加强社区建设 创新社会管理

栾盛磊，赵 媛

(1.山东行政学院，济南 250014；2.克州州委党校，新疆 克州 845350)

一、社区建设的意义

我国社区建设实践是在社区服务的基础上提出来的。为了与改革开放后的经济社会发展相适应，20世纪80年代以后，城市的基层组织(社区)逐渐开展以老人、残疾人、优抚人员为服务对象和以便民利民为主要内容的社区服务工作。改革开放的逐渐深入对社区的建设提出了更多、更高的要求，传统的社区服务已经无法包容和涵盖具有全方位和综合性内容的社区工作。为此，1991年建设适合我国经济社会发展需要的社区被提上日程，上海、天津、沈阳等地还开展社区建设的实验。 城市社区建设是在政府能力有限和社会资本的下降与丧失的双重背景下出现的，是政府和单位的职能向社会分流的必然要求。政府倡导社区建设的主要目的是解决在我国社会结构转型、经济体制转轨过程中出现的各种问题。由于人口流动性的增强，大量人口涌向城市，脱离了原有的“单位制”，随之而来的养老问题、医疗问题、卫生问题、上学问题、住房问题、就业问题、城乡差距问题、生态问题、户籍问题、社会公平正义的实现问题以及公共资源的共享等问题，都为政府的治理提出了一系列的挑战。由于政府职能的有限性，依靠政府和单位的社会管理模式已不再有效，必须动员社会各种力量，建立以社区为依托的社会保障体系和社会化服务网络。城市居民与所在社区关系日益密切，对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的要求和需要不断增多，因此在城市基层开展以社区为核心的新的社会管理模式建设显得由为必要。面对上述种种矛盾，原有的以行政管理为主、条块分割的城市管理体制已经不能适应新形势的需要，必须发展和完善基层社区在创新社会管理方面所发挥的职能，实现政府管理和基层民主的有机结合。

二、当前社区建设存在的问题

(一)主管部门工作难以落实

1998年国务院机构改革“三定”方案明确了民政部门“指导社区服务管理工作推动社区建设”的职能。我国现行的社区治理模式大多是由各级党委、政府牵头，由各级民政部门具体负责，街道一级负责实施，组织推动社区建设工作。社区建设工作具有内容多、面广、复杂等特性，需要多个部门参与。例如社区治安管理涉及公安部门，社区各种服务涉及工商、税务等部门，社区环境治理涉及城管、环保、规划部门等等。近几年来各地都在积极探索社区建设路径，也取得了一些成功经验，诸如上海模式、沈阳模式、北京鲁谷模式、安徽铜陵模式。但由于民政部门职权和经费的限制，在实际工作中缺乏其他部门工作的配合，工作难以顺利开展，协调领导的职能难以发挥，导致社区建设仍停留在由民政部门主管范围内的社区建设模式，社区建设创新很难完成。

(二)居民自治组织角色模糊，权责不清

原有的城市管理体制中，权力过多集中于政府和街道，而直接处于基层的社区工作往往则缺职少权，难以开展工作。《城市居民委员会组织法》规定居委会有协助社区政府开展工作的职能。这样的规定给街道等政府部门权力扩张留下了一定的法律空间。社区居民委员会是在法律和国家规定的范围内设立的，社区居委会办公人员一般是公开招考，政府发工资，其办公场所也是政府提供。这造成实际社区居委会是政府派出机构的街道办事处的“派出机构”，成为政府管理社区的神经末梢，成为实际上的一级政府。此外，社区作为群众性自治组织是得到社区居民广泛认可的，在社区生活中，社区居民遇到困难首先都会想到向居委会求助，承担着为民排忧解难，为民服务的重任。可见，居民委员会具有双重定位。社区居委会对上与对下的职能冲突，必然造成居委会职责的模糊，难以发挥社区群众自治组织的作用，难以适应新形势下社区建设的需要。

(三)社区居民参与积极性不强

社区建设和社区发展的一项重要原则就是要求社区居民广泛而自觉的参与。社区成员之间存在着大量生活交集，诸如共同的物业、共同的公共服务、共同的环境卫生等生活条件。但很多社区居民将社区工作视为居委会和街道、政府的事情，对社区缺乏广泛认同和责任感，往往抱有事不关己，高高挂起的思想，对社区工作表现比较冷淡，很少参与社区事务，对共同的生活环境漠不关心。因此现阶段我国的社区管理仍表现为政府主导下的社区建设，市场参与角色较弱。

