善治视域下多元合作乡村治理模式

吉 青

(安徽师范大学法学院，安徽 芜湖，241003)

2006年中央决定全面免除农业税，给我国农村带来了巨大变化。全面免除农业税在部分缓解“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题的同时，也引发了新的问题，使“乡政村治”模式面临新的困境，亟需探索新的治理模式

一、治理、乡村治理与多元合作乡村治理模式

多元合作乡村治理模式的概念是和治理、乡村治理相联系的。

(一)治理与乡村治理

自上世纪 80 年代末世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)形容当时非洲的混乱情形之后，“治理”一词逐渐被关注并广泛使用。联合国开发计划署(UNDP)在1996年发布的《治理概念与人类可持续发展》年度报告中，将“治理”界定为“行使政治、经济和行政权力来管理国家事务”，是由国家机构、私人部门和公民社会三个领域组成的。俞可平提出，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]徐勇立足于中国语境认为“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动。”[2]从以上引述可见，虽然学者们对“治理”这一概念还没有完全统一的界定，但对其基本内涵是有着基本共识的，即“治理”是与“统治”相对立的一个概念，它强调作为公共管理过程，其所运用的权威不仅限于政府，而可能是非政府组织或其他权威主体。

华中师范大学中国农村问题研究中心首先提出“乡村治理”概念，试图以“乡村治理”这一更具包容性的概念从乡村社会自身来解读乡村社会。“乡村治理”一方面突出强调了地方的自主性，另一方面也回答了“谁在治理，何以可能”问题。如徐勇认为，乡村治理主要指人们运用公共权力对乡村社会的治理过程和绩效[3]。贺雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展[4]。党国英提出，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动[5]。由此可见，乡村治理是乡(镇)政府、其他权威机构(如村党支部、村委会)和各种民间社会力量等多种主体，通过良性互动和共同运作，影响和调控乡村社会公共事务的过程。乡村“静悄悄的革命”为西方治理理论提供现实土壤，“乡村研究与治理范式的成功嫁接，是我国乡村研究方法论上的一次革命，有如破茧而出，找到了一片更加广阔的发展空间。”[6]

(二)多元合作乡村治理模式

对于中国“乡村社会治理”进一步将如何发展，学者们提出了诸多的对策和设想。但这些设计大多只是重在回答“到底哪些力量是乡村治理的主体”，而没有回答“多元主体是如何影响着乡村治理”的问题。而多元合作乡村治理模式不仅认可了乡村治理主体的多元化，更着力于明确多元主体是如何实现对乡村的治理的。因而，所谓多元合作乡村治理模式，可以被认为是乡(镇)政府、村党支部、村委会及其他民间组织和村民等主体，平等、自主、主动参与到对乡村社会公共事务的管理过程中，通过良性互动和平等合作，维护和实现乡村公共利益，从而推动乡村社会的有序发展。多元合作乡村治理模式应体现出以下特性。

1.治理主体的多元化。这既是治理的题中之义，也是多元合作治理模式的重要表现。在人民公社“政社合一”体制下，公社既承担着一级国家政权组织的行政职能，同时也担负着集体经济组织的作用，乡村社会的一切权力都集中于国家，公社是治理结构中的唯一主体。“乡政村治”模式虽然明确了乡(镇)政府是国家权力序列中的最基层政府、乡以下实行村民自治，但在实际运行中，乡镇一级通过控制村级党组织人选、“村财乡管”、各种考核任务等方式直接或间接影响村务管理和决策，法定的“乡-村”之间“指导-被指导”的关系某种程度上被上下级的行政领导关系所取代，村委会的自治功能弱化。由此可见，免除农业税之前的“乡政村治”事实上是一种控制和自治并存、政府控制处于支配地位的政府主导型治理方式。

在多元合作治理模式中，乡村治理的主体包括乡(镇)政府、村党支部、村级自治组织和村民。其中村级自治组织主要包括村委会、各种民间组织如农民经济合作组织、老年协会、红白理事会等；村民则主要指体制内外各种精英分子，如乡村两级干部、大学生村官、村庄内的经济能人、回乡务农和创业的大中专毕业生、宗族(家族)内德高望重者等。多元的治理主体打破了原来的单一主导模式，是乡村治理的必然方向。

