晚清中央与地方关系的学术史认知

段金生,贺江枫

晚清中央与地方关系的学术史认知

段金生,贺江枫①

晚清以来的中央与地方关系形态,影响及于民国政治的变迁过程。缘于复杂的国内外政治及地域诸多因素,传统的中央集权被逐渐分解,发展成为有研究者所言的 “内外皆轻”形态。在这一变迁过程中,军事权势的转移成为影响中央与地方关系变化的重要变量,古代中国政局失序形态下出现的政治区域化景象再次在晚清中国政治发展过程中逐渐呈现。

中央与地方;军事权势;政治区域化

武昌起义爆发后,多省响应。然 “近日光复省分渐多,各处纷纷宣告独立,若不组织统一机关,不独对内易冲突,亦恐对外无主归”。①《广西军政府电请各省宣布独立》,《申报》1911年11月15日,第1张第5版。时人对当时缺乏统一的中央政府的政治形态十分担忧。其实,清末中央政府不仅早已经几乎全盘失去了对地方的控制力量,而且在大的层面上出现了 “南北对抗”的格局,较小的层次上则 “省”成为牢不可破的地域意识。②胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第31页。而正是由于晚清时期中央政府的整合能力遭到严重破坏,地方主义逐渐盛行,政治区域化形态呈现,故民国的成立才被人们寄予厚望。例如,广西军政府宣布成立后,就表示虽然 “治内以宣布独立为要图”,呼吁各省督抚一律宣布独立,但仍强调应化除畛域、无分满汉, “共谋组织联邦政府,专事对外”,“或取法于美,定武昌为华盛顿,暂行公认一人为大统领;或取法于德,定北京为普鲁士,亦公认一人为内阁总理大臣”,认为此关系到国家大计,应从事协定。③《广西军政府电请各省宣布独立》,《申报》1911年11月15日,第1张第5版。借鉴美国抑或德国,实行单一制或是联邦制,仅是政体的具体表现方式的不同,但广西军政府的这一呼吁所表达的其实是要尽早确立一个稳固的中央政府,以统筹全局,从而结束清末地方纷扰的政治形态。清末民初中央与地方关系的这一形态,并非朝夕而成,它经历了一个复杂的演进过程。

李剑农曾言,“我们要知道近百年内中国政治上发生大变化的由来,非将百年前世界的新趋势和中国内部的情节,作一简略的比较观察不可”,还强调 “一切历史事变都是难于斩然截断的”。④李剑农:《中国近百年政治史·导论》,北京:商务印书馆,2011年,第1页。要深刻理解清末民初中央与地方关系的表现形态及其隐含的诸多复杂因素,不能不追述晚清时期的中央与地方关系,才能对其有多维度、多层面之认识。⑤关于晚清及民国时期中央与地方关系的变化,若干近代史或晚清、民国史的通论性著作中均有涉及。专题研究颇多,但各自的侧重不一,较具代表性的专著主要有:来新夏等的 《北洋军阀史》(天津:南开大学出版社,2000年)、胡春惠的 《民初的地方主义与联省自治》(北京:中国社会科学出版社,2001年)、刘伟的 《晚清督抚政治:中央与地方关系研究》(武汉:湖北教育出版社, 2003年)、李国忠的 《民国时期中央与地方的关系》(天津:天津人民出版社,2004年)、李细珠的 《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》(北京:社会科学文献出版社,2012年)等。论文若干,不一一列举。本文在前贤已有研究的基础上,对晚清中央与地方关系的变迁历程及呈现出的一些特征,从学术史梳理的视角,作出自己所理解的观察与阐述。

一、从中央集权到 “内外皆轻”:晚清中央与地方关系之转变

近代中国在向民族国家转变的过程中,政府、社会组织、民众都参与其中, “级级相嬗,譬如水流,前波后波,相续不断”,⑥梁启超:《过渡时代论》,1901年6月26日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社,2001年,第710页。形成了一种激烈的变革过程。1902年,梁启超说:“至今阅三千余年,而所谓家庭之组织,国家之组织,社会之组织,乃至风俗、礼节、学术、思想、道德、法律、宗教之一切现象,仍岿然与三千年前无以异。”梁启超所言 “旧组织、旧现象”岿然“与三千年前无以异”,其主旨是为了突出它们不能 “顺应于今时”、“顺应于世界”,最终目的则是为了 “探求我国民腐败堕落之根源,而以全国所以发达进步者比较之”,以塑造 “新国民”而达成国家强盛之意。①梁启超:《新民议》,1902年11月30日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社,2001年,第651页、第652页。事实上,或如曾任美国外交政策讨论会主任的别生之言:“十九世纪的初叶,清帝忽然遇到从未见过的西方侵略。敌人从海道而来,用西方新式机器的技术。从前对付边夷的方法不能来抵御新式和不测的海上杀伐与技术专精的民族”,传统的制夷策略已无法对付西方列强,“反屡蒙其害”。②[美]别生:《近代中国边疆宰割史》,国际问题研究会译印,出版地不详,1934年,第3页。伴随着西方势力及西学的深层次渗入中国,中国的一切都逐渐开始发生着变革。是故,梁启超虽言 “与三千年无以异”,但他亦称 “今日之中国,过渡时代之中国”。③梁启超:《过渡时代论》,1901年6月26日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社,2001年,第710页。

在近代中国转型历程中,重建一个中央集权的、主权独立与政治稳定的现代民族国家,是国人追求的主要政治目标之一。按照梁启超的解释,国家的目的是为了 “其本身 (即国家全体)”及 “其构成分子 (即国民个人)”之利益,而政治是 “丽于国家以行者也”,即 “所以求达此目的之具也”。④梁启超:《宪政浅说》,1910年3月21日、4月10日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社, 2001年,第958页、第961页。作为国家工具,以及“一国中一时代辩争之剧冲者”,⑤梁启超:《宪政浅说》,1911年4月10日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社,2001年,第962页。政治在近代中国民族国家构建进程中扮演着关键性的角色。检视近代家庭组织、社会组织、风俗、思想诸多领域的变革过程,就会发现政治的变革是其中的主线。⑥台湾学者张玉法认为在民国历史中,政治史较经济、教育、文化史为重要,在民国的大部分时期,经济、教育、文化皆为政治的工具。在其 《中华民国史稿》一书中,张强调民国史应以政治史为主线,其原因有三:一,近代以来,政治的良窳和稳定与否,直接关系着每个人、每个机关和团体;二,近代以来政权的角逐与更替、某党派或某军系政权的角逐的过程及成败,都影响到个体;三,近代以来,中国受帝国主义的军事、经济侵略严重,外国的军事和经济侵略,以及中国外交的成败,亦影响着每个人、每个机关和每个团体。(张玉法:《中华民国史稿》修订版,台湾:联经出版事业公司,2001年,第18页。)亦有学者指出,“受西方史学潮流的影响,政治史被认为 ‘过时’了,……研究这一时段的历史,想避开政治几乎是不可能的”,强调了政治史在中国近代史研究中的重要性。(汪朝光等:《天下得失:蒋介石的人生·前言》,太原:山西人民出版社,2012年,第1页。)有学者认为,近代中国 “政治表现在社会前进中起着指标的作用”。⑦张海鹏:《近代中国历史进程概说》,载张海鹏《中国近代通史》第1卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第61页。因此,考察政治转型中的各种面相,无疑是理解近代中国历史的基本线索之一。对于近代中国史而言,“政治史研究的深度和广度如何,对其他的研究领域起着制约的作用”。⑧张海鹏:《近代中国历史进程概说》,载张海鹏《中国近代通史》第1卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第62页。不过,需要说明的是,政治转型并不是近代中国历史的唯一线索。李剑农在考察中国近百年政治史中的鸦片战争时就谈到,鸦片战争 “是中英两国的战争,然就战争的真意义说,可称为中西文化的冲突。因为中西人士对于国家政治及一切社会生活的观察的完全不同,所以才生出许多不易解决的纠纷问题来”。如果笔者理解无误,李剑农虽然从政治入手探讨历史问题,但亦强调政治与其他社会领域的密切联系。⑨见李剑农《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第50页。这表现出政治与社会其他领域的密切联系。钱穆就言: “政治乃社会人生事业之一支,断不能脱离全部社会人生而孤立”。⑩因此,本文的立意,虽然是考察近代政治转型过程中的中央与地方关系变迁,但并不代表对社会其他领域的忽视。而中央与地方关系的变迁,正是近代中国政治转型的重要表征。梁启超认为自秦汉以来中国就长期集权力于中央,形成 “天开一统之局”的发展大势。但同时,他也强调 “天下分久必合,合久必分”,一种政体行之即久,则其固有之能力将 “蛰伏而不得伸,且潜销暗蚀而不逮其旧”。⑪晚清时期中国传统政治制度又 “受到外来政治哲学的摧毁”。⑫在此背景下,地方权势不断上升,并与中央政府形成激烈而复杂的博弈。

