方式在解决环境事件中的地位和作用。

四、环保组织在环境事件中的角色定位

第一,在借助媒体和舆论推动公众参与环境事务,监督和影响地方政府决策的过程中,环保组织应承担公众代言人的角色。应该看到,在我国公众的环保意识启蒙已见成效,公众监督和参与环境决策的条件已经基本成熟。我国政府在2002年10月发布、2003年9月1日实施的《环境影响评价法》中,对政府规划和建设项目的参与问题做出了具体规定。这是迄今为止涉及公众参与环境决策的最高层次、最为明确的法律规定。2004年7月,国家环保总局开始实施 《环境保护行政许可听证暂行办法》。2006年2月,国家环保总局 《环境影响评价公众参与暂行管理办法》出台并实施。《公众参与环境保护办法》的立法日前也已启动。这些立法和行政措施,无疑都在宣示一个信号,有公众参与的新决策机制势在必行。我国政府正在积极探索公众参与的途径和模式,这给环保组织的发展带来了新的机遇和空间。

第二,在社会基层的环境维权行动中,环保组织应承担精英引领者的责任,扮演维权者、助推维权者的角色。目前,由于信访部门的职责所限,信访渠道在受理和解决环境纠纷中的作用极为有限。往往是环境难民求告无门,在多次上访或者不断越级上访之后,问题仍然得不到解决。在直接的、有效的体制内利益表达渠道严重不足的情况下,体制外的甚至是法治外的方式表达由此才经常发生。近几年,大量的环境纠纷事件表明,正是由于环境难民所拥有的政治资源和经济资源有限,维权渠道也不畅通,又无社会精英帮助,导致我国环境难民维权成本极高。环境难民多是在无奈中选择了极端的乃至暴力的方式维权。所以,环保组织应更强烈地认识到环境难民的需求,有效承接这种需求,这是解决环境问题、同时实现自身发展和成熟的共赢机会。

第三,逐步调整与地方政府的关系,淡化行政色彩,尝试扮演独立组织的角色,发挥监督与制约作用。在这一过程中,媒体始终是最可依靠的力量。社会组织与政府的关系一直是学界讨论的焦点问题,也是我国环境保护实践中纠缠难解的症结之一。目前,我国环保组织还存在着 “官民二重性”的特点,组织发展呈现出过渡性色彩比较突出,组织运转大多处于自发、松散、各自为战的状态。由政府发起的环保组织占据很大比例,也使得民间力量更显薄弱。但经过20多年的发展,民间力量已壮大不少,与政府沟通的经验也积累不少,更重要的是,在我国越来越严峻的环境形势下,环保组织能够施展的空间也在同时扩大。因而,无论怎样困难重重,对中国环保组织而言,扮演独立角色、走出一条独立生存和发展之路已是历史的必然。社会需要更强大的独立环保组织,环保事业期待着民间力量发挥更大的作用。

(责任编辑 甘霆浩)

张 萍,中央财经大学社会发展学院副教授;丁倩倩,中央财经大学社会建设与社会管理研究中心助理研究员 (北京, 100081)。