地方政府责任与问责制中的制度困境

张 蕊

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300017)

制度是政治经济生活中的一项重要因素，制度化水平的高低往往决定了国家行为水平的高低，因为制度能够为行为提供重要的秩序基础。历史制度主义从中观层面上将制度界定为“对行为起构造作用的正式组织、非正式规则以及与之相关的程序。”[1]一系列的国家和社会制度塑造着政治行动者的利益界定，构造着相关群体的权力关系结构，制度的边界可以扩展到“选举竞争规则、政党体系结构、政府各部分之间关系，以及诸如公会一类的经济行动者的结构和组织”等[1]，因此，可以说，制度渗透在政治经济生活的每一个毛孔中。

地方政府责任和问责制的协同是构建责任政府的关键，然而我国政府目前从责任界定、责任人的认定、责任的履行到具体的问责过程都存在着严重的问题，问责过程中诸如“人治”现象，“运动式问责”、“舆论式问责”较为普遍。严格地说，我国目前的问责并未形成真正意义上的制度，而大多是以政策的“身份”出现的。

一、职责同构性的组织制度造成地方政府责任界定模糊

按照现代组织理论，组织结构一般由三个要素构成：地位、角色和权力。“地位就是在组织层级上组织成员所占的相对位置，即在正式组织结构中的职位……地位是权力和服从的主要基础；角色是指他人对占据组织中一定位置的人所期望的行为集合；权力是影响他人行为的能力，是同服从密切相关的概念。”[2]由此来看，地位、权力和角色之间密切相关，而“含糊不清的地位关系也会引起冲突”，显然首先会带来权力配置的冲突。如法约尔所言: “责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[3]那么，不可避免也会带来责任分配的模糊或冲突。

我国地方政府组织是典型的层级制官僚组织，且在组织结构上一直存在着严重的“层级同构”现象。由此带来的权力结构设置导致政府职能边界模糊，行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能严重交叉，权力划分模糊，政府间纵向职责配置不清，被学者们称为“职责同构”。职责同构是指不同层级的政府在纵向机构设置、职能和职责上的高度一致，即自上而下的“上下对口、左右对齐”。主要表现在四个方面：“第一，从机构设置而言，做到上下对口，左右看齐；第二，从权力关系而言，上级命令下级，下级服从上级；第三，从职能结构而言，上下一致，左右分散；第四，从主要内容而言，各级政府大多将决策权、执行权、监督权集于一身。”[4]有时也将其称为“上下一般粗”。在这种体系之中，想要对政府责任进行清晰的划分其艰难程度可想而知。我国从中央到省、市、县、直至乡镇，在各级党组织以及政府机构设置上都存在同构现象，由此带来立法权限、政府职责以及政府机构设置的高度统一。《地方政府组织法》对各级政府进行职责划分时，最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。据此，各级政府的职责都被贯穿到整个政府体系中，每一个部门都在下级政府中存在“投影”，每一级政府都在管理相同的事情。这种权责不清的上下级关系，导致上级政府经常对下级政府行为越权干涉，条条钳制块块，块块对抗条条。这种条块矛盾、使政府问责几乎成为一纸空文。没有清晰的职责界定，何以问责？

二、锦标赛式的晋升制度导致政府官员履责偏颇

“官员晋升锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”[5]

我国政府官员所处的官场属于“内部市场”。“这个内部市场的报酬规则主要规定了晋升制度、职位及其相对应的工资，而工资在很大程度上遵循着与劳动生产率无关的等级逻辑，一般会随着职务的升迁而增长。”[6]在我国长期“官本位”文化的影响下，政治地位、社会福利、权力级别都是官员们孜孜以求的东西。而我国独特的政治制度和行政体制也为官员晋升锦标赛的实施提供了土壤：第一，上级政府掌握着下级政府官员的任命权；第二，职责同构性的政府层级结构使政府间具有可比性；第三，地方政府通过掌握资源分配权、行政审批权等权力控制着所辖区域的发展命脉；第四，苛刻的“一票否决制”为官员晋升带来严重压力；第四，政府官员晋升受到“天花板效应”的限制，大部分政府官员在达到一定的级别后，晋升空间越来越小，而遇到仕途上的“天花板”。金字塔式的层级结构使这种“天花板效应”成为必然。例如在党政机关县处级干部约有四五十万，其中只有20%左右能够获得升迁。再如我国政府官员晋升有年龄限制，一般正科级最大年龄限制为52岁，而省部级为60岁。如果官员不能及早获得晋升，仕途就会受到限制。

