我国社会治理体制的生成逻辑与建构动力

郭风英

（河南农业大学 科学发展与农民权利研究中心，河南 郑州450002）

改革开放以来，随着我国社会形态的变迁和社会急剧转型，社会治理的环境发生了很大的变化，传统的行政一元化的社会管理逐步向现代的社会治理转型。尤其是党的十八届三中全会指出“推进社会治理体制创新”以来，社会治理上升到国家层面，社会治理的现代化路径也日渐明晰。而对于“何为社会治理”、“我国缘何需要多主体的社会治理”以及“如何实现多主体的社会治理”等问题的思考和探索，将有利于我们深刻认识我国社会治理体制建构的生成逻辑与建构动力。

一、社会统治、社会管理与社会治理

社会统治是社会秩序的维护者运用强制性手段对社会进行控制、支配和管理，维护社会稳定；社会管理是社会管理者通过政策和法规等对社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正，防止社会失灵，促进社会系统正常运转；社会治理是社会各种治理主体通过彼此合作，共同管理社会事务，其目的是达成“共同治理”或“共同生产”的效果［1］。三者的本质区别在于“国家与社会之间”以及“国家内部”的权力（权利）配置方式和资源配置模式。在统治型社会中，国家吞噬社会，政府为全能型政府，秩序和稳定成为优于一切的价值理念，国家主要通过权治和权制对社会进行管理；在管理型社会中，国家强于社会，所以对整个社会的管理依靠政府主导，在秉承效率优先的理念下，政府通过法治和法制实现对社会的管理；在治理型社会中，社会的自治能力不断增强，社会治理的主体多元化。社会治理的优先原则是坚持社会的公平正义，对整个社会的治理主要通过德治和德制实现。

人类社会在从统治型社会到管理型社会，再到治理型社会转型的进程中，国家逐步分权于民，权力逐步回归社会。因此，与传统的社会统治、社会管理相比，社会治理首先超越国家权力中心论，强调在社会事务治理的过程中，存在着来自不同领域、不同层次的参与主体；其次，在社会治理中单一的社会主体无法应对复杂的社会问题，不同的治理主体之间需要协商谈判，以建立共同目标，通过彼此之间的互动合作实现对社会事务的有效治理和共同目标的实现；再次，在社会治理中存在多元化的社会组织网络，不同的社会治理主体之间是合作伙伴关系，因而，社会治理中权力的运行是上下互动的协作过程，而非单一的自上而下的强制权力运行。由此可见，在社会治理中要明确不同治理主体的功能和边界，强调不同主体之间的分工和合作，治理的实质在于“建立基于市场原则、公共利益和社会认同之上的合作”［2］，“政府必须要管的社会公共事务，尽可能采取公开透明的手段，或市场化的方式”［3］；社会力量和社会公众能够自行解决的事情，应该交给社会，由社会自主管理，政府只负责指导和引导，不应该直接插手和干预；市场组织可以解决的事情，由市场自行调节，政府只负责监督和协调，而不应该轻易介入。

基于上述论述，社会治理和传统的社会统治以及社会管理具有完全不同的思维理念、操作思路和实践模式。作为一种治理理念，社会治理不同于“以管制为特征、以命令为内核”的传统的社会统治和社会管理的思维理念，而是强调政府必须适应社会运行主体多元化的要求，“树立以分担为特征，以协同为内核的治理理念”［4］，不同主体之间强调民主、平等、协商、合作；基于此理念，社会治理的操作思路可以简单地概括为社会事务社会化，即将拥有不同资源、不同能力和不同地位的社会主体纳入社会治理网络中，拓展社会治理的主体，把政府不擅长或是无力承担的事务转化为非政府社会事务，通过政府购买公共服务、转包、委托－代理等方式转交给有能力承担的社会主体，由这些主体来承担和处理，此过程中政府的行政力量和社会的自治力量充分互动，政府的行政资源和民间的优势资源互补，促进政府和这些主体之间的共同合作，达到社会治理的高效运行。作为一种新的治理模式，社会治理是治理理念、治理主体、治理方式、治理手段、操作路径等的方面的根本性变革和创新，不是对社会统治或社会管理简单的完善或补充，也不是对社会统治和社会管理细枝末节的修改，更不是所谓的换汤不换药。

二、我国社会治理体制生成的逻辑起点

（一）转型期社会的复杂性以及利益需求的多元化

改革开放后，随着市场经济的发展以及社会力量的壮大，我国的社会结构和社会利益群体逐渐多元化，社会矛盾复杂多变，社会风险增加，这对我国传统的社会管理体制提出了严峻的挑战。

