群众路线教育实践活动的制度保障

杨 曼

(中共南通市通州区委党校 教育科，江苏 南通 226300)

制度建设是一个国家经济社会发展的保障力量。中共中央新一届领导人的一系列言论、行动都彰显出对五位一体总布局的新思路、新尝试。群众路线教育实践活动便是新一届领导集体从顶层设计层面贯彻群众路线、推动群众工作的创新尝试。目前，群众路线教育实践活动已进入到查摆问题、开展批评阶段，即将进入整改落实、建章立制阶段。笔者认为：为进一步确保群众路线教育实践活动的有效性、常态化，应抓好制度建设这个环节，在党内把群众路线的基本精神和主要内容常态化、规范化、制度化，形成务实管用、规范系统的群众工作体制机制，用切实可行的制度，确保全方位、多层级地推进群众工作。

一、群众路线教育实践活动应加强制度建设

群众路线教育实践活动是对党的群众路线的继承与发展。但是，党的群众路线多依赖党员干部的自觉行动而缺少制度建设，加之时代发展强调民主化、法治化，因此，加强群众路线教育实践活动的制度建设既有利于弥补群众路线的制度弊端，又能顺应时代发展的要求。

1.制度建设的直接原因：党的群众路线制度建设的欠缺。“群众路线”一词，虽然含有纲领、方针、纪律和原则等程序化、规范化的外在刚性内涵，但其所体现的纲领、方针、纪律和原则更加强调执行者和被约束者的主动而自觉的自我约束。群众路线虽已被写入党章，写进各种报告中，但群众路线实施的具体操作的法制体系以及保障群众路线实施的监督约束机制的建立和完善还存在着明显的不足。

一是领导人要充分认识忽略群众路线制度建设的弊端。毛泽东在1956年曾提到：“我们需要建立一定的制度来保障群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义， 减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[1]19胡锦涛在1994年11月30日的全国组织工作会议上的讲话中也强调：在这方面，前些年进行了一些探索，积累了一些经验，现在需要认真总结，使之提炼上升为制度。要进一步增强干部人事工作的透明度，扩大群众对干部人事工作的参与程度，并且把发扬民主、走群众路线加以制度化。

二是群众路线强调自我的约束。“从中国共产党的历史经验来看，群众路线虽然被视为‘党的根本政治路线’和‘根本的组织路线’；但到目前为止，很大程度上仍局限于领导者的一种工作作风，缺乏制度的和程序性的保障措施。”[2]这种制度化缺失往往使群众路线的具体操作过多地依赖党自身的价值观的主观选择而陷入刚性不足，难以有效规划、开展和衡量的困境。党和群众之间的联系也仅依赖于党员干部自身修养与内在品德的约束，对领导干部群众路线执行情况的评价也仅限于工作作风、价值观等主观评价。

三是“上有政策，下有对策”导致群众路线执行力下降。中央出台的政策法规开始时颇有成效，但随着时间的推移，执行力逐渐下降。一些政策落实到基层频遭变形，出现变质、变味的现象。如：中央出台八项规定，提倡简化、节俭意识。各级政府的会风、文风、宴请等出现了令人惊喜的新变化，但这种新变化似乎只给我们带来了“一夜惊喜”。矿泉水装茅台，政府食堂变豪华餐厅等现象又给我们敲响了警钟。“上有政策、下有对策”提醒我们，党的群众路线的执行光靠对党内的约束不行，靠出台简单的规定仍不够，必须将群众路线进一步规范化、程序化、长效化，才能杜绝“上有政策、下有对策”现象的发生。因此，为避免活动的开展经历从发动到高潮到回落的抛物线，避免群众心理经过期望到振奋到失望的过山车，需建立健全群众路线体制机制。

2.制度建设的时代需求：党的群众路线应体现民主与法制。一方面，政治体制改革强调完善基层民主制度，全面推进依法治国。邓小平指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[3]348新一届领导集体也意识到民主与法制的重要性。党的十八大报告指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[4]25另一方面，群众的民主、法制意识有所加强。群众懂得通过各种媒体表达自我利益的诉求，懂得运用法律的手段维护自我的切身利益。群众的变化倒逼领导干部倾听群众的呼声，合理妥善回应群众的诉求。

二、群众路线教育实践活动制度建设应注意的问题

1.明确制度建设的前提：权为民所赋。领导干部对党群干群关系的认识决定了自身的世界观、价值观、人生观以及权力观，并在如何对待群众、如何做群众工作中得以反映。如果将自己视为群众的朋友、勤务员、公仆，站在群众之中，形成亲密无间的鱼水、舟水关系，那么党的执政根基将得以巩固、血脉将得以流淌、力量将得以强化。如果将自己视为群众的上司、管理者、父母官，站在群众之上，形成难以相容的蛙水、油水关系，那么党的执政根基将动摇、血脉将堵塞、力量将弱化。这些都说明权力观是否正确关系到党和国家的生死存亡。因为缺少在制度上对权力归属的规范与约束，掩盖了权力来自人民的事实，造成干部对权力属于人民缺乏切身感受。因此，需在干部任用与选拔制度中强化权为民所赋的权力观思想。

一是干部选用程序，应把好进人关。在制定政审标准方面，需强化对拟录用对象的党性修养、个人素养的考核，并形成具有法律效力的规章制度。在政审考察方面，考察小组考察应本着实事求是、全面细致的原则，制定档案调查与实地调查相结合的政审方案，并将其制度化、长效化。在党员干部培训过程中，要充分发挥党校、行政学院、干部学院等培训平台的优势，强化对党员干部，尤其是出任公务员、初聘事业人员，进行党性修养教育，将考核成绩记入档案，并作为党员干部考核、升迁的重要考核标准。