在官员晋升锦标赛的晋升模式下，采用最多的衡量指标是经济绩效，而地方政府官员既是裁判员，也是运动员，往往就会将主要力量放在促进经济增长上，希望能够凭借经济绩效在最短的时间内获得晋升。更有甚者，上级政府设定了一定的经济指标，下级政府会在此基础上加码，层层提高。在这种晋升模式下，地方政府官员关注的都是任期内的经济增长，而对真正关系到民生的社会保障、教育、环境保护等责任则是追求“不求无功，但求无过”，将这些责任尽可能地推给下一届任职官员，形成一种“击鼓传花”式的履责形式。只要保证在本届任期内不出问题，就升迁走人，而此“花”传到哪一届会爆发问题，则只能是“各安天命”了。

三、双重领导型的领导制度导致问责对象不清

我国政府运行过程中一直存在着两个“权力系统”，一个是层级政府系统，另一个则是层级党委系统。在我国，中国共产党是执政党，是实际意义上的决策者，而各级政府则是国家政策的执行者。因为每级政府都设有党委、党组织或党支部，在其管辖范围内，作为政治组织，党委或其领导具有决策权，而对于上级党委来说，其又属于执行组织。党通过党组织内部自上而下的严密组织系统实现其领导功能，同时又通过在各级政府以及企事业单位、社会团体中设置党组织，特别是党政领导人兼职的方式，实施对行政活动的全面、直接领导。另一方面，党又通过司法机关、社会团体，尤其是国家权力机关，把党的主张转变为法律法规、政策政令，依此来实现党对行政事务的领导。在这种领导体制下，地方政府不但要接受上级政府的领导，同时还要接受同级党委、党组织的领导，以及上级党委的间接领导。

通常情况下，政党的组织原则与政府纵向间层级管理的组织原则是一致的。中国共产党“民主集中制”的组织原则通过宪法而成为政府的组织原则，使得政府纵向权力的运行呈现出在中央权威的领导下，下级服从上级，地方服从中央。而在联邦制的美国，法律把权力授予各级政府，政党组织结构被分解，政治性分权的政府权力配置模式与松散的政党组织形式是相对应的，政党组织在政府体系中作用十分有限，是无法通过控制地方政党来插手地方政府管理活动的。

在具体操作过程中，我国地方政府要接受多方指令，尤其是具体到政府职能部门，更是政出多门，无所适从，一旦发生事故，问责对象难以确定。而我国实行的是行政首长负责制，事故问责往往是只处理行政领导。此外，我国目前问责制存在一种“问责减震效应”。以某些突发事件为例，对于一线工作人员(公务员或临时工)，基本上是直接被辞退；对于直接责任人(一般是副职)，多为警告、停职、或者免职处分；而对负有直接责任的领导，一般只是责令作出检查。这种逐层往上受到的处罚越低的现象，被称为“问责减震效应”。自2001年起实施的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》指出：发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。然而，对社会影响特别恶劣、性质特别严重的具体标准却没有界定，这就导致在问责时，对于同类事故处罚标准多样，呈现出“运动式问责”特征，而且往往是正职问责少于副职、党委书记问责少于行政首长问责的现象。从我国目前权力结构来看，党委从中央到基层都执掌着主要公共权力，而在各级领导班子中，党委书记都是一把手，主要发挥决策和人事任命的功能，因此问责只针对行政首长，显然有失公允。

