社会组织参与社会管理创新的困境及出路

唐 俭

(中共湘潭市委党校，湖南湘潭411100)

党的十八大提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这是党中央第一次充分肯定现代社会组织在社会管理中的重要作用。截至2012年底，全国依法登记社会组织有49.2万个［1］，这些社会组织已经遍布城乡，涉及当前经济社会发展的各行各业以及社会生活的各个领域。目前我国正处在经济社会转型期，社会管理创新为社会组织的发展提供了更为广阔的空间，但我国社会组织的发展仍处在初级阶段，面临着许多困难。因此要深刻认识当前社会组织参与社会管理创新的重要作用，促进社会组织的良性发展，推动社会和谐进步。

一、社会组织在社会管理创新中的重要作用

一般来说，社会组织是指独立于政府和企业之外的非政治性的、非赢利性的民间组织，主要包括基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介机构、志愿者组织等，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程［2］，主要包括理念创新、体制机制创新等。社会组织在社会管理创新中具有重要作用。

(一)推动政府改革，促进政府职能转变

在市场经济条件下，世界各国的共同选择是“小政府、大社会”的治理模式。回顾我国以往的历次政府机构改革，虽然机构裁撤合并、名称变来变去，但是经常陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。究其原因，关键在于政府机构虽然改变，但政府职能转变不明显。机构只是载体，职能才是核心。为此，十八大明确提出了我国行政体制改革的目标是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。目前，第七次重大行政体制改革已拉开序幕，《国务院机构改革和职能转变方案》亮点纷呈。这次的改革方案，首次在政府－市场－社会这样一个宏观国家公共治理层面来考虑政府的职能转变;理顺政府与市场、政府与社会的关系，简政放权，释放活力等［3］。这一思路既符合国际公共管理改革的未来趋势，又紧贴我国改革发展的现实要求。只有社会组织真正进入公共治理领域，切实承担政府剥离出来的大量管不了、管不好的社会事务，政府才能有效实现政府职能转变，达到“瘦身健身”的目的。

(二)规范市场行为，促进经济可持续发展

发达市场经济国家的经验表明，企业微观管理，行业中观调节，政府宏观调控，三位一体，共同合作，是更好地发挥市场资源配置中基础性作用的重要保证，是有利于形成科学发展的宏观调控体系的内在要求［4］。随着我国市场经济的快速发展，社会分工越来越精细化，社会经济关系日益复杂多变，各类市场主体之间的沟通合作愈加重要。社会组织能够简捷高效地做好服务、咨询、沟通、协调工作，更好地处理企业与政府、企业与社会、企业与员工之间的关系，有助于构建员工、企业、社会、政府四方共赢的和谐劳动关系。尤其是行业协会，对本行业的总体情况了如指掌，能够协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策;能够提供政策咨询，及时反映企业合理诉求;能够调节国内外经济纠纷;能够研究本行业面临的问题，提出建议，采取措施，从而促进行业的可持续发展。

同时，社会组织是规范市场行为、维护市场秩序的重要力量。一方面，社会组织可以推动行业自律。行业协会把工商企业组织起来，可以通过制定行业公约、行业质量标准、执业纪律等准则与行规，约束、监督相关企业的行为，倡导诚实信用之风，防范和打击行业内部各种不正当竞争行为，消除市场无序混乱状态，营造公平竞争的市场环境。另一方面，社会组织能够促进社会监督。社会组织通过监督环境污染、食品安全等与人们生活和生存环境安全密切相关的领域，既有利于督促政府相关部门完善监管体系，避免政府缺位和寻租，又有利于督促企业落实产品质量安全主体责任，增强社会责任感。

