论宪政视野下的公益诉讼

吴 凯，孙 艳

（1.浙江省杭州市西湖区人民法院，浙江 杭州 310007；2.山东管理学院经贸学院，山东 济南 250357）

论宪政视野下的公益诉讼

吴 凯1，孙 艳2

（1.浙江省杭州市西湖区人民法院，浙江 杭州 310007；2.山东管理学院经贸学院，山东 济南 250357）

我国公益诉讼的发展现仍在起步阶段，尚未在立法规范、学理研究以及诉讼实践等方面形成一套完整科学的体系和制度。公益诉讼制度的缺失，影响到我国公益诉讼理论基础和实践经验的发展，以致对社会公共利益的保护不力。在宪政国家中，任何一项法律制度的建构均来源于宪法的认可和授权，并反映宪法治理体系下的政治、经济、文化和社会实践的基本理念和价值。公益诉讼源于社会利益多元化以及利益冲突广泛化的现实状态，并由宪法肯定其存在的合法性、正当性，公益诉讼亦须体现一系列的宪政原则与宪政价值，反映并衡量在政治、经济、文化和社会实践特别是司法实践中产生的具体效果。

公益诉讼；宪政；宪政价值；公共利益

一、公益诉讼的内涵

（一）公益诉讼的概念

有学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。有学者认为公益诉讼是指无直接利害关系人针对损害社会公共利益的行为而提起，该行为未直接损害原告的利益，这类诉讼的对象是行政机关及公务员，审查的是行政主体的违法行为或不法行为。也有学者倾向认为，公益诉讼是指为了国家和社会公共利益而提起的诉讼，它的主体只能是国家机关，在我国即检察院代表国家提起。

（二）公益诉讼的特征

综观国内外对公益诉讼制度的研究，概括起来公益诉讼具有诉讼目的的多重性、起诉主体的广泛性、诉讼功能的预防性、诉讼导向的预测性、诉讼种类的多样性和诉讼结果的奖赏性等特征：1、公益诉讼的目的是保护国家利益、集体利益和社会公共利益，维护法律的尊严与权威，保障社会公平正义。2、公益诉讼的发起者可以是有直接利害关系的案件当事人，但更多情况下是不存在直接利害关系的组织和个人。3、公益诉讼成立的前提是违法行为或不法行为对公共利益造成侵害或者有侵害之嫌。4、公益诉讼结果往往会导致国家、垄断性单位或公益性社会团体的重大决策部署调整、重大行为走势变化，甚至会影响到某项法律法规和方针政策的制定和修改。5、形式多样，既有特定多数人的诉讼，也有非特定多数人的诉讼。6、原告通过提起公益诉讼胜诉后，除了自身受侵害的利益获得弥补外，还可以通过对受保护公共利益所体现的基本价值或所发挥的社会作用进行重新衡量和重新界定，得到国家和社会的某种鼓励或奖励。

二、公益诉讼制度与宪政价值的关联性

在宪政国家特别是在利益冲突日益严重的当代中国，通过公益诉讼保障权利、制约权力被看作为适应宪政实践需要而在宪法规范体系下建构法律制度的一种有效途径。公益诉讼作为宪法的具体化制度，必须以宪政为核心价值基础，并将宪政原则和宪政价值在制度建构过程中得以彰显并符合社会现实需要。

（一）合理配置国家权力是宪政的一项基本价值

国家权力是一种具有稀缺性和控制力的社会公共资源。权力合法性来源于宪法的认可与授权，宪法将国家权力在国家各级机关之间进行合理、规范的调整和配置，这既是宪政的首要任务，又是一项基本的宪政价值。“在宪法下的权力”是现代宪政理念下国家权力的基本内涵，也就是说，宪法权力的实质是一种“法治性”的权力。

宪法对国家权力的配置属于相对合理的权力配置，既相对于人类社会产生和发展的整个历史阶段和全方位的现实需要来说具有一定的合理性，又相对于不同国家的政治、经济、文化和社会实践来说具有一定的合理性。宪法作为根本大法，不同国家的宪法对国家权力的配置应当最适合该国上层建筑的实践需要，最能反映该国人民对权力架构和体系机制的构想。但宪法及其权力配置必须代表和保障人民的根本利益，必须规范和确保权力的有效运行。