行政首长负责制和党委领导是极具中国特色的一对制度，是党的执政工具。《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”；“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。即由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。而《中国共产党党章》第十条规定 ：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；党委对同级政府进行政治、思想和组织上的领导。在实际操作中，政府领导班子的主要成员包括行政首长本人，往往都是党委会成员，现行制度对行政首长和党委的权力界限也没有清晰的界定。党章里规定凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。但党章对于重大问题亦是没有给出评价标准，由此经常引发行政首长与党委书记的争权，甚至是引发两个派系之间的斗争。而党委成员通常会在政府部门任副职或部门领导，可能会利用这种模糊的权力界限与行政首长争权夺利；反过来，行政首长作为党委副职，又要服从党委决定，这就出现党委成员掌控政府的现象。但在问责中，上级又会严格按照行政首长负责制的规定进行问责。党委的决策作用在问责中也应该充分体现出来，但党委是集体决策，由此保护了党委领导被免于问责，这势必会造成在党委系统和政府系统的问责失衡。

四、法律问责制度滞后导致问责秩序混乱

在我国历史上，“一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常，靠下层对上层的绝对服从，于是，‘人治’与‘礼治’便被宣扬来代替‘法治’。”[7]33虽然我国一直以来都倡导依法治国，但在涉及政府部门的时候，法律在权力面前总显得“矮三分”。一个正常的责任体系应该包括党纪责任、行政责任、道德责任以及法律责任多个方面。在成熟的法治国家，司法问责应该是被放在首位的。而在我国，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确规定：党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。问责的一般程序通常是先进行党纪处分，而后有犯罪行为的，才实施法律问责，或者通过“引咎辞职”或“免职”来代替法律处罚。这造成了法律问责被“闲置”。我国有三千多年“刑不上大夫”的历史，特别是在1700年以前的《魏律》中确立了“官当”制度，即官僚以官品或爵位来抵消流、途等刑罚。这似乎已成为我国社会权威中的一个司法传统，是对特权的维护。如今的“引咎辞职”或者问责止于“免职”倘若成为“官当”的替代品，那么问责制将成为一纸空文。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定了对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。西方国家的“引咎辞职”制度较为成熟有效，是因为其具有高透明度的政治环境，良好的权力制约机制，以及发达的媒体舆论监督。而在我国，引咎辞职并没有形成严格意义上的制度，甚至仅是停留在政策层面，在具体实施中势必存在种种漏洞。此外，“咎”一般是指在工作中因疏忽或不负责而造成的重大过失或公共资源的巨大浪费，而不是以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为，但在我国人们对“咎”的范围理解模糊，使其成为官员的保护伞，以引咎辞职代替了法律处罚。另外，目前问责现状往往会受到社会舆论的引导，在舆论压力较低的情况下通常会轻描淡写，而当处于舆论的风口浪尖之时，则是暴风骤雨式的问责。这导致轻描淡写之际，官员即使出现了重大的责任事故，也不必引咎辞职；而在暴风骤雨时，即使所发生的责任事故没有达到引咎辞职的程度，官员也会被迫引咎辞职。事后，要么上级是给予官员一定的补偿，要么是被问责官员暂时委屈一阵之后东山再起。这使得问责制成为平息舆论的工具，严重扰乱了问责原本应有的秩序，问责效果也必定严重缩水。