首先，社会失衡现象严重。改革开放以来，我国经济发展取得了巨大的成就，而社会发展严重滞后，导致整个社会有增长无发展，并由此带来社会阶层结构、社会产品、社会组织结构、社会制度结构、社会心理结构等失衡现象。（1）社会阶层结构失衡指社会结构不合理，有学者在分析我国改革开放以来的社会结构时指出我国“社会结构断裂”、“丁字型结构”等，表明我国当前的社会结构中，广大中层阶级断裂，社会缺乏弹性，容易产生社会问题。而正常的社会结构应当是橄榄型或菱形型结构，在这样的社会结构中，富人和穷人占少数，中产阶级占多数，社会结构饱满，社会富有弹性，不容易出现社会问题。（2）社会产品失衡指产品结构不合理，主要指私人产品与公共产品的供给落差巨大。改革开放前，我国私人产品和公共产品都严重短缺，改革开放解放了生产力、发展了生产力，私人产品供给过剩，而公共产品严重短缺，甚至基本的政府必须提供的基础设施、公共交通、社会安全、社会服务等都存在供给不足的现象。（3）社会组织结构失衡是社会的各个部门之间组织结构发育严重不均衡。我国政府组织过大，改革开放以来经济组织也发展壮大，而社会组织发育不足，政府与社会之间缺乏必要的联结，社会安全阀受阻，不利于社会的稳定与和谐。（4）社会制度结构失衡指社会制度和政治制度、经济制度相比严重不足，如政府和社会之间的对话协商机制、利益群体的利益表达机制、社会怨恨的发泄机制、突发性事件的应对机制等远远没有建立完善起来，这在很大程度上影响社会的稳定与发展。（5）社会心理结构失衡是指社会转型期人们在价值观念、生活方式、心理结构迅速解构和重构的过程中出现价值紊乱、心理焦虑、情绪受挫、相对剥夺感等心理问题，这种心理状态和心理定势容易破坏心理成分所构成的心理系统，这些心理成分之间相互联系、相互依存和相互制约的关系一经打破，就容易形成人的行为的误导和失控，由此容易产生越轨和犯罪行为。近年来，我国出现的诚信危机、信仰危机、自杀率攀升等状况，都受社会心理结构失衡的影响。

其次，社会分层和社会矛盾突出。与社会失衡现象密切相关的是，改革开放以来我国社会问题、社会矛盾和社会危机变得复杂、多样、扑朔迷离，社会群体收入悬殊以及社会贫富差距拉大、群体性事件增多、社会民生问题突出等社会问题涌现。据统计，1994年以前我国很少出现“群体性事件”这个词，随着现代化进程中的单位改制、房屋拆迁、政府腐败等各种问题的出现，群体性事件也频频出现，逐渐为人们所熟知。同时，看病难、物价高、就业难、住房难、养老难等民生问题凸现，加强政府职能转型，强化政府的社会治理和公共服务职能，加快社会治理体制改革，迫在眉睫。

再次，利益需求多元化与多元化需求的供给不足。2001年陆学艺通过对全国6000多份问卷调查分析，提出中国的五大社会经济等级、十大社会阶层的研究，引发了很多人对自己社会地位的思考，随后很多学者开始对分层现象进行研究。社会群体的分化和社会群体的多元化是不争的事实。只要存在多样化的利益群体，就存在多样化的需求。但是，社会利益群体的分化与需求的多元化并没有带来社会治理和社会服务的齐头并进，正如有人指出的，1995年以前的十年里，有86%的中国人觉得他们的生活变得更好了，仅4%的人认为他们的生活变差了，可是从1995年到20世纪末的几年中，在城市约16.7%的人感觉生活水平提高不大，另外16.7%～25%的人感觉生活水平下降了，认定今不如昔的人忽然多了起来［5］。

（二）传统社会管理体制的生存困境

经济社会的深刻变化、社会问题和社会矛盾的复杂化多样化以及它们与传统社会管理体制之间的张力，使传统的社会管理体制在应对复杂化多样化社会问题和社会需求时显得捉襟见肘。