(三)创新公共服务提供方式，增加公共服务供给

十八大报告明确指出，要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。政府是提供公共服务的主要责任承担者，但不是唯一供给主体。随着公众对公共服务需求的不断增长、日益多元化，政府需解决的公共服务和社会管理方面的问题越来越多，过去那种大包大揽公共服务的做法，不仅公共服务提供的效率低，而且质量不高，导致政府不堪重负，公众怨声载道。针对这一问题，十八大报告明确指出要改进政府公共服务提供方式。在此背景下，社会组织的参与，能够创新公共服务提供方式，增加公共服务供给，不断提高公共服务的效益。比如，大力推进政府购买公共服务。政府购买公共服务，是指政府机关及公共部门按照法定程序和采购目录，将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，以合同方式交予有资质的社会组织(包括民营企业)完成，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用［5］。政府购买公共服务，可以说是一举三得:既让政府部门减轻负担，从难以顾及的一些公共服务领域脱身出来，又让社会组织获得更大发挥作用的空间，有效地将一些公共服务接手过去，还让公众的各种需求得到更好的满足，便民惠民。

(四)化解社会矛盾，促进社会和谐

当前我国正处在黄金发展期，又处在社会矛盾凸显期，各类矛盾纠纷层出不穷。政府由于掌握资源的有限性和自身能力的局限性，在面对复杂多样的矛盾纠纷时，显得力不从心。而社会组织是利益关系的调解器，在化解矛盾纠纷时具有独特优势。一是社会组织能够化解群体内部的利益冲突。一方面，社会组织是群众自治组织，直接与基层群众接触，能够很快了解矛盾纠纷产生的缘由，及时化解矛盾纠纷，消除群体内部个体之间的利益冲突。另一方面，社会组织能够及时了解不同个体的意见和想法，使分散的个体利益实现在群体内的整合，避免个体利益冲突的扩大与激化。二是社会组织能够化解不同利益群体之间的利益冲突。当前我国社会阶层分化导致利益主体多元化，利益需求多样化，利益来源多样化，利益差别扩大化，利益关系复杂化，利益冲突显性化。如果存在利益冲突的不同利益群体都有自己的社会组织，那么双方可以通过各自的组织进行沟通协调，这样双方的行为可能会被限制在理性的范畴，避免群体性事件的爆发。三是社会组织能够实现与政府的沟通协调。一旦政府的行为和公众的利益发生冲突，社会组织可以通过组织谈判、对话等形式，直接影响政府决策。

二、社会组织参与社会管理创新的困境

近年来，社会组织在提供公共服务、规范市场行为、保护生态环境、化解社会冲突等方面做出了重大贡献。但是，我们也应当看到，社会组织的发展面临着许多困境，影响其参与社会管理创新。

(一)社会组织独立性相当缺乏

美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心认为，只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性五个特征才是完全意义上的非营利组织。而且，民间性原则强调社会组织在组织机构上必须是分离于政府，自治性原则要求社会组织能够控制自己的活动，具有不受外部控制的内部管理程序。与西方发达国家的社会组织相比，我国社会组织的民间性、自治性还十分欠缺。一方面我国有相当一部分社会组织是由各级党政部门派生出来的下属机构，在理念、组织结构、管理体制和经费等方面严重依赖政府，其日常活动的开展在很大程度上受到政府主管部门的干预，组织的民间性、自治性严重不足，影响其履行社会管理职能。另一方面为了加强对社会组织的规范化管理，我国建立了业务主管单位和登记管理机关双重管理体制，即使是由民间自发组建的社会组织，也会受到政府部门的干预，使之带有官民二重属性，其表达组织成员利益诉求的功能也会因此受限。

(二)社会组织管理的法律法规不健全

目前，我国社会组织领域的法律法规比较滞后，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》基本上都是程序法，立法层次比较低，有些规定不明确。由于我国还没有一部统一的、完整的规范社会组织的法律，社会组织的社会地位和作用的发挥受到严重影响，这将极大阻碍社会组织的健康发展。同时，也没有相关法律法规赋予社会组织在社会管理中的权责，直接影响社会组织参与社会管理创新的积极性。

(三)社会组织社会公信力不高

由于大部分社会组织的产生是一种自上而下的行政行为，缺少社会酝酿的环节，社会组织难以获得社会的广泛认同，难将人们的社会责任感转化为志愿行为，因而社会组织参与社会管理创新缺乏广泛社会基础。而且，我国社会组织自身能力不足，加上组织管理不规范、不透明、不民主，又缺乏评估和社会监督，使得它们难以得到普遍的社会公信，难以发挥重要作用。另一方面社会组织的发展缺少来自社会文化方面的支持。公民社会文化是社会组织生长的基石，然而，我国长期以来形成的依附性臣民文化影响深远，加之市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义、享乐主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，社会组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足，导致公民对社会组织的参与率较低，严重阻碍社会组织的发展。

