论公共管理中的“协商民主”

2014-04-10屈鑫涛

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2014年5期

屈鑫涛

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）

“协商民主”作为一种新的民主理论和民主实践，21世纪初被引介到中国。围绕“协商民主”的引介，产生了一系列的理论成果。2006年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，提出了“选举”和“协商”是“我国社会主义民主的两种重要形式”的重要论断，“协商民主”与“政治协商”引起了理论界的研究兴趣，一定程度上开启了“协商民主”的本土化研究和探讨。中共十八大报告明确提出：要健全、完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，并且强调：要通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言，广集民智，增进共识、增强合力。

“协商民主”理论之所以在我国被引起重视，一方面是改革开放后，随着我国经济社会结构的深刻变化，政府职能也在不断扩大。但在应对日益庞杂的社会事务时，政府显得日益捉襟见肘，面对新的社会变革，传统民主理论指导下的公共管理就越来越暴露出相应的缺陷，时代的变革呼唤新的理论的引入。因此，现代公共管理的转型提出了对“协商民主”理论的诉求。上世纪末，随着美国政治学者提出“协商民主”的概念，并随后被引入我国，学术界对“协商民主”的理解也是仁者见仁，但大多仍是停留在概念本身的解读与争论，至于理论与实践的结合以及“本土化”方面还没有形成新的研究热点。在此，笔者就公共管理这一领域中，“协商民主”理论的缘起、意义与价值等问题做一扩展性探讨，以期深化对“协商民主”的“本土化”实践和理论研究。为当代政府实行有效的公共管理提供一条路径，使得政府既可以制定出更加符合社会实际的公共政策，也能最大程度地得到民众的拥护，从而为实现公民社会与国家权力的良性互动，推动政府走向善治起到促进作用。

一、公共管理转型对“协商民主”的诉求

在19世纪末期，欧洲各国普遍确立了官僚制。这种制度一方面促进了资本主义国家的国家建构，另一方面规范了各国政府的行为方式。在这个时期，各国的公共管理也逐渐提上日程，成为公共生活的重要组成部分。二战以后，随着资本主义社会的巨大发展，西方发达资本主义生产关系和社会结构发生了变化。在应对经济危机和社会发展的同时，政府的职能也在不断扩大。但是日益庞大的社会事务和民主意识日益强烈的民众，使得政府应对起来捉襟见肘。所以公共管理的主体由政府主导转变为政府、市场和第三部门多个主体共同协商。

“公共管理”是指“公共组织提供公共物品和公共服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任”［1］。公共管理的主体是政府，客体是社会和公民。但在现代社会中，作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者，政府对公共管理职责的履行并不再是凭借国家权力将法律政策单向地施加于社会的过程，民主理念的广泛传播和自由思想的深入人心意味着公民才是国家的主人，公共管理只不过是公民委托政府代行管理社会事务维护公共秩序的职责，政府只是公民自我管理的受托人，是公民的仆人。这就使得在现代社会的公共管理中，公民一方面对于政府对公共权力的运用加以警惕戒备，另一方面又要求自己的声音和利益诉求能够在公共管理活动中得到有效的表达。这就要求公共管理必须朝着更为民主化、公开化的方向发展。

在本质上，公共管理是关于国家和公民的权利和责任的分配。在现代民主社会，公共政策的合法性越来越依靠公民的支持和选择，更加强调民主决策。面对新的社会形势，传统的民主理论转化到公共管理中就暴露出一些缺陷，这主要体现在四个方面。

首先，公共管理的政府主导性与群众多样化的需求之间的矛盾逐渐突出。发达资本主义国家普遍实行的是代议制民主，这种民主政治形式的特征就是选民和政治家的“委托—被委托”关系的存在，这种权力赋予者与权力行使者的分离使得公民对民选政治家是否能忠诚履行选民的政治委托心存质疑，而且选民也无法有效监督他们的受托人并对受托人的错误及时进行纠正。一方面政府往往根据自己的意志和利益，有选择性地分配公共利益和执行公共政策；另一方面面对越来越庞大和专业化的政府，民众越来越表现出无奈感和无力感，这就大大消弱了政府的合法性。

其次，对公共管理的广泛民主参与无法满足现代社会的快速高效决策的需求。现代社会的结构具有多层次和多中心的特点。民众对政府的需求越来越多样化。以政府所掌握的有限资源来面对和回应无数公民个体的利益诉求，很有可能造成伊斯顿（David Easton）所说的“输入超载”现象的发生［2］，最终会削弱政治系统（Political System）的合法性甚至导致政治系统的崩溃。日益专业化的公共管理不仅要求公务人员训练有素，还需要受众的较高素质。但是社会结构是多层次和多中心的，单一的专业化行政模式虽然保持了形式上的平等，但是本质上对某些缺乏教育的群体具有不公平性。这些群体往往就属于“规范之外”的特殊群体。在应对这些特殊要求的群体时，专业化规范化的行政人员是无法有效满足的。