清朝前期,各省督抚名义上既兼都察院御史、副都御史、兵部尚书、侍郎之衔,总督则在辖区内统辖文武军民,巡抚则掌考察布政史、按察史诸道及府、州、县官吏之称职与否,以举劾而黜陟之。是故,督抚可利用其纠劾、荐举、奏请、禁革、考试、审断等权限,逐渐形成了对辖区官员的人事权。此时,督抚之权势已颇为偏重,但由于清朝中央政府控制着全国的财政大权,而各省督抚自嘉庆朝开始,虽也节制辖区内的兵权,但仍属于中央的旗防或绿营,中央政府对地方的控制仍较为牢固。①参见胡春惠 《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第2页、第3页。然而,自晚清后,由于政治形势的变化,尤其是太平天国运动爆发,督抚的权力更重,地方主义兴起,中央与地方关系发生显著变化。李剑农就观察到:太平天国运动成为晚清后几十年政治变化的一个大关键,此后清廷政治的中心势力,发生了绝大的变化,其中一个重要的方面就是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重,而军队亦由单元体化为多元体,中央失去把握之权,导致 “地方势力渐次加重”。李氏之语指的是太平天国运动后,因清朝政治权力原来所依靠的基本力量八旗、绿营无力应对危局,为镇压太平天国运动,清廷中央对地方督抚及汉族官僚多委以军政大权。清廷此举虽然最终达到了镇压太平天国的目的,但也形成地方势力坐大的政治形态。②李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第108页、第115页。

地方势力的坐大,引起了清廷的忧虑。民国时期,陈之迈就认识到,晚清地方督抚已经 “各自练兵,各自筹饷,饷不一律,兵不相统”,清朝中央政府认为若 “循此不变,则唐之藩镇,日本之藩阀,将复见于今日”,这种 “外重内轻之势”,成为清廷的心腹之患,是故清政府最想改革地方制度,以恢复中央集权。③陈之迈:《中国政府》,上海:商务印书馆,1946年,第5～6页。胡春惠的研究也表明,眼见中央大权旁落,刺激了清廷排汉的中央集权意识,他们遂试图假借预备立宪之名厘定官制,将太平天国运动期间下放到地方的军权与财权削夺,以实现其抑制地方督抚之目的。④胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第17～22页。不过,清廷此举反而激化了统治集团内部各派政治势力的矛盾,尤其是中央与地方督抚之间的权争。各地方督抚多以消极、抗拒的心态来面对清廷的地方政制改革,迫使地方政制改革曾一度暂停。⑤张海鹏,李细珠:《新政、立宪与辛亥革命(1901～1912)》,载张海鹏《中国近代通史》第5卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第236～243页。当然,清廷从新政到预备立宪期间不断加强中央集权的行为,并未取得预期效果,中央政府与地方督抚之间的博弈,产生了预想之外的结果。有学者的研究表明,清王朝虽然采取各种措施以加强中央集权,也使地方督抚的权力得到收束并明显被削弱,在地方上也未再出现如曾国藩、李鸿章之类的强势督抚,但并没有真正控制全国的军权与财权,强势中央政府的建立并未实现,反而最终导致 “内外皆轻”的政治局面的出现。⑥李细珠:《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第363～411页。关于晚清中央与地方权力格局问题,自民国以来,研究者颇多。以往多有学者认为太平天国运动后,督抚权力上升,逐渐形成了一种 “外重内轻”的权力格局。例如,陈之迈就认为,晚清 “中央与地方的关系始终是外重内轻”。(参见陈之迈 《中国政府》,上海:商务印书馆,1946年,第6页。)李细珠总结了学术界关于晚清中央与地方权力格局的相关研究成果,认为以往研究在时段上主要集中于太平天国兴起的咸同时期,最多延伸到庚子事变,但一些学者没有将研究时段延伸至新政后期,就将 “外重内轻”的权力格局这一些结论凭逻辑推论而遽下,存在以偏概全之嫌。他在其 《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》一书第12章中,对清末新政以后的晚清中央与地方权力格局进行了解析,提出了上引正文中 “内外皆轻”的观点。不过,笔者以为,“内外皆轻”应是“内轻外重”的另一层面的表达内容,正是 “内轻”或 “外重”形态的发生,才进而产生 “内外皆轻”。清廷试图加强中央集权,最终却与它原初目标背道而驰。1906年时人曾言:“以视吾国今日之体制,有统一之形势而无统一之精神”。⑦死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等 《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第35～36页。这或许是对新政后清廷加强中央集权改革结果的另一种解读。

二、军人势力的崛起:晚清中央与地方博弈的重要变量

清末有论者谓:“国于地球之上,大小以千数,若者生存,若者消亡,经数千年之天演,奄有今日之局,而嵚崎突兀,屹然山岳,障风雨、御狂潮、保有完全无缺之独立者,不过千百之一二而已”。⑧死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等 《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第43页。漫长的历史进程中,诸多因素都曾对国家的发展产生着不同程度的影响。而 “夫国家政务之大要,莫要于经济之流通与军事之敏活”,⑨死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等 《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第43页。军事在国家政务中是具有重要影响的关键因素之一,也是近代以来中央与地方博弈格局中的重要变量。

清朝立国的基本军事力量是八旗,其后在征战过程中组建了绿营,二者称为 “经制兵”,是清朝的国家军队。八旗初始仅是 “满洲八旗”,其后蒙古族归附,又组建了 “蒙古八旗”,后来又将明军的投降者及仕清的汉族官员的族人组织编为 “汉军八旗”。作为清朝建国之基的八旗,不接受中央兵部及各地督抚之节制,并享有诸多特权;八旗还根据驻地的不同,分为京营八旗和驻防八旗,都直属于国家而不再归旗主私有。绿营则分为在京与在外两种,在京绿营主要由步兵统领 (俗称九门提督)管辖,在外绿营分属各省,由各省之总督或巡抚节制调遣。太平天国运动以前,总督虽然兼管军民事宜,表面上掌有兵权,但事实上全国军队的编制数额、驻扎地点、布置调遣,“皆根据一种经常的统一军制”,军政军令的总机枢都由皇帝亲自操控,全国的军队都是一个单元体,遇有重要军事行动,则由皇帝特简钦差大臣,总司兵符,负责具体事宜。①李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第112页。事实上,在清朝中前期,军队与地方基本分离,实行军民分治,地方督抚并没有真正自己控制的军事力量。