二是干部考核机制，应重视群众观。从考核主体来看，权力既然是人民赋予的，党员干部是为人民群众服务的，群众则应成为考核党员干部工作业绩的主体。上级部门对党员干部的考核不能仅停留在纸质的工作报告上，而要走到群众中，了解群众的生活状态以及对领导班子的评价与意见；不能仅停留在工作报告中闪亮的字数上，而应关注总结中列出的有待改进的问题是否有所改善；不能停留在被考察对象的上级和自己进行自我表扬，而是要多听群众的批评、意见，对党员干部的工作做“有过推定”。考核内容应从唯GDP论转向幸福指数，从短期政绩转为长期效益，从经济思维转向民生思维。

2.深化制度建设的内容：以人为本。以人为本是深入贯彻落实科学发展观的核心立场，我们“必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”[4]8-9党的群众路线的认识论和方法论都强调以人为本的科学发展思想。群众的利益表达和利益协调机制、服务群众机制、科学民主的决策机制等具体政策的建立与完善都需要贯彻以人为本的科学发展思想。

一是建立健全群众的利益表达和利益协调机制。首先要制定深入基层调查研究的工作机制。一方面探索领导干部扎根基层制度；另一方面探索领导干部不定期的暗访制度。为获得最鲜活、最真实的一手材料，领导干部要不定期的暗访，并逐渐制度化、长期化。其次要建立健全畅通群众意愿表达渠道的工作机制。在党政干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度的基础上，建立健全畅通群众意愿表达渠道的工作机制。最后要建立健全利益补偿机制。领导干部在处理群众反映的问题时，要做到统筹兼顾，建立既以整体利益为先又考虑照顾个体利益的利益融合机制。对群众反映的问题的处理不可能符合所有人的利益，因此需建立健全利益受损补偿机制，保证在没有使任何人境况变坏的情况下，使一部分利益受损群众的利益得到一定的补偿，维护社会公平正义，促进社会稳定发展。

二是建立健全服务群众机制。服务群众，既是党的自身价值所在，又是基层组织工作的重要内容和开展工作的重要方式。一方面要提倡新的服务理念，建立自上而下、以下为重的金字塔型服务辐射模式。上级组织为下级组织服务，下级组织为党员和群众服务，党员为群众服务。另一方面要开创新的服务方式。如：探索开展履行党员承诺、定岗定责、党员献爱心、写民情日记等服务群众形式，将效果好的形式进行推广，写进相关制度中，使其制度化、规范化、常态化。

三是建立健全科学民主的决策机制。一方面要不断完善人民群众参与决策的机会和条件，使人民群众更多地参与政府决策。对于涉及面广、事关经济社会发展大局、与群众利益密切相关的事项，在决策前通过座谈会、听证会、论证会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议；通过新闻、政府网络等媒体向社会征求意见，确保在决策前充分协商。另一方面要加强决策咨询机构和智囊团的建设，充分发挥专业人才、专业团队在决策中的作用，为科学民主决策提供专业化的建议。

3.强化制度建设的保障：将权力关进制度的笼子。即使有了先进的制度，如果缺少完善的制度执行监督和追究机制，制度的执行效果仍难保障。因此，建立完善的制度执行监督和追究机制，将权力关进制度的笼子，让群众有权力、有能力监督权力，有利于提高制度的执行力。

一是建立健全制度执行监督机制。只有坚持权为民所赋的执政理念，才能做到权为民所用。要保障权为民所用，必须完善群众监督机制，从制度上保障人民对权力的监督。一方面，从制度规定上明确监督权力。需从法律制度上“明确监督人的权利、义务及应负的法律责任，明确受理监督意见、建议工作中的具体办法及保密原则、办理期限，明确对监督人打击报复应追究的纪律和刑事责任等。”[5]305另一方面，从监督方式上保障有效监督。群众关心的热点、重点问题需全面深入的公开，党政机关办事的程序、机制也要真实准确的公开。同时，需善于运用手机、网络、微博等现代传播手段，打造快捷、有效的监督平台。此外，需将群众监督、法律监督、党内监督等监督形式有机结合起来，充分发挥各种监督形式的优势，形成互相支持、互相补充的全方位、立体式的监督网络。

二是建立健全制度执行的追究机制。针对群众工作中的失误，需按照“谁犯错、谁负责”的原则，建立责任追究制度。首先，有错必究。追查问题时，不管查到什么人，遇到什么困难，都要层层追究，坚持“老虎苍蝇一起打”，形成不畏强权的责任追究导向。其次，执法必严。需制定处分制度办法。针对执行制度中执行不力造成的影响和后果，根据责任区分，采取训诫或者书面告诫，责令其作书面检查，并以通报批评、处分等方式予以责任追究。最后，知错能改。需采用多种方式及时发现群众工作中危害群众利益的行为以及不利于群众工作的制度缺陷，及时通过各种利益协调及补偿办法，把对群众的利益危害降到最低。

【参考文献】

[1]毛泽东文集：第7卷 [M].北京：人民出版社，1999.

[2]景跃进.“群众路线”与中国当代政治发展：内涵、结构与实践 [J].湖南科技大学学报，2004(6).

[3]邓小平文选：第2卷 [M].北京：人民出版社，1995.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[5]为民务实清廉：党的群众路线教育实践活动党员干部读本 [M].北京：国家行政学院出版社，2013.