在缺乏法律制度的强制性时，行政问责独当一面的嚣张有可能会因权力利益关系而带来一片混乱。首先，问责依据都是行政性而非法律性的，有的甚至是行政首长拍脑袋式的临时决策，即使少数有法律规定，其问责效力在权力面前也往往会打折扣。其次，问责权力通常掌握在领导人手中，即由最高行政领导来决定是否问责、如何问责以及问责力度，这就导致问责的主观性太强，缺乏严肃公正性，容易使 “人治”代替“法治”。再次，被问责对象通常都是下级官员，他们在任职的时候等待上级安排，在承担责任的时候依然是等待安排。由于缺乏法律问责保证，即使下级官员不应承担责任，也往往会选择忍气吞声，等待问责过后给予的新安排。通常，地方政府官员所不懈努力如果不是为人民服务，那么就无非是权力和利益，而权力和利益也总是保持着如胶似漆的关系。“中国人的传统把做官看得重要，我们有理由说是由于儒家的伦理政治学说教了我们一套修齐治平的大道理；我们还有理由说是由于实行科举制，鼓励我们‘以学干禄’，热哀于仕途；但更基本的理由，却是长期的官僚政治，给予了做官的人、准备做官的人、乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定但却十分实在的特权，那些实利或特权，从消极意义上说，是保护财产，而从积极意义上说，则是增大财产，”做官发财“始终是连在一起讲的。”[7]34我国法律问责之所以未走上正轨，正是由于有些人不愿将自己的特权和利益置于法律的控制和约束之下。而在法律问责制度继续严重缺失的情况下，这种权力和利益关系只会越抱越紧，会形成更坚固的防守，保护着政府官员的为所欲为。

中国式的问责制度为权力关系、利益关系或是裙带关系提供了生存的沃土，各级政府上下级之间，部门之间，党政之间，以及地方政府与当地利益集团之间，各种关系错综复杂，往往会牵一发而动全身，于是导致问责中断，或者随便找个替罪羊不了了之。比如最近引起广泛关注的“临时工”现象。政府利用自己的权力，将劳动法中不复存在的临时工这一用工角色推到问责的风口浪尖，让他们在危急时刻挺身而出，将自己应该承担的责任随随便便就丢到了他们身上。在这种政府官员违法成本低的不可思议的情况下，由权力和利益凝聚起来的嚣张力量会使得问责寸步难行。

五、社会问责制度缺失致使问责力度微弱

金东日教授指出，“非责任政府并不是不负责任的政府，而是缺乏能够问政府责任的社会实体”[8]。在此我们称之为社会问责。在我国现有体制下，社会问责一般就是指体制外问责，其主体主要包括普通民众、媒体、社会组织以及部分专家学者。在民主政治体制下，政府官员的公权力来自于公民，公民参与问责不仅是现代政府管理理念的现实需要，也是政府维持其合法性的根源。“社会契约理论”认为国家是以契约的形式建立的，如果统治者违背契约，人民就有权推翻政府，主张“主权在民”的思想，其认为政治统治的合法性在于民众基于相互之间的理性或感性的约定而对公权力表达的态度，支持、反对或者冷漠。卢梭认为政治合法性存在的基础是“社会公意”，他指出：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即共同幸福，来指导国家的各种力量。”[9]由此看来，在民主政体下，权力始终应该掌握在公民手中，而政府只是权力的受托者，因此，由公民组成的社会问责是现代民主问责制的基础。

我国虽然是民主国家，但长期以来的“官本位”文化影响深重，加之制度的不完善，导致我国社会问责制度仍然停留在理论或口号层面，并没有真正实施。第一，我国官员是逐级晋升而不是公民选举出来，其本身并不来自社会，这为社会问责带来一定的困难。在选举制度较为成熟的西方国家，选举为公民问责提供了多种渠道，如通过公民投票或大选直接问责政府，也可以通过选举议员组成议会以调查、质询、弹劾、倒戈等形式间接问责政府；还可以通过控告、宿愿等途径协助议员和议会监察专员共同问责政府。但我国各级地方政府都是由同级人大产生，而不是由选民直接产生的，因此，政府并不直接对人民负责。同时，人大本应是我国极其重要的问责主体之一，但一方面由于我国现行的仅是县、乡两级人大代表直接选举，另一方面人大的地位仍没有达到宪法意义上的高度，因此人大问责也在一定程度上流于形式。

第二，西方国家的媒体通常被称为第四种权力，拥有充分的言论自由，能够利用其快速、独立而影响巨大的优势实现对政府的监督、问责。而在我国，媒体机构大都是以事业单位的形式存在，与政府存在着密切关系，且一直以来，更多地被视为宣传国家政策、进行爱国主义教育的工具，受到严重的行政干预。在身份不明、地位不高的情况下，媒体经常受到权力的控制，不能独立运作，难以真正实现对政府的问责。