太平天国运动爆发后,清朝的八旗与绿营根本无力镇压,为挽救王朝的统治危机,清政府开始重用汉族官僚,并允许其组织新的军事力量,这就是 “勇营”。其实, “勇营”是清朝 “经制兵”之外的非经制兵,嘉庆年间就曾经出现。②《清史稿》则言 “若乾隆年台湾之役,乾、嘉间黔、楚征苗之役,嘉庆间川、陕教匪之役,道光年洋艘征抚之役,皆暂募勇营,事平旋撤”,其意是指乾隆时代就出现了“勇营”。(参见赵尔巽《清史稿》第14册,北京:中华书局,1976年,第3929页。)嘉庆时, “教匪 (指白莲教起义,引者)肇乱”,③文公直:《最近三十年中国军事史》,上海:太平洋书店,1930年,第11页。合州知事龚景瀚因看到八旗与绿营官兵作战不力,且其所过地方受害甚于盗贼,于是向清政府上 《坚壁清野并招抚议》,建议 “募集乡勇,给以武器,举办团练”,既可替国家节省军费,又可以避免八旗及绿营对地方的扰害。龚氏此建议与清朝控制地方军事力量的思想背驰,当时曾遭到不少官员的反对,认为 “团练乡勇以保乡里虽未尝不可,但恐民间有兵,难免将来的纷扰危险”。虽然最终清朝为了尽快消灭民乱,不得不采纳龚氏建议,但乱事平定后,很快就将乡勇的兵器收回。④李剑农:《中国近百年政治史·导论》,北京:商务印书馆,2011年,第13页。不过,按照孔飞力的研究,最先实行坚壁清野及团练政策的是四川梁山知县方积。其后,1797年10月,在更高一层的清朝将军明亮和德楞泰建议朝廷批准普遍推行坚壁清野和团练政策。龚景瀚是推行坚壁清野和团练政策中最有影响的实践者和推广者。见 [美]孔飞力 《中华帝国晚期的叛乱及其敌人:1796～1864年的军事化与社会结构》,谢亮生等译,北京:中国社会科学出版社,1990年,第42～47页。根据西方学者孔飞力的研究,龚氏并没有设想过借此将军事权力和主动权下放到地方督抚手中,龚氏设计的制度体现的不是权力的下放,而是体现了对文职官员的依赖超过了对军事官员的依赖,还体现了地方防御与官僚政治责任制的网络的联系。⑤[美]孔飞力:《中华帝国晚期的叛乱及其敌人:1796～1864年的军事化与社会结构》,谢亮生等译,北京:中国社会科学出版社,第46～47页。实际上,当时的地方官员确实也没能借此而掌握了自己的军事力量。那些募集的乡勇,一部分被遣散回家,一部分则被吸收进绿营成为常备军。其后,八旗兵和绿营兵仍然担当着正规军的角色,而 “雇用这种部队(指乡勇,引者)从未成为官方政策的一个部分”。⑥[美]孔飞力:《中华帝国晚期的叛乱及其敌人:1796～1864年的军事化与社会结构》,谢亮生等译,北京:中国社会科学出版社,第49页、第50页。但是,这一政策也给予后来者以启示,时隔几十年之后,清廷又不得不再次实行募集乡勇政策,以维持其统治,但其结果却与前次迥异,以曾国藩和李鸿章为首领的湘军与淮军等军事力量,开始登上晚清的政治舞台,并产生了深远影响。

湘、淮军为代表的地方督抚权势甚大,其重要表现就是督抚军事权限的变化。现有研究清楚表明,湘军中将领对兵勇有着严格的控制体系,还有着不依赖于清廷而独立的后勤保障体系,可自筹军饷、甚至自造武器。这样,湘军中既有等级森严、制约性极强的管理体系,又有如同乡、师生、戚友、家族或恩主等交叉重叠的关系网。具有这两套体系的湘军,成为 “兵为将有”的排他性极强的军队。⑦姜 涛,卞修跃:《近代中国的开端(1840～1864)》,载张海鹏《中国近代通史》第2卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第386～389页。这显然与清朝中前期地方督抚不能真正控制军队的状况有了根本性的变化。自太平天国运动被镇压后,“领兵成为地方疆吏当然之事,不问是总督或是巡抚”;而且还不止于此,督抚们不仅有领兵之权,还 “兼有随意编练兵队之权”,并且 “练兵成为地方疆吏一种当然的职权”。⑧李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第113页。曾国藩本人在给李鸿章的信中即言:外间因 “四省厘金络绎输送各处,兵将一呼百诺”,疑其 “兵权过重,利权过大”,“良非无因”。⑨曾国藩:《曾文正公书札》第23卷,光绪二年刻本,第43页。军事权势的这种非常态化崛起,军制改革与政制运作的变异,直接破坏了此前中央集权与以文制武的政治运行机制。⑩督抚掌握了军事权力,则其政治地位自然提升。有学者的研究就认为,太平天国运动爆发后,清政府为维持其统治,主要靠汉员督抚募勇筹饷以支撑危局,他们“不得不大幅度地调整满汉关系与民族政策,行以汉制汉、放权督抚之计,遂致中央集权削弱、地方分权增强”;随着时势转移,这一状况的发展,中央与地方则易生矛盾。①朱东安:《晚清满汉关系与辛亥革命》,《历史档案》2007年第1期。前述新政后清政府开始加强中央集权之缘由即在于此。当然,相关研究表明,在曾国藩、李鸿章等为地方督抚代表的时期内,虽然地方督抚权势极度膨胀,但还没有达到根本上无视清廷中央的地步,地方督抚的权力及其干预力仍在一定限度之内,还没有完全脱离皇权控制的轨道。②李细珠:《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》第12章,北京:社会科学文献出版社,2012年,第363～411页。李细珠在该章学术史的回顾中,梳理了华裔旅美学者刘广京及大陆学者刘伟、邱涛的学术观点,他们都认为晚清虽然地方督抚势力逐渐坐大,但还没有出现地方割据的局面。其时的地方督抚,一方面仍然受传统忠君观念的影响,另一方面依然被清政府牢牢地掌握着任免调动权力。(参见李细珠 《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第364页,注释2。)另外,朱东安则认为,“曾国藩是中国传统文化教养出来的最后一代出色的军事家、政治家,具有丰富的政治经验和相当高的个人修养,深悉清廷对汉臣的疑忌之心,故能恪守为臣之道,不仅能在功高震主、群疑众谤之际抑退自保,还能在手握重兵、身受冤抑之时缄默自守,严持武臣干政之戒”。(朱东安:《晚清满汉关系与辛亥革命》,《历史档案》2007年第1期。)即使到了民国时期,胡梦华亦认为:“曾左始以庶人而为士大夫,终以功高一世,而位极人臣。感恩知己,遂甘为异族效犬马之苏,以压制本民族独立自决的运动——太平天国的运动。假使当年曾李稍存民族意识,以其统率之军归之民族,而为民族复兴之运动,则登高一呼,汉族的复兴,可早见于数十年前”。此语也透露出,由于曾国藩诸人存在 “忠君”意识而使清王朝能够再维持数十年的统治命运。(胡梦华:《中国军阀之史的叙述》,原载于 《中央日报·大道副刊》,1931年12月2、4、8、9日。笔者引文见张玉法《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第85～86页。以下所引胡梦华文,均载于张玉法 《中国现代史论集》第5辑。)

地方督抚势力之所以能够上升的重要原因,正是各省督抚开始能够控制着一定数量的军事力量,或者可换言之,由于地方督抚相对独立地逐步掌握了一定的军事力量,故其权势才得以逐步提升。军事力量与权势的转移对近代政治权势的变化起着关键作用。太平天国运动是晚清军事力量与权势变革的第一个转折点,而甲午战争后,晚清的军事力量与权势则再次发生转变。早在民国时期,蒋方震就指出:自甲午战争之后,湘淮军退出了历史舞台,“事业无闻焉”;而后,小站练兵 “功名之盛,较湘淮军有过之无不及也”。③蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第47页。胡梦华在其后更认为:“中法、中日之役,清军一再败北,又展出湘军淮军的末运,就中尤以甲午之战,创巨痛深”,旧式军队都不中用了,只有模仿列强,训练出新军才是办法,于是 “从甲午以后到满清末祚(1895～1910)举国差不多成了 ‘新军狂’, ‘在朝则曰练兵,在野则曰军国’”。④胡梦华:《中国军阀之史的叙述》,载张玉法《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第70页。上述观察都能敏锐地观察到,甲午战争是清末军事力量与权势转移的再次开始,新兵则成为军事力量与权势变迁的主角。