（二）通过公益诉讼控制和保障行政权力的行使

公益诉讼制度通过人民的权利运作来达到“权利制约权力”的过程，是一种以权利为诱因的“权力制约权力”的有效手段。从实践来看，公益诉讼对行政权日益膨胀的趋势所具有的控制作用主要体现在如下方面：

1、公益诉讼制度的建立，既能够使我国的公共利益获得救济渠道，又能使公权力的运行在该领域获得合法性、正当性，实现权利制约权力的价值要求，并通过救济制度制约公权力的扩张和滥用，形成实体权利规范与救济程序制度良性互动的体制、机制。

2、公益诉讼有助于私权利对国家权力的制约。权力制约途径在人民主权国家应当是多元化的。人民当家作主应当承认私权利对公权力的制约。“如果我们跨出一步，将保护公益的司法大门向普通民众敞开，就可动员私人拿起司法武器来保护社会公益。”若我们能设置一种制度使私权利方便有效的防止公权力的滥用，即建立公益诉讼制度，肯定公民、法人或其他组织的原告资格，赋予他们相应的诉权，那么有些悲剧或许就不会发生。近年来，我国国有资产流失不断增加、环境保护形势日益严峻、贪腐现象层出不穷的一个重要原因就是公权力没有发挥其固有监管功效的同时，还不承认或无视私权利对公共利益的保护。

3、公益诉讼是对国家机关执法的有效补充力量。如果行政机关在执法过程中被以侵犯公共利益为由提起诉讼，在诉讼中法院认定行政权力侵犯公共利益，则公共利益将获得救济，并通过责任追究机制使公共利益最终得以保障。所以说，尽管行政机关为了公共利益的执法结束了，但是却获得了公益诉讼的有效补充。

4、建构公益诉讼需要对原告资格进行明确规定，扩大原告主体资格适格范围。检察机关可以作为代表人以原告身份提起公益诉讼，公民在一定条件下也可以。一旦检察机关和公民发现行政机关以公共利益为名，运用公权力却不符合公共利益要求，已经侵犯或有侵犯公共利益之可能时，可以通过公益诉讼的方式要求行政机关纠正或撤消某项行政行为。为此，能够督促公权力的执行者在作出某项行为之前合理论证、全面考虑该行为所产生的实际效果，以尽审慎注意义务；使其充分认识到在行为作出之后一旦被起诉将有可能承担败诉的风险并承担行政责任。

（三）通过公益诉讼保障公民权利

公益诉讼与公民权利不仅具有发展形式与内在价值的关联性，而且公益诉讼本身需要以公民权利保障原则为指导，主要表现在以下几方面：

1、在公益诉讼制度中确立公民权利保障理念。诉讼保障公民权利是人类社会发展到一定历史阶段的产物，“以诉讼的方式保障人权是人类文明的标志”。在公益诉讼制度中要承接诉讼保障公民权利的传统理念，明确公民权利在公益诉讼中的地位，以不损害公民权利、有益于公民权利和维护公民权利为标准启动、运行和终结公益诉讼程序。

2、公益诉讼制度要紧跟公民权利的发展趋势，能够对新的权利和权利保障要求提供及时有效的救济。公益诉讼制度需要与时俱进，以适应公民权利发展与保障的最新要求。

3、公益诉讼要在具体司法诉讼程序中落实和保障公民权利。公益诉讼在实践中大量地表现和运行于行政诉讼程序之中，所以在行政公益诉讼中贯彻落实公民权利保护原则的基本要求就显得尤为重要。

4、公益诉讼制度建构要切合公民权利保护国际化的需要。公益诉讼制度的建构要具有全局性和前瞻性，要积极与国际人权宪章相对接，尤其是需要将宪章中规定的基本人权纳入公益诉讼救济和保护范围，预防并阻止对相关权利的侵害，这既适应公民权利国际化保护的要求，又可以有效落实我国“国家尊重和保障人权”的宪法承诺。

三、宪政视野下的公益诉讼制度

（一）在宪法中确认公益诉讼制度

在充分论证建构公益诉讼制度的必要性以及慎重地借鉴世界各国公益诉讼制度经验的基础上，具有中国特色的公益诉讼制度必将建立。

首先，应认识到中国宪法和宪政制度对公益诉讼建构的法律规范和调控作用。现行宪法在国家的民主政治体制，法治原则，公民基本权利和人权保护，公民在政治、经济、文化、社会、法律等各项事务中广泛的知情权和参与权，对国家、集体、社会公共利益的重点保护原则等规定，都可以视为建构中国公益诉讼的基础性规范。