传统人治理念下政府行为的管制性、随意性和被动性与现代社会的开放性、法治性、民主性格格不入。在传统理念下，政府行为具有专制性、随意性、被动性特征，可能导致政府在社会矛盾和社会问题的处理过程中出现决策的“无章可循”，由此导致管理行为“无据可依”，尤其是面临复杂的社会问题以及现实利益的掣肘时，政府行为表现出的专制性和非理性无法从根本上解决社会矛盾、化解利益冲突。在传统单一的行政化的社会管理体制中，政府主要依托官僚体制，通过行政权力的有效输出，难以满足现代社会多元化社会需求和化解复杂的社会矛盾，进而提供高效的社会服务。而现代社会尤其是社会转型期，我国社会出现了众多利益群体、多元化的社会需求以及复杂的社会矛盾，单一的行政管理体制无法回避制度的设计者和实施者的有限理性以及独特利益视角的限制，从而导致在社会管理中出现集体不负责任的局面。同样，传统的社会管理方式也无法适应现代社会多样化的利益需求，无法解决复杂的社会矛盾。我国传统的社会管理和服务方式，主要是采取政府管理和政府提供公共服务的方式。在公共服务和公共物品的供给中，主要有政府直接供给和政府下属的企事业单位供给两种方式。但是政府在社会管理和公共服务中表现出的低效和失灵，严重影响政府在社会管理和服务中的绩效，因此，实现社会管理和社会服务社会化，构建多元社会治理主体，既可以弥补政府在社会管理和服务中的不足，又可以满足社会多元化的需求。

作为社会管理和社会服务的核心主体，政府理应在社会管理和社会治理中表现积极的主体角色。但是，这种主体地位并不意味着在社会管理和社会服务中政府成为“垄断者”、“管制者”和“超级大保姆”。这种垄断式的政府社会管理和服务模式，使政府面对复杂的社会问题和社会需求，往往出现力不从心的状况，同时政府的垄断和独揽使其他社会主体在参与社会管理和服务时，不仅被动而且缺乏相应的制度保障，从而导致社会管理和社会服务的低效供给，因此，充分调动多元社会主体的参与，构建多元化的社会治理体制，既是时代发展的要求，也是社会治理体制改革创新的题中应有之义。

三、我国社会治理体制建构的多维动力

在我国改革开放的进程中，传统的社会管理体制之所以会日渐式微，现代的社会治理体制之所以进入大众的视野，既有历史的因素，也有现实的因素，其中国家和社会是影响社会治理建构的重要因素，国家和社会之间关系的变化以及它们之间关系的定位，在很大程度上影响着社会治理体制的生成和发展。

国家与社会的关系实质是利益基础之上的权力关系。关于国家与社会关系的研究，占主导地位的有二元分析模式和三元分析模式。二元分析模式以哈贝马斯提出的“政治领域”和“私人领域”为代表，其实质是国家－社会两分法；三元分析模式以美国的柯亨、阿拉托提出的“市民社会、经济和国家”为代表，其实质是国家－市场－社会三分法［6］。二分法和三分法本无优劣之分，都是研究和分析国家和社会关系的分析框架。就我国而言，改革开放前是高度集权的国家一元化社会，改革开放后市场领域和社会领域逐渐发育，客观上促进了我国社会治理体制改革和创新的可能。因此，在我国日益复杂的社会现实中，不管是三元视角还是二元视角，不管是把国家－社会关系理论作为一种学理分析的解释框架还是作为一种对应于实体构建的规范性框架，都必须把国家、市场、社会作为推动社会治理体制变革的重要因素加以考虑。

（一）国家：社会治理体制建构的主导力量

国家是一定的政治单位在其管辖的范围内指定规划和进行资源分配的机构。我国历史上是个皇权国家，专制色彩浓厚，国家具有很强的统御能力，在经济、政治和社会生活中占主导地位。改革开放后，尽管市场和社会的力量有所增长，国家在社会中仍居主导地位，在我国社会治理体制的制度化建构中起着重要的推动作用，国家的推动主要体现在宏观指导、制度供给和资源支持三方面。

第一，国家成长和政治引导是我国主体多元化社会治理体制建构的重要推动。国家成长和政治引导主要体现在：随着我国经济社会的发展和国家对经济发展与社会发展之间关系认识的不断深化，国家对我国社会建设和社会发展规律的认识也不断深化，并在此基础上不断调整经济发展和社会发展的目标，引领社会不断向前发展。改革开放以来，由经济建设为中心到物质文明和精神文明两手抓，再到经济、社会和文化三位一体的社会建设，再到经济、政治、文化、社会四位一体和经济、政治、文化、社会、生态环境五位一体的社会建设，我国对社会发展和社会建设规律的认识不断深化，并在此基础上制定社会建设和社会发展目标，为我国社会治理体制建构提供了坚实的基础。

第二，制度创新和制度供给是我国社会治理体制制度化建构的内在要求。社会治理体制的制度化建构亟需制度的输入，而国家可以以其独特的优势直接给予制度资源和提供制度创生的空间。在我国社会治理体制建构的过程中，国家通过社会政策的导入，促进社会主体的参与，最终促进社会体制的转变。尤其是在社会转型期，国家通过就业政策、流动人口政策、社会保障政策、户籍制度、社会救助政策、养老政策、公共产品的供给政策等制度供应，给社会治理提供良好的制度环境，并推动社会治理体制的改革和完善。