文公直则强调,甲午战争后清王朝面临的形势严峻,一方面帝国主义列强侵略日盛,一方面是 “国内汉族之民族思想,因之而日趋觉悟”。为维持其统治地位,改革军事、创建新式陆军于是成了清朝统治者的重要政策之一。⑤文公直:《最近三十年中国军事史》,上海:太平洋书店,1930年,第15页。事实上,为挽救危运,甲午战争末期,新式陆军的训练就已经开始了。1894年11月15日,光绪皇帝下旨要求编练新式陆军,胡燏棻是主持此项事务的主要官员。胡燏棻在天津小站共训练成德国式陆军定武军十营5 000人。但到1895年冬,胡燏棻改调督办芦汉铁路,小站新兵 “乃以袁世凯统之”,扩充至7 000人。⑥蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第53页。与之同时,地方督抚也开始行动,署理两江总督的张之洞已经聘用德国军官,“首练自强军于吴淞”。⑦文公直:《最近三十年中国军事史》,上海:太平洋书店,1930年,第16页。正因为如此,这一过程,在 《清史稿》中称为:“陆军新制,始于甲午战后”。⑧赵尔巽:《清史稿》第14册,北京:中华书局,1976年,第3945页。

1901年,清朝要求全国各地建立常备军:“各直省将军、督抚将原有各营严行裁汰,精选若干营,分为常备、续备、巡警等军,一律操习新式枪炮,认真训练,以成劲旅”。⑨中国第一历史档案馆:《光绪宣统两朝上谕档》第27册,桂林:广西师范大学出版社,1996年,第173页。1901年,因直隶所属的南宫、威县、广宗等处有民变,北洋大臣兼练兵大臣袁世凯遂派兵平之。其后即改革小站新军军制,将军权集中于参谋、教练、兵备三处,袁自任全军统领,将全军改称 “常备军”,自此 “中国乃有完全之正式陆军”。续备军:常备军训练三年为满,发给凭照,资遣回籍,列为续备军;后备军:续备军回籍三年,改给凭照,列为续备军。(参见文公直 《最近三十年中国军事史》,上海:太平洋书店,1930年,第40～44页。)1903年,清朝为统一军制,设立练兵处,庆亲王奕劻为总办大臣,袁世凯为会办大臣。1906年,清政府再次改革军制,裁撤练兵处,成立陆军部,铁良负责。1908年载沣监政后,以其弟载洵筹海军、载涛 (军咨府大臣)督陆军,又编练禁卫军由其亲自统率。1910年,裁撤近畿督练公所,令近畿陆军归陆军部管辖。而自练兵处成立以迄军咨府之成,清政府中央 “日日与地方督抚争军权,名则挟 ‘国家军队’四字为口头禅”。⑩李剑农将这一过程描述为 “三个兄弟,一个以监国摄政王代行大元帅亲统禁卫军,一个办海军,一个作参谋部长,总统一切军务”。①李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第268～269页。在进行军制整编以加强中央集权的同时,清中央还建立了一套近代军事人才培养体制:1901年废除了传统的武举考试;1904年练兵处制定了一个全国陆军学堂体制,即全国陆军学制分为陆军小学堂、陆军中学堂、陆军兵官学堂、陆军大学堂。另外,还派遣军事留学生和出国军事考察人员。这些举措,客观上的确有利于中国的军事现代化。②张海鹏,李细珠:《新政、立宪与辛亥革命(1901～1912)》,载张海鹏《中国近代通史》第5卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第32～33页。不过,清中央这样一心一意试图 “以皇族揽握兵权”③李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第269页。而达到 “收军权于中央”④蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第55页。之目的的行为,最终并没能完全实现。

清政府加强中央军事集权,本有一定的合理性。当时有化名 “死灰”者在评论中国军事不统一的形态时即言,“吾国军队,则各省自为风气,即无划一之形势,安有共同之能力”,各省疆吏彼此之间还政见纷歧、互不与闻,导致出现 “以外敌区区之恫喝要挟,已足蹙地千里而有余,无俟流血之兵争”之情形,批评此系 “自行分割之罪”。⑤死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等 《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第44页。于此视角而言,清朝统一军政大权,是有必要的。然而,太平天国后地方督抚势力已经形成,清政府的中央集权行为势必遭到抵制。例如,1907年,清政府陆军部决定在全国各省编制36个镇,并详细规定了编练进程,这一进程随即发展成为清政府中央与地方博弈的重要内容。蒋方震这样论述此次博弈:中央与地方 “皆各以巧智相搏”,各地方督抚 “对朝旨之面子,因不能不敷衍”,但 “心非之,或至抗疏与争者”。中央虽规定各省练制新军,但又拨不出足够经费,故不得不 “仰诸各督抚”,欲待各督抚筹款练兵后,以中央集权之名义,一一收归中央统辖;而各省督抚都 “知其然也”,是故一面筹款而为之,“迟迟其进行”,一面则以维持地方之故,竭力保留防营的旧制。⑥蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第57～58页。

有学者的研究表明:清朝政府加强中央集权的行为,一方面虽然遭到了地方督抚的反对,但客观上的确削弱了地方督抚的权力;另一方面,清朝中央政府并没能通过加强中央集权的行为,而达到真正控制全国军权与财政的目的。该学者认为,清末中央与地方督抚权力的博弈,经历了一个复杂的变化过程:庚子事变后,地方督抚权力急剧扩大,对清廷内政、外交、军事决策多有参与;有鉴于此,虽然清廷中央一直试图削弱地方督抚的权力,但推行新政期间,由于不得不依赖于地方,致使地方督抚权力反得以扩大;直至实行预备立宪期间,清政府通过官制改革等多种方式,才使地方督抚的权力逐渐有所削弱。其间,地方督抚都曾对清廷的中央集权政策表示了抗争,两广总督岑春煊、东三省总督锡良等人,都曾先后向中央上折,表示地方督抚之权不能削弱,但并没有改变清廷中央加强中央集权的既定政策。不过,清政府虽然将新军的指挥权、调遣权都收归军咨府和陆军部,但事实上两部并未能对新军进行有效的指挥和调遣。⑦参见李细珠《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第386～411页。这一研究与前述蒋方震的观察,都表现出新政期间清廷中央与地方关系的复杂性。而复杂变化中往往易催生异变,新式陆军这一清朝准备用以巩固国家基础的力量,就在这一复杂变化中最终逸出了预设轨道。