再次，现代社会的高度社会分工和专业化趋势使得公共事务十分复杂，普通公民由于忙于自身日常事务基本上无暇参与公共管理的过程，而且当政治家成为一种职业以后，大多数公民是缺乏科学有效地进行公共决策的知识和技能，最终公共管理的民主参与更多成为一种赋予公共权力合法运行的程序，或者说“民主”更偏向于程序意义了。这种程序化的决策机制，使得既得利集团利用自己的优势获得越来越多的利益，而处于边缘化的群体越来越被边缘化，最终导致社会的分裂。

最后，民主所遵守的“多数裁定规则”（Majority Rule）也容易在公共管理和公共决策中走向反面——形成“多数暴政”从而对少数派形成压制和剥夺。政府主导的模式更容易产生专断，导致群众意见的缺乏。这就产生了特殊集团的特殊利益凌驾于公共利益之上。再或者，某些法制不健全的政府，容易产生多数人对少数人的剥夺。比如，托克维尔（Alexis de Tocqueville）一再表示对这种由民主发展出来的暴政的担心，并认为更为宝贵的自由将在这种民主暴政下沦丧［3］819，公民的基本权利也将受到践踏，政治史一再证明托克维尔的担心并非多余。

由此可见，传统民主理论在社会的公共管理实践中是不足的，需要进行修补。

一种对传统民主理论的有效修补产生于20世纪80年代，美国政治学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）提出了“协商民主”（deliberative democracy）概念，并在90年代中后期引起了不少政治学者的关注。由于研究的专家学者很多，对“协商民主”的理解也有很多，有的学者将“协商民主”看作一种容忍所有公民平等参与公开交流的决策形式，有的学者将“协商民主”看作通过对话实现共识的民主治理形式，也有学者将“协商民主”看作团体或政府的组织形式［4］。本文采用陈家刚的定义，认为“协商民主”是指“这样一种治理形式：平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法与决策以政治合法性”［5］。“协商民主”具有这样几个特征：多元性，“协商民主”建立在多元的社会基础上；合法性，讨论审议和协商程序为公共决策提供合法性支持；程序性，“协商民主”依照特定程序开展；公开性，协商程序和审议内容都是向社会公开的；平等性，不仅体现在参与协商审议的公民的权利平等上，更体现在参与公民的机会平等上；参与性，“协商民主”鼓励公民积极参与；责任性，参与协商的公民对社会公共利益和其他利益方公民代表的质疑及协商结果应承担相应责任；理性，即以客观合理的观点参与协商审议而非诉诸情绪化表达［6］。

二、公共管理中引进“协商民主”的意义

在公共管理领域引进“协商民主”是针对民众日益增长的需求同政府管理能力的低下之间的矛盾。在此我们分析“协商民主”理论在应用过程中所具备的理论优势、社会基础和现实启示三个层面。

作为一名80后农村小学校长，我在工作中也有很多困惑和压力。但是，我没有气馁，巧释工作压力，带领学校不断前行。

第一个层面，“协商民主”具有较为前沿的理论优势。“协商民主”理论可以在相当程度上克服传统民主理论在社会公共管理中表现出来的缺陷。首先，“协商民主”鼓励公民和利益相关人直接参与到公共管理和公共决策的过程中去，可以减少代议制下代表性被扭曲、受托人忠诚度削弱所引起的利益损害。其次，“协商民主”促进公民有组织地参与公共管理过程，从而可以有效克服公民个体零散地参与公共决策所形成的单薄无助感，可以形成团体力量。再次，“协商民主”重视为公民平等参与公共管理和公共决策提供机会，并且强调通过充分讨论审议形成共识，“作为一种立法和决策的治理形式，‘协商民主’是一个反映多元价值和偏好，鼓励参与和对话，促进共识形成的过程”［6］，因而可以有效避免传统民主政治中多数裁决规则可能导致的“多数暴政”。