其次，在中国当前应努力创造条件发展集团诉讼，以更大的诉讼力对抗侵害公共利益的违法行为。为此，需要进行必要的宪政改革，使更多的社会组织得以合法建立并赋予特定社会群体利益代表者的资格和公益诉讼发起人的适格性。此外，也需要在法律援助、律师制度、信访制度等方面进行必要的改革。公益诉讼作为远景课题，应纳入宪法监督和违宪审查的理论与实践的大课题之中重点予以探讨和研究。

最后，要正确处理公益诉讼建制与改革探索的关系。当务之急是通过司法改革，为当前对公益诉讼的迫切需要奠定基础，也为国家今后的立法实践活动积累宝贵的经验。同时应加快国家立法机关的立法进程，从顶层进行自上而下、全方位的制度设计。

（二）公益诉讼法治化的标志——宪法诉讼

长久以来，在我国的司法实践中，宪法赋予我们的基本权利或其他权利受到某项法律或法规的侵犯，我们却无权、无法向法院提起宪法诉讼。宪法也一直不能作为法院审理案件的直接法律依据，至多只能适用其基本原理和精神来指导审判工作，致使公益诉讼缺位，导致公益诉权有被弱化、被边缘化的危险，进而造成对公共利益的损害和司法救济功能的不足。因此，要将宪法的各项原则规范落到实处，除了依据宪法完善立法外，更需要扩大宪法的司法解释范围，将宪法的相关规定直接引入司法程序，将宣言性权利转换成可诉性权利。实现公益诉讼制度的宪法司法化，不仅能从宪法上确立公共利益和公益诉讼的重要地位，而且能对具体案件的审理提供具有操作性的法律依据和诉讼保障。

迄今为止，中国的法院还没有获得审理宪法诉讼的权限，不仅不能审查违宪立法，单就行政法规和规章的抽象行政行为是否合宪合法的问题也没有资格作出裁判。为了改变这一状况，我国学界提出了解决公共利益被侵犯问题的几种思路：一是在我国确立宪法诉讼机制或设置专门的违宪审查机构，通过违宪审查制度保障公民享有的宪法权利。二是借鉴西方国家的公益诉讼制度及其实践经验，在我国设立公益诉讼制度，持该观点的学者主张通过民事诉讼和行政诉讼的方式确立该项制度，即在修改现行民事诉讼法和行政诉讼法的基础上将公益诉讼纳入两大诉讼法律体系之中。

依笔者之见，要想在中国建构公益诉讼制度，只有通过独立立法的方式予以实现，即在我国现存三大诉讼体系以外新增第四种诉讼类型——即宪法诉讼，这样会在一定程度上避免与其他诉讼的混淆和冲突，也有利于从全新的角度做出制度设计。但公益诉讼法律制度的建构绝非一朝一夕、一蹴而就之事。其作为一种新的诉讼形式要在科学、合理的现行法律框架体系内发挥诉讼作用，有赖于理论研究者、实践者的不断探索，为制度创新提供源泉和素材，有赖于立法者高度重视、全面审视，充分利用、调动、整合现行制度资源，厘清公益诉讼的范围、起诉条件、主体、程序等具体问题，从司法制度的设置和运行模式上赋予、保障公民和社会组织等行使诉权，使损害公共利益的行为得到相应的司法追究，使公共利益享受应有的法治待遇。

例如，我国可以有选择地借鉴德国的民众诉讼，它是公民基于宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向法院提起诉讼，要求宣布该法律违反宪法而且无效的一种诉讼制度。这种诉讼的被告是具有立法权的国家机关，诉讼的客体是立法行为的合宪性。其成立不要求客观存在的事实损害。诉讼的结果也不存在制裁和赔偿的问题。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵害是否发生，也不论是否涉及到本人利益，均可以提起诉讼，显然这是一种典型的具有公益性质的诉讼制度。

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（责任编辑：滕元良）

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2095—7416（2014）06—0086—03

2014-12-03

吴凯（1983-），男，山东昌邑人，法律硕士，浙江省杭州市西湖区人民法院法官。孙艳（1982-），女，山东济南人，经济学硕士，山东管理学院经贸学院讲师。