袁世凯在开始主持训练新式陆军时,曾在上呈督办军务处的奏文中,专门就新式陆军的统兵将领进行了分析,他认为 “晚近将才甚少简练綦难,总统统领之任,倍宜慎选,未得其人,无妨暂缺其额”。⑧袁世凯:《为练新建陆军上督办禀》,载文公直 《最近三十年中国军事史》,上海:太平洋书店,1930年,第17页。虽然中国的军事制度历史悠久,但近代新式军事思维缺乏,制度化建设薄弱,袁世凯提出应慎重选择统兵将领的建议,实具有合理性的。袁氏建议的侧重点或在于军事将领的才能方面,但事实上,军事将领的人事布局对军事权势的转移影响甚为重要。蒋方震观察到,清末中央要求全国编练36镇新军,此系建立国家常备军,但负责兴办此事的人主要是两类人物:一类是从日本留学回来的留学生,其 “数日益众,各省争用之以练新军”,并且 “彼辈固与京中及各地通声气,其应付(指编练新军,引者)较便利”。另一类是北洋新军将领。北洋新军是中国最早形成的正式新式陆军,建制相对完善,但其时袁世凯因清朝猜忌而致 “升迁一时有停顿之势”,且 “袁益避嫌”,使北洋众将领 “郁郁不能大展”,他们即 “各依其私谊散而之四方,而各省道员为督抚所信任者,多总其成,盖犹有湘军之遗风也”。这样,地方督抚并不能再直接控制新军,造成了 “除绝对私人军队外,其余皆上不在天、下不在田”这样的,中央与地方督抚都不能有效控制新军的形态。①蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第56页、第57～58页。另外,李细珠也认为,清末新政后,“各省督抚不能有效地控制地方军权与财权,使地方军心涣散,财力竭蹶”,武昌起义后,地方督抚都无法指挥新军。参见李细珠 《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第407～408页。于是,能够指挥新军的新军将领们实际掌握了关系国家命运的军事力量,成为逐渐取代湘淮军时代地方督抚权势的新势力。有学者就观察到:民国代清后,“取代清朝权力而在各省分享政治权力的是掌握各省军权的人。他们以都督、将军成为各省的统治者。……各省督军的独立性转强,其军队遂成为实现军阀政治、经济野心的手段”。②林明德:《中国近代军阀之研究》,台北:金禾出版社,1994年,第112～113页。军事力量的掌握对民初各实力派的形成影响甚大。诚如有学者分析的那样,“民初北洋军阀并非清末地方督抚,而多为清末新军将领。如冯国璋、段祺瑞,起初并没有地方根基,只是因掌握大量军队而控制相应的地盘而已。即便阎锡山、张作霖,也是以军人身份乘乱而起,以武力称雄,割据一方”。③李细珠:《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第410～411页。这正是清末军事权势转移的影响至于民国时代的结果。《清史稿》中称清末新式陆军的编练 “扰攘数年”,但最终 “卒酿新军之变”,清廷此举实是“以兵兴者,终以兵败”。④赵尔巽:《清史稿》第14册,北京:中华书局,1976年,第3859页。蒋方震称清末十年“中央治兵之成绩,可一言以蔽之曰:预备革命而已”,感叹此结果 “非当事者所及料也”。⑤蒋方震:《中国五十年来军事变迁史》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第56页。这些观察都是合乎客观实际的。

有研究者认为,“军事权威在晚清政治漩涡中所形成的巨大 ‘黑洞’,破坏了传统的政治理念及其动作机制”,“使传统政治运作体制枯萎收缩为一具依靠军事权威所维系的政治躯壳”,而“处在新旧体制转换的晚清社会只能通过军事权威的作用来决定其发展方向”。⑥熊志勇:《从边缘走向中心——晚清社会变迁中的军人集团》,天津:天津人民出版社,1998年,第195页。晚清时期,军人势力的提升与崛起,以及军事权势的转移,影响及于民国。辛亥革命后很快出现 “军人统制的体制”,即取代清朝权力而在各省分享政治权力的是掌握各省军权的人,他们都以都督、将军的面目成为民国建立后各省的实际统治者。⑦林明德:《中国近代军阀之研究》,台北:金禾出版社,1994年,第112页。军事权势的转移,成为影响清末政治局面变迁进程的重要变量,也是中央与地方关系异变的关键影响因素。

三、地方意识与政治区域化:晚清中央与地方关系演变呈现的重要特征

钱穆曾指出,“中国自古为一大陆国,秦汉以下,郡县一统,集权中央”;但他同时强调“惟中国地大民众,土风习俗,文教材性,南北东西各有不同,经济所宜山川物产,影响人民生活者,亦随地而殊”。⑧钱 穆:《政学私言》,上海:商务印书馆,1946年,第40页。钱穆观察到 “大一统”下的中国由于地大物博,不同区域之间的政治、经济及文化诸多方面颇有差异。有学者在研究中国古代的文化地理时也发现,北宋时期,南方读书人通过进士考试进入政界的比例大大超过了北方的区域,取得了绝对优势,于是北方集团便全力主张采用 “分区取士”之制,企图增加北方进士的名额。⑨陈正祥:《中国文化地理》,北京:生活·读书·新知三联书店,1983年,第17页。这其实体现了中国南北区域政治及文化结构之差异。对于南北差异,有学者就强调,综观中国历史,士大夫集团中南、北地域流派的门户之见,早已存在。而这种现象不仅存在于士大夫集团,“地域情结几乎普遍存在于各个阶层”。其中,由于官僚集团主导或维持着一国政治的运转,其动见观瞩,更为各方所关注;而地域因素也几乎是中国历史上朋党之争的主要因素。⑩地域因素实深刻地影响着中国复杂的历史发展进程。

事实上,区域之间地理环境、历史文化、社会结构、经济发展水平诸多方面的差异,会使不同区域的官僚机构在接受同一指令时,产生不同形式的反应,进而形成一种独特的区域政治现象。北宋时期南北进士考试的竞争差别一直延续至南宋,并因南宋搬至江南,“南方人终于在权力斗争上取得了绝对的优势”。○11这其实就是区域政治的一种表现。当中央权威或中央政府强大之时,中央与地方沟通有序,区域政治尚能保持正常的形态,虽然具有相对特殊性,但仍服从于一个统一的中央;但当中央权威失序,中央与地方联系不畅,区域政治则易演变为政治区域化,即掌握区域内政治、军事及经济诸多权势的实力人物,或割据称雄、独立自治,或期图合纵连横、抗衡中央,形成一种不同于中央权威之外的政治秩序或话语。政治区域化就其本质而言,是中央权威的被分割;区域政治,则是缘于不同地理环境、社会组织、社会心态、社会文化习俗等诸多因素集合而表现出一种各区域间政治形态的自然差别。政治区域化,并不一定是由于区域政治而产生,但相同、相近或相似的文化、地理诸因素,容易产生一种认同心理,较易在政治秩序中结为同盟。当政治失序之际,这种同盟又易向政治区域化演变。

钱穆的上述认知,是后来者对古史的一种深刻观察。事实上,中国古人在强调 “大一统”时,自身也认识到了 “大一统”政治背后所隐藏的诸多差异。《尚书·禹贡》篇云:

五百里甸服,百里赋纳总,二百里纳铚,三百里纳秸服,四百里粟,五百里米。五百里侯服,百里采,二百里男邦,三百里诸侯。五百里绥服,三百里撰文教,二百里奋武卫。五百里要服,三百里夷,二百里蔡。五百里荒服,三百里蛮,二百里流。①《尚书译注》,王世舜译注,山东师范学院聊城分院中文系古典文学考研室印,1979年,第116页。

而 《周礼·夏官司马·职方》则强调,王畿为国家之中心,自王畿向四面以五百里为范围扩展,则依次为侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服与藩服,此即 “九服”说。这就是我们通常所言的对后世影响深远的服事观。先秦政治家的这种认知体系,表现的是政治中心对不同区域实施管理内容的差异或政治中心与不同区域之间不同的权利和义务关系。东汉时,班固也言:“先王度土,中立封畿,分九州,列五服,物土贡,制外内,或修刑政,或昭文德,远近之势异也。”②《汉书》第11册,北京:中华书局,1962年,第3833～3884页。班固此语是先秦服事观在汉代语境的再阐述,“五服”或 “九服”的划分是按距离远近产生的 “势异”来划分,这种 “势异”的表现就是 “物土贡”、“制外内”、“修刑政”、“昭文德”等。这种在同一系统下,但因 “势异”而产生差别,其实也是一种区域政治的表现。不过,由于遵奉 “普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的政治理念,古代先哲是以一种“大一统”的思维但阐述区域政治的,区域政治的差异只是中央王朝治理国家时的制度安排,其前提仍是服从于中央权威。当然,这也仅是一种存在于理想范畴的典范制度安排或政治秩序的布局与设计,在现实格局中很难完全实现。③古代这种理想政治秩序的设想,涉及先人的时空理念、礼仪思维等,十分复杂,限于笔者学力所及,此处不作深入探讨。对此,有西方学者就认为,中国传统的 《诗》、《书》、《礼》、《易》、《春秋》五经及其卷帙浩繁的注释,构成了塑造千年中国文化的儒家意识形成,这些经典的形成背景是 “其时内战方兴未艾(指东周,引者),政治分崩离析”,强调这些著作 “虽然蕴含大量的历史信息,但大体上仍属文学作品,其精确性尚不明确”。④[美]弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,毛俊杰译,桂林:广西师范大学出版社,2012年,第98～99页。古人这一理想化的制度安排或政治秩序的设计难以在现实政治中得到完全的再现。事实上,中国历史上的政治区域化现象并不鲜见。