2.参与治理的主动性。治理主体的多元化只是为多元合作治理模式提供了前提，多元合作治理还意味着这多元主体自主、自愿、主动的参与到对乡村公共事务的管理中。人民公社体制下，农民被编入集体组织成为公社社员，只能无条件服从而无其他选择。“乡政村治”模式下，村委会的行政化，使其只扮演了完成上级政府任务的“代理人”角色而忽略了对本村事务进行管理的“当家人”角色。全面免除农业税后，乡村两级因为财政困难丧失了积极行政的动力和条件，“乡镇基层政权由‘汲取型’变为与农民关系更加疏离的‘悬浮型’”[7]。而村庄内部村干部与村民因为没有了收缴税费的关联，村干部缺乏为村民服务的动力，村民也因为失去了和村干部讨价还价的手段(拒缴税费)而对村干部的行为更加淡然。多元合作治理模式要改变以往农民“被组织”、农民组织参与缺乏积极性的局面，促使多元主体积极主动、自愿地参与对村域事务的管理，真正发挥对村庄事务的影响和调控。

3.参与主体地位的平等性。无论是人民公社的单一主体治理，还是“乡政村治”模式下事实上的领导-被领导关系，都意味着此前的乡村治理呈现出“中心-边缘”结构；处于这一结构中心的从人民公社到乡(镇)政府，乃至于村党支部，都是体制内的力量，而村委会、各种村民组织及村民个体(包括各类精英分子)始终处于边缘化的从属地位，大多表现为由政府决定什么样的公共事务是可以让其他主体参与的，让哪些主体参与，参与到什么程度。而多元合作治理模式“从根本上排除任何政府中心主义的倾向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[8]，而是把诸多治理主体置于平等地位的基础上考察，通过多元主体的平等协商共同解决村庄事务，即在对村庄重大事务进行决策的时候，各治理主体的地位是平等的，有着同样的发言权。

二、新形势下多元合作乡村治理模式的必要性分析

(一)多元合作治理模式是解决“乡政村治”面临困境的现实选择

人民公社体制废除后，我国乡村治理一直沿用“乡政村治”的结构和模式。随着农村社会的发展和转型，“乡政村治”面临着诸多矛盾和困境。首先，“乡政”与“村治”之间矛盾重重。自实行村民自治之后，《村民委员会组织法》明确规定村委会是群众自治组织，乡(镇)政府与村委会之间是指导与被指导的关系，而乡(镇)政府为确保本级政府工作的完成，经常以行政命令干预村内事务，尤其是对村民选举进行操纵。其次，村庄内部两委关系不顺。长期以来，村党支部处于事实上的领导地位，而村委会是由村民选举出来的，具有广泛的群众基础。二者都希望成为村庄内“一把手”而关系紧张。第三，全面取消农业税后，村公共事业经费困难，只有国家转移支付和通过“一事一议”向农民筹集部分款项。国家财政转移支付部分用于维持村级正常运行、村干部工资和村内困难户救助已经捉襟见肘，用以解决村庄公共事业建设的经费严重不足。“一事一议”又由于操作设计的局限和基层民主的不完善，难以真正发挥作用，导致农村公共事业建设艰难。现实的困境呼唤新的治理模式，由一元主导向多元共治发展，即多元合作治理模式。如前所述，多元治理主体由乡(镇)政府、村党支部、村级自治组织等组成。“农民不再是‘被组织’或‘他组织’，而是‘自组织’，在强调自主、尊重差异，在平等协商的基础上，……寻求解决当地问题的手段与方法。”[9]