理论强调所有政治共同体成员参与公共讨论，形成公共协商以求形成能最大限度地满足所有公民愿望的公共政策，并将“公共协商”视为其理论的核心［4］。“协商民主”依旧是立足于自由主义的基本政治理念，即强调国家（政府）与社会的分离界限，人民是社会的主人，公民的个人自由和基本权利应该得到保护而不受公共权力的践踏，认为公民的意愿和诉求应该平等地得以表达；同时又融入了共和主义思想，鼓励公民应该本着社会责任感来积极参与公共事务的管理，在讨论审议公共议题时需要以理性和德行为基础，以此摆脱狭隘的个人私利而寻求社会的公共利益。“协商民主既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突，保证公共理性和普遍利益的实现”［7］。

第二个层面，“协商民主”立足于广阔的社会基础。公共管理中协商民主的真正实现必须奠定在公民社会形成的基础之上。“公民社会”是于20世纪70年代末80年代初在东欧反抗专制国家社会运动中兴起的，并在90年代被西欧和美国的政治批判学者所接受［8］。对“公民社会”的理解要从“市民社会”开始。近代对“市民社会”（Civil Society）的论述起源于启蒙运动时期。在英国，洛克（John Locke）将市民社会界定为与原初的自然状态相对应的有秩序的公正的人类生存状态，后来的亚当·弗格森（Adam Ferguson）和苏格兰启蒙学派继承了洛克的学说；而法国的卢梭（Jean－Jacques Rousseau）也将市民社会视为与自然状态相对的、公正理性的文明进步的社会形态［9］。

启蒙时期思想家将市民社会视为人类脱离了自然状态后的文明进步社会，在他们的语境里，“市民社会和政治社会乃是同义词，与此相对应的则是自然状态或自然社会”［10］，这实际上只是笼统地继承了古希腊罗马时期对“市民社会”的理解，这种带有道德优越感的探讨并不能真正分清“市民社会”与“政治国家”之间的界限。推翻这种道德判断并以人类历史和社会发展角度来研究市民社会的是黑格尔（George F.Hegal）和马克思（Karl Marx）。黑格尔把市民社会看作个人为了实现自身利益而与他人发生关系的舞台，在这一舞台上他人成为实现个人目标的工具；马克思则将市民社会看作生产力发展到一定阶段后人类社会形成的经济生产关系，是建立在特定生产力基础之上的私人的物质生产和交换关系［11］32，物质交换关系“超出了国家和民族的范围，尽管另一方面它对外仍必须作为民族起作用，对内仍必须组成为国家”［11］75。现代的“市民社会”理论是建立在黑格尔和马克思的学说之上的，“在他们两人的思想中，市民社会指按照自身法则运行而不受法律和政治团体的伦理要求影响的经济和社会秩序”［3］132，它是以个人的经济活动为基础而形成的自发秩序，是以私法关系为纽带的、与政治国家相分离的实体社会。

在现代的语境中，市民社会与商业社会、西方工业社会是一体的，都是近代西方资本主义经济发展的社会关系产物。市民社会的发展不仅产生了诸如希尔斯（Edward Shils）所说的社会成员间的“市民认同”（civility）［12］，也正因为个人经济利益在社会关系中才能得以实现，由此为个人活动建立起社会纽带，从而也形成了以社会利益为关注对象的公共领域。哈贝马斯（Jürgen Habermas）认为，公共领域（Public Sphere）是市民社会的政治表现形式。市民社会一方面是不受国家管辖的独立的私人活动领域，另一方面又因私人的社会性活动而产生了公共事务，由此，“形成了这样一种资产阶级公共领域，其前提是市民社会对私人领域的公共兴趣不仅要受到政府当局的关注，而且要引起民众的注意，把它当作自己的事情”［13］22。公共领域的形成在于公民对国家权力的行使产生了敌意，作为公共领域基础的市民社会运作的自发性越来越多地受到国家权力行使范围扩大造成的限制，民众担心国家权力会从扩大行使变成过度行使从而使得自己的权益和自由成为国家权力恣意妄为的牺牲品，由此公共领域中产生了这样一种政治意识——它要求将公共舆论作为公共权力合法性的唯一来源并以此对抗专制统治［13］57。在这种情况下，市民社会开始向公民社会转化，私人也转变为权利与责任相一致的公民。

所谓“公民社会”，是指“国家与家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”［14］。公民社会是一个以“公民”为主体的社会结构，“公民”不仅拥有市民社会中市民享有的私法权利，还拥有对公共事务参与决策的权利和对政治共同体的责任［15］。对于当今世界的大多数国家而言，公民对政治生活和公共事务所拥有的平等的民主参与权已成为宪政共识，我们很难说这种平等的民主参与权促进了各国公民社会的形成，或是它只是公民社会形成所带来的结果，但是我们可以断定的是，对于大多数国家而言，即便它们尚未真正迈入公民社会的大门，也已经站在门槛边上了。