有学者认为,中国古代社会的结合力很大,而古代的专制政体、官僚体制和儒家文化是中国结合的三大力量:专制政体使全部统治地区均有效地被控制在同一个制度中;古代通过科举力量选择平民为官的官僚制度,这些被选择出的官员就成为中央与地方的桥梁,“地方之乡绅不能不与中央有向心力”;儒家的尊君思想及其教育方式,也造成了中国向心、统一的力量。上述因素使 “中国幅员虽然大但是不会四分五裂”。⑤李疏影:《由 “分裂中的中国”看军阀政治的概况》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第135～136页。然而,正如钱穆认为 “如周官及他书中所述,则大率在封建将破坏时为一辈学者所想像之乌託邦,非尽史实也”,⑥钱 穆:《政学私言》,重庆:商务印书馆,1945年,第42页。中国古代社会虽然一直试图维持大一统的理想政治目标,前述的各种社会历史因素也确有利于维持统一,但总有异变或殊相出现。钱穆在剖视中国社会时就观察到,自秦汉以来中国虽然 “国家一统,郡县行政直隶中央,并非诸侯割据各自为政”,但 “一统政治下偶有之变象与病态”仍然存在,诸如 “西汉初年之大封同姓,东汉末叶之州牧,中唐以下之藩镇”等,均是 “变象与病态”。⑦钱 穆:《政学私言》,重庆:商务印书馆,1945年,第106页。钱穆所述的州牧及藩镇现象,就是地方势力占据一定区域,造成的一种政治区域化的时空形态。而近代以来,“君主政治崩溃”,“儒家向心力的崩溃”,“政府与地方间联系的力量断绝”,社会形态的逐渐变化使中国“开始分裂”,①李疏影:《由 “分裂中的中国”看军阀政治的概况》,载张玉法 《中国现代史论集》第5辑,台湾:联经出版事业公司,1983年,第136页。政治区域化成为晚清政治演进的重要内容。

清末有化名 “返魂”者认为:“今人有言中国之有十八行(省,引者)者,犹之乎十八国,国各异其政教风气,不能吻合也。于是柝而分之为郡为县,各得数十国百数国不等。此其大较;究而论之,一乡一国,一村一国,十家十数家又各成国,乃至四万万人(不)能一致;呜呼,此中国之所以不振也”;希望 “四万万同胞一致以建新中国。”②返 魂:《一致论》,载中国社科院近代史研究所等《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第92～94页。此论以失望的语气批评当时各地各自为政、不具有国家意识的现状,认为这是中国贫弱的原因之所在,希望改变此状而建立举国一致的新中国。前述化名 “死灰”者也这样批评清末政治:“以视吾国今日之体制,有统一之形势而无统一之精神。一若萍絮之飘泊,砂砾之飞散”。③死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第35～36页。这些观察都意识到了晚清中央集权崩溃的政治走向,所言 “十八行省”为政教风俗相异的 “十八国”,其实就是指晚清政治区域化的现状。事实上,湘淮军势力崛起之时,晚清政治区域化的倾向已经呈现。

钱穆总结认为,明朝通过废宰相、设内阁,将政府大权辖于皇室,而清朝 “踵明祖私意而加厉”,增设军机处,使有皇帝而无大臣,而中央集权达于极点。④钱 穆:《政学私言》,重庆:商务印书馆,1945年,第103页。不过,清朝的这种中央集权达于极致的状况并没能一直持续,晚清督抚势力的上升就是这一种集权体制出现了新异象的表现。

督抚制度起源于明朝,但明朝时督抚设置的区域与人员都还未固定。清朝沿袭了明朝的督抚制度,但清初督抚建置皆 “因事设裁,随地分并”,⑤《大清会典》(雍正朝),卷223,都察院一,第7页。载沈云龙《近代中国史料丛刊三编》第77辑,台北:文海出版社,1993年。并未固定;发展至康雍乾时期,督抚制度开始向固定区域固定设置的省级地方官转化,其职权也逐步打破省级政权分权化倾向而向 “事权归一”方向发展。到乾隆时期,清朝形成了八总督的格局,即直隶总督 (直隶、山东、河南)、闽浙总督 (浙江、福建)、两江总督 (江苏、安徽、江西)、云贵总督 (云南、贵州)、四川总督(四川)、两广总督 (广西、广东)、陕甘总督(陕西、甘肃)、湖广总督 (湖南、湖北)。八总督制度历经嘉庆、道光、咸丰三朝基本无变化,直至光绪三十三年(1907年),清朝又设置了东三省总督:“东三省吏治因循,民生困苦,亟应认真整顿,以除积弊而专责成,盛京将军着改为东三省总督兼管将军事务”。⑥刘锦藻:《清朝续文献通考》卷139,职官25,北京:商务印书馆,1936年,第9003页。清初的巡抚,顺治时属于 “因事设裁”的有:顺天巡抚 (元年设,十八年裁)、天津巡抚(元年设,六年裁)、宣府巡抚 (元年设,九年裁)、登莱巡抚 (元年设,九年裁)、操江巡抚(二年设,十三年裁)。属于 “随地分并”的设置,例如:顺天府尹在十八年被裁后,顺天地方由保定巡抚兼管;登莱巡抚在九年之所以被裁,是由于 “青登莱三郡,僻处极东,三面临海……又由登州以致辽东,商贾往来不绝……”。顺治末年,共有巡抚23员:保定、江苏、安徽、凤阳、山东、山西、河南、陕西、延绥、甘肃、宁夏、福建、浙江、江西、郧阳、南赣、湖广、偏沅、四川、广东、广西、云南、贵州。其中只有15员是依省区而设的。康熙朝时,巡抚的设置向一省一置的方向转变,先后裁撤和改设的巡抚有:康熙元年(1662年)裁延绥巡抚。3年后裁凤阳、宁夏、南赣巡抚;同年湖南分省,改编沅巡抚,自沅州移驻长沙,改湖广巡抚为湖北巡抚。康熙八年(1669年)裁直隶、山东、河南三省总督之时改直隶巡抚。康熙十三年(1674年)定四川省另设总督巡抚各1人。康熙十九年(1680年)裁郧阳巡抚。至此,终于形成了每省设巡抚1员的基本局面。雍乾时期一省设置1个巡抚的基本情况未变,但因部分省实行 “以总督兼管巡抚事”之制度,巡抚人员有所减少。到乾隆中期以后,除直隶、四川、甘肃三省巡抚由总督兼任外,基本形成了每省设置巡抚1员的制度,并在嘉咸年间无明显变化。直至光绪年间,新疆建省,增设甘肃新疆巡抚;台湾建省,改福建巡抚为台湾巡抚,福建改由闽浙总督兼管巡抚事;而光绪二十四年(1888年),分别裁去督抚同城的湖北、广东、云南巡抚,以总督兼管巡抚事;设置东三省后,又在奉天、吉林、黑龙江三省各设巡抚1员。宣统二年(1910年)裁去奉天巡抚,以东三省总督兼管巡抚事。宁产,最终形成直隶、四川、甘肃、福建、湖北、广东、云南、奉天巡抚由总督兼任,其他每省各设巡抚1员的格局。⑦本段论述参见刘 伟《晚清督抚政治:中央与地方关系研究》,武汉:湖北教育出版社,2003年,第10～24页。