第三，在我国，与媒体处于同样尴尬境地的莫过于社会组织。社会组织是公民表达自己的意愿、促进公民有序参与的社会团体，在西方国家，社会组织和政府一般是合作的伙伴关系，社会组织是独立于政府而存在的，这也真正体现了其社会性。但在我国，社会组织建立的门槛较高，成立时必须有一个挂靠单位，才能在民政部门登记。这使得社会组织牢牢掌控在政府权力之下，甚至被称为“二政府”。社会组织的生死存亡掌握在政府手中，又如何能期待其真正地监督政府、问责政府呢？

第四，我国专家学者未能发挥其应有的作用。作为一个崇尚文化的国家，社会民众一向对知识分子较为崇拜与敬重。被视为知识代表的专家学者，其职责是从应然与实然的角度透析社会问题，并兼从政府和民众两者的视角，找寻问题，为政府提供专业建议，他们应该是超脱于权力利益关系的最“纯净”的群体。然而，如龚自珍所云“是道也，是学也，是治也，则一而已矣”，思想、学术乃至整个教育都与政治纠缠不清，直至沦为政治统治的工具，而政治也因此到达了其原本碰触不到的区域。高校浓厚的行政化色彩，部分专家学者违背良心的言论，使得民众对“专家”二字嗤之以鼻，更无从谈起其能作为民众心声的代言人，作为最公正的一派而对政府行为进行质疑了。

第五，政府对社会参与的漠视加重了公民的政治冷漠。每每谈到社会参与，公民的政治冷漠都是不可逃避的话题，这可以是历史文化传统的影响，也可以是公民弱势的制约，然而还存在一个重要的因素就是政府对公民参与的冷漠对待。首先，政府的“黑箱操作”让公民对其行为一无所知。社会问责最核心的内容是公民拿什么对政府问责，没有一个通畅的信息公开机制，社会问责就无从谈起。其次，政府并未真正地发动社会参与。政府向来将社会参与不畅的问题归结到公民身上，却没有真正实施公民的动员。“惟其中国专制的官僚的政治，自始就动员了或利用了各种社会文化的因素，以扩大其影响，故官僚政治的、支配的贯彻的作用，就逐渐把它自己造成为一种思想生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏与人民、支配者与被支配者，都不知不觉地把这种政治形态看为最自然、最合理的。”[7]34由此可见，对自身合法、合理性的动员在我国历史上一贯存在，发动群众在专制时代尚且能做到，而在民主社会中，能够切实体现公民利益的动员应该是更容易操作的。

总之，我国地方政府问责制目前并没有得到良好地运行，从责任的界定，问责对象对责任的选择性履行，到问责对象的区分都存在着模糊不清的现象。此外，法律问责和社会问责的缺失，更是导致问责制仅仅停留在体制内部，“人治”现象颇为严重。要解决这些制度问题，还应该从制度变迁和体制改革层面入手，运用制度的强制性作用，才能最终使得问责制走向其制度宿命。

[1]Sven Steinmo，Kathleen Thelen，Frank Longstreth. Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Analysis[M].Cambriage:Cambriage University Press,1992.

[2]金东日.现代组织理论与管理[M].天津：天津大学出版社，2003:16.

[3]H·法约尔.工业管理和一般管理[M].北京:中国社会科学出版社,1982:24.

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[5]周黎安.官员晋升锦标赛与竞争冲动[J].人民论坛，2010(5):26.

[6]唐俊.我国地方政府官员晋升激励制度的困境和路径选择[J].新疆社科论坛，2010(3):42.

[7]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：商务印书馆，2010:33-34.

[8]金东日.“三三问责制”:责任政府的实现途径[J].学习与探索，2008(1):95.

[9]卢梭:社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003:30.