首先，实现了选民对执政者的监督和制约，并且不仅仅局限在几年一次的大选中，而是贯彻在执政者实行公共政策的各个环节之中。“协商民主”强调公共政策的民众基础，否则政府无法面对日益强大的公民社会。政府必须放弃原来的高高在上的姿态，在执行公共政策的时候，积极听取民众的呼声。其次，政府不得不放弃政府主导的方式，将社会事务划分为不同层次，逐渐下放政府的权力，并且将这些权力转移给市场和第三部门。这样一方面减轻了政府所承载的压力，另一方面满足了民众参与政策制定和执行的要求。再次，面对高度专业化的问题，通过引进“协商民主”和“第三部门”有利于政策的科学制定，并且还可以降低政府研究问题的成本。最后，“协商民主”由政府、市场和“第三部门”以及利益群体共同来协商解决公共政策的制定和执行的问题，可以防止某一利益群体独占好处，排挤其他利益群体的事情发生。

三、“协商民主”在公共管理中的价值

公共管理强调公共权力运作所取得的结果，这就要求在公共管理活动中，政府必须立足于受众，将公民的意愿要求（即公共舆论）作为制定公共决策的基石。公共管理行为的结果是由社会和民众所承受，公共管理的运行成本也是由纳税人所负担，实施公共管理行为的政府只不过是公民所委托以代为维持公共秩序的管家，所以公民有权利知道政府试图采取何种公共管理措施，政府也有义务去了解公民需要哪些公共管理行为。我们并不指望每一位公民都变成“积极公民”，但只要公共管理行为的后果与我们密切相关，那么我们就应该建构能使政府的公共管理和公共决策能够反映我们利益要求的途径。

“协商民主”理论对传统民主理论的不足进行了修正，从而更适合公民社会中的公共管理的进行。在现实政治生活中，公民对公共管理的平等参与权不仅受到传统民主理论所采用的“多数裁决规则”的削弱，也受到占据经济强势地位的利益集团的损害，公共决策的复杂性和专业化趋向也使得代议制民主下的政治家与他们的选民——政治委托人越来越疏远。但是我们不能改变民主所遵循的基本游戏规则——多数的决定，我们不能取消代议制——因为我们需要专职的熟练的政治家进行社会政治运作，我们也无法强制或剥夺那些经济强势集团——这将损害社会的自由与公正。由此，“协商民主”理论在现代社会的公共管理所具有的价值就体现出来了。

第一，“协商民主”理论并不反对传统民主理论的多数决定的基本规则，但是更强调应该通过公共管理措施使各利益相关方平等地深入地讨论审议，以就公共利益达成“共识”而不是简单的“多数”，由此形成更为广泛接受的公共决策，“作为一种决策形式，‘协商民主’要求在其中容纳每个受决策影响的公民，实现平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等，自由、公开地进行信息交流，以及赋予理解问题和其他观点的充分理由”［4］。第二，“协商民主”理论强调公共协商中的包容性，认为在多元化的社会中，少数派与多数派、强势群体与弱势群体是平等的，他们不仅在公共决策制定的程序上，而且在公共决策形成的讨论审议过程中也享有同等的参与权，少数派的意愿和诉求并不因为他们的弱小而被忽略，从而可以有效避免“多数暴政”的形成。第三，“协商民主”理论认为公民有义务有责任参与公共管理与公共决策，这不仅有助于培养公民对社会公共利益的责任感，还有助于在社会中形成良好公共精神，这种公共精神对民主政治的持续发展会起到积极的促进作用［16］，对政治社会化进程有着正面意义。第四，“协商民主”理论强调理性协商，“协商过程中发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求”［6］，希望通过对利益偏好的合理选择审议达成关于公共利益广泛共识，也尽可能地减少权力或经济实力差异所造成的偏差。最后，“协商民主”理论要求审议协商过程必须公开化，“通过使支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问”［4］，从而能够实行民主立法民主决策，控制行政权力的非民主取向并规范、构建现代公共行政模式［16］，增加公共决策的合法性，导向良性的政府治理和优化的公共管理。

民主理念既产生于民众对政府的不信任，也产生于对个人自由的珍视。对于公共管理的主体——政府而言，要想保持政治稳定，公共管理措施的有效性和公共管理行为的支持度是同等重要的。无论是市民社会还是公民社会，其自身都是不足的，需要政府通过履行公共管理职能加以干预以确保其良性运作，而政府要寻求公共管理措施能够有效推行，也必须立足于公民参与公共决策过程以形成公共意见的基础之上。

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