自秦汉开始,历代中央政府都向地方派遣官员,代表中央监管地方。但在这一过程中,一些中央派出的官员在成为地方官后,由于手中拥有相对集中的行政、军事、财政权力,容易成为割据一方的诸侯,从而导致中央与地方关系的根本性颠倒。其实,前述钱穆所言的汉代州牧、唐末藩镇,应都是这一现象的表现。在吸取前代得失的基础之上,为防止地方督抚权力过大带来割据的后果,在长期的实践中,清朝逐步形成了一套“内外相维”、“大小相制”的制度来制约督抚权力。所谓 “内外相维”,就是指通过中央政府对督抚权力的制衡来达到彼此协调并收权于中央的目的。其具体制衡措施主要有两方面:一是规定督抚行使权力必须奉旨而行。二是体现在中央部院与地方督抚关系上,督抚以奏折请旨事权,涉及中央部院者,皇帝经常下旨交部核议或下部议处,各部对此有准驳核议之权,由此构成对地方督抚的制约。所谓 “大小相制”,就是根据官僚体系的行政级别,“用大的监督小的,复用小的来分大的”,相互监督而 “有所牵掣而不得妄为”,于是中央得收统驭之功。①罗尔纲:《绿营兵志》,北京:中华书局,1984年,第236页。通过 “内外相维”、“大小相制”的诸种措施,清朝中央集权体制既有纵向的节制制约关系,又有横向的制衡协调的分层交叉的权力关系,使得 “皇帝处于这个构架中的中心的顶端,而督抚则处于这个构架的中间”。②本段论述参见刘 伟《晚清督抚政治:中央与地方关系研究》,武汉:湖北教育出版社,2003年,第37～49页。不过,清朝这种看似完善的体制,并未能长久的保持这种中央与地方督抚之间的平衡。

一般而言,行政辖区的划分,是国家根据政治传统和行政管理的需要,遵循一定的法律规定,综合考虑经济联系、历史传统、地理条件、民族情况、风俗习惯、区域差异和人口密度等各种要素而实施的。国家会根据上述相关原则,将国土划分为若干不同层次、范围大小不一的行政区域系统来实施管理。可以说,行政区划是国家权力再分配的一种重要形式,是国家统治集团意志和国家政治、经济、军事、民族等各种要素在地域空间的客观反映。③王恩涌:《中国政治地理》,北京:科学出版社,2004年,第37页。而督抚作为清中央派遣到地方管理当地事务的重要官员,具有相对固定的行政辖区。在稳定的社会政治秩序形态下,督抚仅是国家派到地方管理地方事务的代表,其辖属的区域是国家行政区域的一定地域;但如果政治秩序或形态发生剧变,则掌握固定区域军政大务的地方督抚们则会产生异于正常时局的政治行为。有西方学者就认为,“不能假定,政治秩序一旦出现就能自我持续”。④[美]弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,毛俊杰译,桂林:广西师范大学出版社,2012年,第135页。而清朝督抚政治权势的变迁正与此论切合。清朝的督抚制度自太平天国起义后,政治形势的演变使其脱离了清朝中前期的运行轨迹,督抚相对独立的掌握着辖区内的军事及财政大权,中央对地方的控制减弱,区域政治出现了复杂的变化。

梁启超在认为 “中国自古一统”的同时,也观察到国人有 “游于他省者,遇其同省之人,乡谊殷殷,油然相爱之心生焉;若在本省,则举目皆同乡,泛泛视为行路人矣”的地方意识。⑤梁启超:《爱国论》,1899年2月20日,载梁启超《饮冰室文集》第2集,吴 松等点校,昆明:云南教育出版社,2001年,第661页。地方意识在一定条件下,极易转化为地方政治意识。地方政治意识,是指控制地方政权的地方集团及其代表人物在国家政治制度、政治生活尤其是国家的构建、中央与地方权力和利益的分配以及重大政治问题上的主张和观点。⑥王续添:《论民国时期的地方政治意识》,《教学与研究》2003年第5期。晚清时期,以曾国藩为代表的湘系集团势力的形成,很大程度上就以地方意识为纽带发展而成的。当时,“中国尚未形成民族国家,以地缘血缘为团结的纽带,使同胞意识只限于乡里,而未超越省籍”。⑦林明德:《中国近代军阀之研究》,台北:金禾出版社,1994年,第7页。金田起义后,曾国藩主要以湖南本省人士,“取明戚继光遗法,募农民朴实壮健者,朝夕训练之”,⑧赵尔巽:《清史稿》第39册,北京:中华书局,1876年,第11908页。组建了湘军。据有学者统计, 1853～1854年间,曾国藩编练湘军录用的军政骨干人员共计79人,从籍贯来源观察,湘籍的就占75%,再加上弁勇几乎都是湖南人,湘军的地方色彩十分浓厚。⑨姜 涛,卞修跃:《近代中国的开端(1840～1864)》,载张海鹏《中国近代通史》第2卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第387～388页。李鸿章虽在曾国藩的授意下仿照湘军方法而创办淮军,而后发展成为淮系势力集团,并在湘军逐渐淡出晚清政局的形态下取而代之,但其与湘系集团存在着千丝万缕的联系,即 “李鸿章是由曾国藩卵翼而成,淮军也是由湘军卵翼而成”,⑩二者亦常被合称为湘淮势力集团。有西方学者将湘军及效法湘军而形成的军事力量视为 “晚清政治权力的一种与过去不同的新因素”,“新因素凑在一起就意味着出现了一个在清代历史中没有先例的强大军事政治机器”。①[美]吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,国家社会科学基金项目 “比较现代化”课题组译,南京:江苏人民出版社,2003年,第61页。该书所言的新因素,还包括:西方在组织和技术上的先进性;省府直接控制条约口岸的关税收入,并对商业征收新的“厘金税”。以湘淮军为代表的这一强大的军事政治集团,以区域政治为立足点,对晚清政治影响甚大。

咸丰在决定兴办团练时,强调 “所有团练壮丁亦不得远行调遣”。但1853年,湘系中心人物之一江忠源在接任湖北按察使后,率军入江西被太平天国军队困于南昌,此时曾国藩将不得 “远行调遣”的中央命令置于不顾,令罗泽南率湘勇由长沙而至江西援救。而同年10月,太平天围攻武昌,清廷中央以 “两湖唇齿相依,自应不分畛域,一体统筹”,要求曾国藩 “酌带练勇驰赴湖北,所需军饷,着骆秉章(时为湖南巡抚)筹拨供支”时,曾则抱定 “非把水师的基础弄巩固,湖南内部的土匪肃清、根据地不受影响时决不出与太平军作战”的宗旨,拒不派兵出战。虽咸丰皇帝一再催促,曾仍不为所动,直到曾经营水师几个月后,基础渐牢,才率兵出湖南作战。②李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第79～82页。这一过程,表明清中央权威在内外交困下对地方军政事务统辖力的削弱,而曾国藩将湖南视为 “根据地”,是一种地方政治意识的表现,其对中央政令依据自身发展需要而依违取舍的行为,事实已经具有了政治区域化的色彩。李剑农这样总结湘军兴起后清朝的军事势力情况,“前此清廷的军队势力有两个中心:一个是上游的湘军,一个是江南的大营;现在只有湘军一个中心势力了”,认为这是清朝军事势力与事权集中的一个大变化。③李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第91页、第113页。湘军兴起于地方,而影响渐于全国,对清政府的区域政治格局产生影响。1860年,曾国藩被任命为两江总督,旋又兼任钦差大臣并督办江西军务,次年又被授权统辖江苏、浙江、江西、安徽四省军务。在镇压太平天国运动期间,湘军中的主要领导人物江忠源、胡林翼、李鸿章、左宗棠、刘长佑等依靠军功,先后取得了两江总督、陕甘总督、云贵总督、湖北巡抚、广西巡抚等职务,湘系集团的影响事实上已不局限于湖南境内了。而在湘淮军兴起的同时,地方缙绅则也成了另一新起的地方势力。李剑农观察到,太平天国运动期间,长江流域及南部各省举办团练,都由本省缙绅负责,于是他们因募兵筹饷,逐渐参与本省的重要政务,或被延揽为本省督抚的幕府;那些明敏的督抚也认识到要应付时局,非得本省有名望之缙绅援助不可,对缙绅十分礼遇。这样,地方的缙绅不知不觉形成一种潜势力,甚至有左右并动摇地方长官的能力。④李剑农:《中国近百年政治史》,北京:商务印书馆,2011年,第115页。后来的研究者也认为,曾国藩、左宗棠等重臣在对抗太平天国运动中,本来就是靠地方父老的支持,故其一切行动难免都需要地方士绅之参与。⑤胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第5页。