(四)社会组织专业化程度低

社会管理创新是一项复杂的系统工程，对社会组织的专业化要求不断提高，但是绝大多数的社会组织难以确保社会管理创新所需要的专业人员的参与。我国绝大多数受到政府支持的自上而下的社会组织中，主要工作人员几乎都来自政府部门，其中有相当一部分是从第一线退下来的离退休人员。很多自下而上的社会组织的工作人员主要是志愿者，没有固定的人才渠道。专业人才的严重缺乏，造成我国社会组织参与社会管理创新时所应该具备的技术和专业能力明显不足。这使得社会组织不能很好地履行自身的任务和职能，很难向政府及时反映公众的利益诉求，提出合理化建议，做出实质性工作，最终只能逐渐形式化。

三、推进社会组织参与社会管理创新的对策

要充分发挥社会组织在社会管理创新中的积极作用，需要从政府和社会组织自身两方面推进。

(一)政府方面

社会管理的治理主体应多元化，政府在社会管理创新中处于主导地位，同时要培育和完善独立性强的社会组织，充分发挥其积极作用。

1.政府要为社会组织的发展创造良好的法律政策环境

促进社会组织的健康发展，需要创造良好的法律政策环境，使社会组织的基本权利能够得到法律保障。第一，加强立法。加快制定一部社会组织法，用法律的形式明确社会组织的地位、职能、作用和组织形式，使社会组织的运转有法可依，维护社会组织自主、自治及其他合法权益。同时，需以法律法规的形式明确社会组织参与社会管理的法律地位和社会角色，并依法积极推动社会组织参与社会管理创新;以法律法规形式规定志愿者参与社会管理的权利和义务，保护志愿者的合法权利，建立起志愿者维权机制，推进社会组织志愿服务制度的建立和完善。第二，纳入经济社会发展规划，把加强社会组织建设作为创新社会管理体制和推进基本公共服务均等化的重点内容，在经济社会发展总体规划中统一部署安排。第三，积极推进社会组织登记的管理创新，拓展社会组织直接登记的范围。今年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出:重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这一改革既能促进社会组织的培育发展，又能推进政府职能的转变，为社会组织在社会管理创新中发挥协同作用拓展了空间。第四，出台具体的、可操作性的公益事业金融、财政支持政策和税收减免政策，使社会组织拥有必须的公益基金，促进社会组织持续健康发展，充分发挥其利益协调功能。如美国政府对非营利组织的优惠政策主要是税收优惠，特别是联邦税法的优惠。联邦税法对非营利组织的优惠分为两部分:一是对非营利组织获得的捐款减免税收，二是向非营利组织捐赠的机构和个人可以享受税收优惠［6］。广州市在2010年出台了《广州市社会组织发展专项资金管理暂行办法》，通过财政拨款、福彩公益金安排和社会捐助等多渠道筹资，设立社会组织发展资金，扶持政府重点培育发展的行业协会、公益服务类社会组织、社区社会组织和农村专业经济协会。

2.政府要与社会组织建立合作互助关系

在社会管理创新中，政府与社会组织的关系不是互相替代、互相对立的关系，而应是合作互助、良性互动的关系，共商和研讨治理对策、共同实践治理方案以及互相监督治理行为。一方面，政府对社会组织的信任投入的多少直接关系到社会组织被赋予行动权力的大小和获取社会资源的多少。因此政府应改变自己是社会管理创新的唯一主体的角色定位，对社会组织要由原来的过于严格管制逐渐转变到规划、引导、协调以及必要的扶持，充分发挥社会组织在维护公众利益、提供公共服务、反映诉求、调解纠纷、化解矛盾方面的重要作用。另一方面，各个社会组织在不违背社会整体利益和国家利益的前提下，应该独立自主地开展工作。在社会管理创新中，社会组织应该坚持价值中立，既不能为某些政府部门所左右，也不能倒向某个或某些利益受损群体一边。只有这样，才能更好地发挥利益协调和利益表达的作用。