(二)多元合作治理模式是对乡村社会内部自治力量成长的回应

马克斯·韦伯曾指出，中国的农村从法律上和实际上具有了地方自治体的行动能力[10]。在古代中国，乡村因为地理位置的偏远、小农经济的生产自主和熟人社会的自我管理性，“皇权止于县政”一直延续了几千年，也造就了乡村自治的历史和传统，孕育了乡村社会的内生自治力量——乡绅、宗族。1998年《村民委员会组织法》的颁布，确认了村民自治的合法地位，标志着对村委会作为基层群众自治组织的合法认可。经济的发展、农民受教育程度的提高，使得农村涌现了大量的民间组织。一方面，乡村社会内生自治力量天然存在；另一方面，随着基层民主的推进，新的自治力量日渐成熟，多元合作治理模式正是对乡村社会内部自治诉求的回应，为乡村自治力量参与乡村公共事务管理提供了一个平等协商、合作治理的平台。

(三)多元合作治理模式是实现乡村善治的必然选择

所谓善治，即良好的治理。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。”“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”[11]。主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而使公共利益最大化的社会管理过程。善治理论是对国家治理取向的总体性概括，具体到乡村治理应考虑到以下几个主要方面：民主性、合作性、法治性、服务性、有效性[12]。合作是实现善治的根本方式，多元合作治理模式赋予多元主体参与乡村治理平等的主体性地位，更能体现善治真实意涵的特性，强调合作主体之间的平等互动和相互依赖，更符合善治在乡村治理中的特质，更利于实现乡村社会的和谐。

三、多元合作乡村治理模式的构建路径

多元合作乡村治理模式的构建不是一朝一夕就能完成的，需要多元主体的共同努力。

(一)进一步推进乡(镇)政府改革，转变乡(镇)职能，实现乡-村共治

在当前社会转型的背景下，一次性把乡(镇)政府改革推向乡镇自治而取消乡(镇)政府，可能带来严重后果，出现“人心更散了，大家的事更没人管”的局面。农业税的全面取消后，乡(镇)财力大幅度缩减，乡(镇)政府既没有必要也没有可能继续实行“全能型管治”的政府模式，变“管治”型政府为“服务型政府”成为乡(镇)政府改革和转型的基本取向。具体来说，乡(镇)政府改革可在以下几个方面进行：

1.乡(镇)政府转变“管治”思维，以全新的治理理念构建治理体系，真正地把重心放到为乡村提供公共服务上来。这一方面需要改变现行的财政体制，使乡(镇)政府的财权和事权相符，避免“最弱的肩头挑起最重的担子”，增强乡(镇)一级的财政自生能力，以提升乡(镇)政府提供公共服务的能力。另一方面，进行乡镇机构配套改革，撤并管治型和征管型机构，保留和增加公共服务性质机构的人财物配置。

2.进一步明确“乡政”-“村治”的权利边界，实现二者的有效衔接。2010年修订的《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。乡(镇)政府要真正做到把属于乡村内部的事务交由村委会来处理，积极支持村委会行使村治权，促使乡村两级治理主体走向规范有序、良性互动的轨道。

(二)厘清村党支部与村委会的关系，实现村两委的分权合作

《村民委员会组织法》(2010修订)第四条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。因而，在村治实践中，需要合理界定村两委的责权利关系，形成产权明晰、职责明确、权力均衡的制度配置。具体来说，村党支部应该发挥党在政治、思想和组织上的核心领导地位，保证村民自治的正确方向；而村委会的职责是办理本村公共事务和公益事业，调节民事纠纷，协调维护社会治安和开展计划生育工作，向上级政府反映群众意见，支持和组织发展经济。

明确两委关系的同时，建立“两委”分权合作的协调机制，通过规范“两委”工作环节和工作程序实现二者有序衔接，以化解双方的矛盾。现在很多地区采取的“两委联席会议制度”就是探索两委合作的有效形式，即在遇到涉及全体村民重大利益的事件或做涉及全体村民的重大决策时，召集“两委”联席会议进行商议形成初步方案，交由村民全体会议或村民代表大会决定。

此外，树立村民(代表)会议在村民自治中的最高权威地位，完善村民(代表)会议的议事规则，真正建立起村党支部、村委会、村民(代表)会议三者间的合作机制。

(三)鼓励农村民间组织的发展，提高农民的组织化程度

塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中曾指出：“改革要想成功必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有通过那些致力于执行它们的组织变得制度化时才会有效。”[13]中国是农业大国，农村社会的稳定和发展问题是中国社会需要解决的重要问题。要想使乡村治理实现善治的目标，就必须要把农民动员起来，使他们以组织的形式参与对乡村公共事务的管理。扶植农村民间组织的发展，首先需要在立法和政策制定方面为民间组织创造一个更利于其健康发展的制度环境。其次，加大资金、政策、人才、宣传教育等多方面的支持，提升民间组织的行为能力。此外，也需要加强对民间组织的监督和规范，促使其良性运转。