有研究者认为,洋务运动时期,以曾国藩、左宗棠、李鸿章为代表的地方督抚大员是官商合办、官督商办事业的主要实践者。而在这一过程中,各地士绅亦以资本家的姿态,参与各种新式工商实业活动,使地方士绅的权势获得了进一步的提升。地方的士绅由于有切身利益关系,参与地方事业的热情甚高;同时地方督抚为了收揽治下的人心,以及为了使事业能够顺利实现,也将许多地方新式事业,交由地方士绅兴办;这样,于地方士绅而言,“益增其在地方政治上之份量对乡邦关怀情绪”。地方士绅,是以地方为背景而兴起的势力,他们 “自然地以地方之利害为前提”。他们对政治积极参与,当地方官施政不符合地方利益时,则对地方官施以攻讦,“以合众之力”,迫使地方政府变更政策。地方士绅是地方经济的利益者,也是地方政治的利益者,他们的一些活动,不仅仅是在向中央护持地方的经济利益,也是在向中央争夺更多的政治权力。⑥胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第5～6页。地方政治除了地方政府之外,还有了地方士绅对“地方之利害”格外关注的地方主义,区域政治益加复杂。尤其是在政治秩序或格局失衡的状态下,区域政治向政治区域化的分权形态演变的可能性极大。

“东南财赋地,江浙人文薮”。自宋以后,长江流域以南的江南沿海地区,逐渐发展成为中国的政治、经济和文化中心。这一历史现象的出现,其背后有如江南地区较好的雨水和温度等诸多原因,其中水运便利是一个重要因素。⑦陈正祥:《中国文化地理》,北京:生活·读书·新知三联书店,1983年,第6页、第16～22页。近代以来,西方力量在沿海地区的工业、贸易、金融、政治及军事活动等加强,形成了一种所谓的在中国的初始势力。①[美]拉铁摩尔:《中国的亚洲内陆边疆》,唐晓峰译,南京:江苏人民出版社,2008年,第12页。历史的积淀,西方在华初始势力的活动,以及清王朝向西方学习活动的主要集中地,使沿海地区成为近代中国工商业经济发展最为迅速的区域,也成了晚清政治区域化现象最为明显的地区,东南互保就是其标志。现有研究认为,东南互保之所以能够实行,原因众多,但地方督抚与地方士绅的相互合作是其中之一。东南互保的发起人之一、两江总督刘坤一之所以敢不顾中央政府的意图,决定维护长江流域的稳定,就是因为他得到了上海和两江地区地方士绅的支持。在义和团运动之后,刘坤一多次召集地方士绅的代表人物张骞、汤寿潜、沈曾植等人共同商讨应付时局的方案。而当清廷中央与列强公开宣战后,张骞、汤寿潜、沈曾植、施理卿等人,即向刘坤一提出与各国订立互保之约,要求刘坤一立即电约湖广总督张之洞,采取统一行动。②胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第6～7页。东南互保的提议很快得到了东南各省督抚的积极回应,他们普遍相信 “各省集义团御侮,必同归于尽;欲全东南,以保宗社,诸大帅须以权宜应之,以定各国之心”,认为东南互保是克服时局危机的唯一办法,并合乎清廷要求的 “联络一气,以保疆土”的指示精神。而后清廷军机处虽然转发上谕,要求各省督抚广泛召集义和团,借御外侮,沿江沿海各省尤宜急办。但长江各督抚在接到上谕后,决定仍沿袭东南互保的政治选择。这样,在清廷中央发布对外作战旨意,北方陷入战争之中,东南沿海区域保持了一种“战争中的局部和平”的奇怪状态。③参见马 勇《从戊戌维新到义务团(1895～1900)》,载张海鹏《中国近代通史》第4卷,南京:江苏人民出版社,2006年,第468页、第474～476页。这显然与正常形态下中央与地方的关系背道而行。而清末新政期间,立宪运动兴起,地方自治呼声出现, 1907年清廷中央下令各地督抚筹设咨议局,这都表明地方与中央之间的权势比重的倾斜加剧。东南互保之时,虽然各地方督抚对清廷中央成尾大不掉之势,但督抚之任命大权还仍旧操于中央,各督抚在与中央权力发生冲突时,仍多有顾忌。而地方咨议局在地方政治中突起之后,当遇到地方权益遭受中央侵夺时,议员因皆选自地方,他们则敢向中央抗争,这样 “不但地方势力有了明显的对立主体,而且有了连续性争夺之目标”。④胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第15页。清廷中央权威被地方分割的趋势益加明显。这正如有西方学者认为的那样,这种形态虽然未清王朝 “陷入解体和军阀割据”,却 “危险地向地方分权的方向滑去”。⑤[美]吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,国家社会科学基金项目 “比较现代化”课题组译,南京:江苏人民出版社,2003年,第62页。

四、结 语

晚清是中国近代历史的开端,其间西力东渐,引起了中西之间的正面冲突,也导致了清政府内忧外患的频繁发生。清政府在内外冲击下日益衰弱,原本中央集权式的统治模式逐渐发生了一些新变化,中央与地方关系即是诸多新变化中的重要表现内容。有论者在阐述清末中国政治形势时曾言:“中央政权与地方政权之凿枘,地方政权与地方之冲突,凿枘无已时,冲突无穷期。而全国政权之纷扰淆乱,顽木不灵,乃愈不可究诘,以演成今日有统一形势无统一精神,不可思议之国家”。⑥死 灰:《国民势力与国家之关系》,载中国社会科学院近代史研究所等 《云南杂志选辑》,北京:知识产权出版社,2013年,第44页。这深刻地揭示了当时中央与地方关系的复杂形态。而这一形态的演变进程并未因清王朝统治的结束而止,在民国历史中仍继续发酵,对民国政治发展影响甚大。⑦关于民国时期中央与地方关系的讨论,笔者将另文撰述。

鸣 谢:本文在写作及修改过程中,承蒙中国社会科学院近代史研究所汪朝光研究员、云南大学方铁教授、云南师范大学历史与行政学院教师张永帅博士、香港中文大学李林博士等专家惠赐意见,谨致谢忱。惟文章之舛漏疏误,概由笔者负责。另外,本文为行文方便,对文中提及的先贤前辈均免称先生而直呼其名,非为不敬,特此说明。

(责任编辑 陈 斌)

段金生,云南民族大学人文学院教授、博士生导师(云南昆明,650031);贺江枫,南开大学历史学院讲师、博士 (天津,300071)。