(四)非营利组织发育不完善

随着改革开放的不断深化，非营利组织在我国已经有了很大的发展，但非营利组织的缺乏仍是制约社区建设的关键问题。非营利组织作为社区中群众联系最为密切的群体性组织，对维护社区发展、构建和谐社区发挥着重要作用。社区事业的发展状况在一定程度上取决于居民自建组织的发展状况，居民自建组织的建立往往依赖于社区中特殊才能的人，将志趣相投的人组织起来形成特殊组织。这类组织的建立对于加强社区居民之间互助互爱，提高居民素质具有重大意义。在我国由于这类组织缺乏相应的法律法规的规范性管理，往往出现人员不固定、活动经费不足、组织不稳定等问题，制约着非营利组织的健康稳定发展。

三、破解社区建设中的瓶颈问题

(一)协调管理体制中存在的问题

不断加强和落实民政部门在规划社区建设方面的职责。民政部负责社区建设和发展的宏观规划和政策设定，而具体政策的执行和落实由地方各级政府和民政部门来协调。地方上要有一定的联动机制保障民政部门工作的顺利开展。政府相关部门通过制定相关的规定和下发相应文件，使各有关单位积极配合民政部门工作，形成相互配合、分工合作、统筹社区发展良好局面，从而使民政部门的权力落到实处，有力推进社区建设。

(二)明确政府与居民自治组织之间的关系

转变政府职能，下放管理权限，进一步明确政府与居民自治组织的权力。要按照“面向社区，工作重心下移，全随责走，费随事转”的思路，明确街道办事处、政府部门及社区居民委员会的关系是指导与协调、服务与监督的关系。政府街道一级主要负责宏观方面的制度、政策方面的顶层设计。居民自治组织要充分发挥自治性，一方面做好党和政府的各项法规、制度和惠民政策的宣传工作，另一方面要为居民提供各种便捷、高质量、高效能服务。一个社区发展的好坏主要取决于辖区内各种配套设施是否健全，辖区内各个单位工作是否有序开展及辖区内居民与各个单位之间的共建关系。这些都是体现居民自治组织的职能发挥的重要方面。

(三)增强社区居民的参与意识

社区的发展和建设更多地取决于社区居民的广泛参与和支持，只有不断增强社区居民的参与意识才能使社区工作更上一层楼。要增强社区居民的参与意识，一是要增强社区居民和单位的责任感。居民和单位就好比是构成社区整体的细胞，只有每一个细胞都是优良的，社区整体才能保持较高的活力。这要求每一个社区成员都要有责任感，做好自己的本职工作，为社区的发展尽自己的微薄之力。二是要增强社区文化建设。文化是兴国之魂，是凝聚精神的纽带。社区文化建设是凝聚社区精神的重要媒介，举办各种活动可以丰富社区文化内涵。诸如通过举办社区敬老爱幼活动增强社区敬老爱幼精神的传递；通过举办节能减排教育、增强社区节能减排意识等一系列活动，增强社区文化建设。通过社区文化的建设与培养，使社区成员焕发出一种社区精神。通过社区精神的传递，让更多人被感染，从而为共筑中国梦凝聚中国力量。通过增强社区居民的参与意识，不断增强基层群众的民主意识，是发展基层民主的有效途径。通过基层民主的不断发展，逐步形成在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督局面，不断扩大人民民主的权力，创新社会管理。

(四)发展和培育非营利组织

非营利组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好或意志自愿结成的，并通过各种自主、自愿的活动来实现自己的利益、期望和价值追求，在社会生活中培养着公平、平等、权力和自由理念的组织。非营利组织不仅有利于推进民主的发展，同时也将促进政治组织的多元化，增强居民的民主意识，推进民主法制建设。发展和培育非营利组织，可以在居民与政府间架起一座桥梁，一方面可以有效地吸纳社区居民利益要求，并向政府组织及时反映他们的利益述求，及时疏导基层矛盾；另一方面把政府的政策意图和对相关问题的处理情况及时传达给社区成员，促进成员对政府政策的理解和支持。非营利组织还可以培育参与合作精神，推动社区文化建设。如老年人活动社、环保协会、艺术团体等非营利组织，举办各种社区活动，既可以增强社区居民的联系，增强邻里互助、团结友爱，又可以加强同辖区单位的互动，提升社区文建设。

综上，随着我国改革开放的不断深入，加强以社区为核心的社会管理创新是应对各种社会问题的重要途径。社区建设对于加强和创新社会管理的重大意义在于社区建设是构建和谐社会的重要基石，是践行社会主义民主的基石，是检验政府执政科学化水平重要表现，是有效化解各种基层矛盾的有效调节器。因此，各级政府应在新形势下，不断完善社区建设，加强社会管理，开拓社会管理新路径。

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