3.政府要加强公民意识的培养和志愿精神的培育

为了更好地发挥社会组织的功能，必须重构其社会支持网络，增强公民对社会组织的信任度和参与意识。第一，加强公民意识的培养和教育。我国宪法第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”公民作为公民社会的主体，有权利建立自己的利益表达组织。落实和维护公民结社权、促进公民诉求顺畅表达必须加强公民意识的培育。增强公民意识，一方面要培育公民文化，培养公众的政治意识、自身权利意识、主体意识等，树立正确的权利观念和维权意识，引导公众以理性的方式来表达自己的利益诉求，形成有利于培育公民行使结社权、维护自身利益的社会氛围。另一方面要开展公民教育，“受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度也高，这在某种程度上强化着教育与政治参与的关系”［7］。这说明提高公众的整体文化素质对于增强他们参与社会组织的意识、利益表达能力至关重要。同时培养公民有序、理性的参与意识，必须依据公民参与意识培养的特殊性，运用正确的教育原则和方法。政府部门及社会管理者在公民出现对社会问题不理智的认识时，要及时引导教育。第二，大力培育志愿精神。志愿精神是指基于人文关怀、权益维护、社会责任、公益利他等的精神，是公众参与社会生活的一种非常重要的方式，是公民社会和公民社会组织的精髓。培育志愿精神有利于社会组织的健康发展和不断壮大。江苏宿迁市建立治安志愿者积分管理机制，对人民群众的善行实行奖励，充分调动了人民群众的积极性，形成了良好的社会风气，增强了人民群众的安全感和幸福感。

4.政府要加强对社会组织的监管

目前有的社会组织走上了追求营利的市场发展道路，有的管理存在问题，产生负面影响，既降低了社会组织的社会公信度，又打击社会公众的捐款和志愿服务热情，因此政府加强对社会组织的监管迫在眉睫。政府加强对社会组织的监管不是去干涉社会组织的具体事务，而是保证社会组织的性质、资格、运行程序和服务内容等符合法律的规定，推进社会组织的规范发展。政府对社会组织的监管可从以下两方面入手:一是加强日常监管和年度检查。要通过日常监管和年度检查，严格按照相关条例，使那些长期不开展活动名存实亡、严重违规、社会公信力差的社会组织主动注销或撤销登记，优化社会组织的整体水平。二是逐步实施对社会组织的科学评估。评估的目的是进一步规范社会组织的行为，明确发展方向，同时也是登记管理机关创新管理模式，充实服务内容，加强与社会组织互动的途径。美国慈善信息局制定了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括:董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。它每年分4次公布对全国几百家基金会的测评结果，公众往往根据它的公报来决定给哪个基金会捐款［8］。另外，要加强对社会组织负责人的监督约束，使他们在外部压力下避免机会主义行为和道德风险的出现。

(二)社会组织方面

以社会组织为主体的公民社会的存在是社会得以实现良好治理的重要保证。社会组织充分发挥自身在社会管理创新中的重要作用，需要建立健全各种机制，积极探索各种方式，从多方面努力。

1.大力加强社会组织内部管理机制建设

目前我国大多数社会组织能力不强、公信力不高的一个重要原因在于社会组织内部治理机构不健全。为此，一是完善以理事会制度为核心的治理结构。西方国家非营利组织的决策与执行结构普遍较完善，大都采用理事会领导下的机构负责制。借鉴西方国家经验，我们要建立由机构的创始人、出资人、政府代表和机构内部人员等组成的理事会。理事会是社会组织的最高决策机构，主要负责制定组织章程、确立目标、选聘组织负责人、批准计划和预算、监督组织的运营状况等。同时，理事会还要处理好与政府主管部门的关系，接受政府部门的指导和监督。另外，非常有必要在理事会之外设立监事会，对组织的年度财务审计报告和日常活动进行监督。二是建立科学决策、财务管理、内部监督等制度。科学决策能提高社会组织的效益。社会组织应成立一个智囊团，为决策提供参谋咨询作用，成立一个信息收集部门，为决策提供及时准确信息，成立一个方案策划部门，为决策提供可行方案。社会组织要建立健全内部财务管理制度，如会计核算制度、资产管理制度和内部控制制度等;根据需要合理设置财务机构，配备财会人员;规范接受捐赠和资助行为;规范税务和票据管理。