(四)切实发挥农民的主体作用

“传统社会的自我整合是在国家、精英和民众三层互动结构中通过村庄精英而实现地方自治”[14]。可见，当前多元合作治理模式的构建需要加大乡村精英的培养，尤其是乡村社会中的“非体制内精英”，如经济能人、大中专毕业生、退伍军人、宗族(家族)内德高望重的人等，以形成一支高素质的乡村自治队伍。具体来说，可以通过体制吸纳，把村庄内的“非体制内精英” 吸纳到村级党组织和村委会中来，为村务管理和村庄建设献计献策。

除乡村精英外，广大普通村民也是多元合作治理主体的主要组成部分。村民是否具有参与、合作的意识和能力是多元合作治理模式构建的重要前提。因此，应通过各种手段推进农村教育的发展，提升农民的文化水平和民主素质，大力宣传民主法律知识，调动农民参与乡村治理的积极性，在参与的过程中培养农民的参与意识和合作精神，使其成为名符其实的乡村治理主体，积极自主地参与村庄公共事务的管理。

(五)优化多元合作治理环境

1.完善相关法律制度。如前所述，无论是乡(镇)政府职能的界定、村两委关系的厘清，还是对农村各民间组织的扶持和规范，都有待于法律制度予以明晰化，通过法律制度把各治理主体的主体地位确定下来，明确各主体之间不存在任何行政领导和隶属关系，而是一种在共同治理中的平等互动关系。如果没有法律制度对除乡(镇)政府、村党支部外的其它主体地位的明确，多元合作治理模式的构建只能是空谈。

2.多元主体间共同规则的塑造。有学者指出“只有在治理过程中通过基于共同目标的共同规则意识的达成，……并通过共同参与、话语协商的民主形式，促进各主体间……规则意识的产生”[14]，才能产生自主的治理行为，也才谈得上真正意义上的多元合作治理。因而，在多元主体间达成共同规则显得尤为重要。共同规则中既有“村规民约”的延续，也有对现有法律制度的认可。共同规则的塑造和达成既可避免单中心主导，也可减少新生治理主体的越权和失范，从而实现乡村善治。

[1]俞可平．治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999(5)：37-41.

[2]徐勇．中国农村村民自治[M]．武汉：华中师范大学出版社，1997．

[3]徐勇．Governance：治理的阐释[J]．政治学研究，1997(1)：63-67．

[4]贺雪峰．乡村治理研究的三大主题[J]．社会科学战线，2005(1)：219-224．

[5]党国英．我国乡村治理改革回顾与展望[J]．社会科学战线，2008(12)：1-17．

[6]樊雅强，陈洪生．社会主义新农村建设中的乡村治理理论与实践[J].江西社会科学， 2007(3)：227-234.

[7]周飞舟．从汲取型政权到“悬浮型”政权：税费改革对国家与农民关系之影响[J]．社会学研究，2006(3)：1-38．

[8]张康之．论参与治理、社会自治与合作治理[J]．行政论坛，2008(6)：1-6．

[9]周水仙．多元治理：完善乡村治理机制的必然选择[J]．江苏社会主义学院学报，2007(1)：60-63．

[10]马克斯·韦伯.儒教与道教[M]．南京：江苏人民出版社，1993．

[11]俞可平．治理和善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．

[12]汪小红．农村社区权力关系建构：一种善治的话语分析[J]．社会主义研究，2012(1)：105-109.

[13]塞缪尔·P·亨廷顿．变革社会中的政治秩序[M]．北京：生活·读书·新知三联书店，1989.

[14]唐绍洪，刘屹．多元主体治理的科学发展路径与我国的乡村治理[J]．云南社会科学，2009(6)：38-42．