2.建立健全社会组织参与社会管理创新的机制

一是加强利益诉求表达机制建设。社会组织能够及时了解公众的需求，利用组织优势，在组织内部实现个体利益的整合，提高诉求表达的质量，促进诉求表达的理性化。当前要大力培育代表社会公共利益和边缘群体利益的基金会、慈善机构、环保团体等社会组织，充分发挥其利益表达、利益协调功能，更好地促进政府与民众之间的良性互动与合作。二是加强矛盾纠纷调解机制建设。社会组织是群众自治组织，直接与基层群众接触，能够很快了解矛盾纠纷产生的缘由，及时化解矛盾纠纷，消除个体之间、群体之间的利益冲突。当前要积极构建第三方人民调解机构，建立和完善人民群众自己化解人民内部矛盾的自治机制，充分发挥社会组织的矛盾调解功能。三是完善弱势群体帮扶机制。由于政府财政的承受能力与现阶段缓解弱势群体问题的需求之间存在着较大差距，政府对于弱势群体的帮扶有点力不从心，而社会组织在弱势群体利益维护方面能够更好地发挥“查漏补缺”的作用。因此应当大力发展与弱势群体有关的社会组织，如针对弱势群体的法律援助组织，职业培训和技能学习组织，失地农民援助组织等。

3.积极探索社会组织参与社会管理创新的形式

一是大力发展行业协会商会。行业协会商会能够维护行业利益、规范行业行为、促进行业发展。目前的行业协会会员利益代表性不全面，覆盖面不广，发展不均衡，很难收集相应的行业信息，整合行业间利益诉求。鉴于这种现状，政府应扩展行业协会的行业协调管理职能，除了那些行政审批、行政许可之外，与行业管理相关的技术性、服务性的事务，政府应逐渐将职能转移给行业协会，使其能真正实现会员的合法利益和合理要求。二是培育发展城乡社区服务类社会组织。城乡社区服务类社会组织产生于社区、服务于社区、活动在社区，能满足社区居民多样化的社会需求，弥补政府和市场的不足。针对城乡社区服务类社会组织服务能力不强，资金人才匮乏的现状，需加大对其的扶持引导力度。政府要实行登记制和备案制两种并行的管理制度;通过制定税收政策和购买公共服务等方式，为城乡社区服务类社会组织提供资金支持;研究解决社工的身份定位和待遇保障问题，吸引更多的人才从事城乡社区服务类社会组织工作。三是培育发展基层民办非企业单位。根据我国基层民办非企业单位的实际情况，一方面应尽快出台有关民办非企业单位员工就业和社会保障方面的政策措施，另一方面要采取购买经营、购买服务、委托服务等多样化的扶持办法，支持其发展。上海市从上世纪90年代中期开始，就在社区建设中探索将部分社区养老服务委托社会组织进行运作管理，培育出如浦东新区罗山会馆等一些成功的模式。

［1］中华人民共和国国务院新闻办公室.2012年中国人权事业的进展［N］.人民日报，2013－05－15(019).

［2］杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析［N］.检察日报，2010－02－02(003).

［3］盛若蔚.国务院机构改革四大亮点［N］.人民日报，2013－03－11(006).

［4］张高陵.行业协会商会社会责任研究［J］.社团管理研究，2010(10).

［5］凌之敏.购买公共服务助推政府改革提速［N］.嘉兴日报，2011－03－17(002).

［6］王劲颖，沈东亮，屈涛，刘忠祥.美国非营利组织运作和管理的启示与思考:民政部赴美国代表团学习考察报告［J］.社团管理研究，2011(3).

［7］王浦劬.政治学基础［M］.北京:北京大学出版社，1995.

［8］张奇林.美国的慈善立法及其启示［J］.法学评论，2007(4).