第三，国家的财力支持和资金投入是我国社会治理体制制度化建构的重要保障。国家是社会公共利益的代表，国家一切行动的逻辑起点是为公共利益服务，国家也具有控制和调动资源的独特优势，在社会治理体制的创新中，国家通过财力支持和投入，为社会事业发展和社会制度创新提供技术、实验等成本，推动社会治理体制制度化建构。改革开放以来，我国对社会事业和社会领域的投资不断加大。

（二）市场：社会治理体制建构的重要推动

与国家政治领域不同，市场经济是建立在自由、平等、法治基础上的私人利益竞争。因此，市场经济的发展在催生多元的社会治理主体的同时，能够促进社会治理和服务方式多元化，更为重要的是市场经济体制下平等法治的理念能够影响社会领域的变革，为平等、民主、协商社会治理体制的生成提供基础。

第一，解构社会结构，为社会治理提供多元的参与主体。改革开放后，随着经济的体制变迁（从计划经济体制向市场经济体制转化），我国的社会结构出现了分化，首先是经济从政治领域分离出来，也即市场从国家领域分离出来；其次是在市场领域（经济领域）内部出现分化。由于我国的改革是国家理性选择并作为主体拉动的结果，因此，在市场经济发育的初期，国家起主导地位，国家和市场紧密相连，不可分割，但是随着市场领域的逐步壮大，政府对市场的“哺育”功能完成以后，市场的自主性开始发挥作用，并逐渐成为一种与政府分庭抗礼的力量［7］。与此同时，市场经济内部也发生急剧分化，出现了多元化的投资主体、多元化的生产和销售方式、多元化的投资方式以及多元化的经济组织。这些文化不断解构着中国传统社会以王权为中心的政治、经济、文化、道德大一统的社会结构，带来整个社会利益结构的变革和利益主体的多元化，并促进一个具有相对自主性的社会的形成。

第二，市场体制下多元化的投资和运行模式直接或间接影响社会治理和社会服务方式，促进社会治理方式多元化，同时市场经济发展中出现的各种行业协会、社会中介组织等，为社会治理提供了多元参与主体。在市场经济体制下的市场化方式有民营化、用者付费、合同外包等，这些运行方式对我国社会治理与社会服务的模式和运行产生着重要的影响。在我国社会治理与服务的一些领域引进市场机制，可以大大提高社会治理和社会服务水平，在一定程度上弥补政府直接进行社会治理和社会服务的不足。

第三，市场经济的理念对社会治理产生很大的影响。市场经济和计划经济是基于不同思维方式和价值理念的经济模式，市场经济的平等、法治等理念深深地影响我国的社会治理与社会服务理念，我国社会领域政策的不断完善以及社会治理体制的不断改革和创新是法治逐步推进的过程，也由此推动我国社会治理体制的制度化建构。

（三）社会：社会治理体制建构的内生动力

社会是继市场领域从政治领域分离出来的另一种相对独立的力量，是我国社会治理体制改革和创新的内生动力。

第一，社会力量是主体多元化社会治理的主体来源和内生动力，没有社会力量的参与，社会治理就只能是无源之水、无本之木。社会主要包括社会组织和社会个体。根据经典社会学家涂尔干的观点，现代社会的有机团结类型是基于人与人之间的相互依赖而形成的。改革开放以来，我国出现的各种公民社会组织就是这种基于人与人之间相互依赖关系基础上的社会团结，不同于传统等级性的行政整合，它们在推动社会整合的同时，促进社会治理的民主化发展。改革开放以来，我国涌现出各种各样的社会组织，有效地组织社会个体进行社会参与，促进了社会治理主体的多元化。与此同时，社会个体也越来越具有公民意识，他们越来越以公民姿态参与社会治理和社会服务。

第二，社会既是促使社会治理与社会服务模式多元化的重要力量，也推动了社会治理模式的多样化。改革开放以来，我国促进社会治理体制创新和社会化的主要途径有社区治理、公众参与、志愿者服务等。社区治理是通过社区内部各种机构、团体或组织，满足社区居民物质和文化活动等特定需要，维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣的过程；公众参与是公民个人和公民团体参与社会治理和服务的各个环节，或是通过代议民主制参与社会公共事务；志愿者服务是公民团体或个体自愿参与社会治理或提供社会服务。这为我国社会治理体制改革和创新提供了重要的实践经验。

第三，社会力量的参与可以有效推动社会治理的主体之间的互动合作，促进合作伙伴关系的生成，尤其是促进政府与社会之间的沟通和合作，由此推动社会治理的民主化。在单位体制下，我国社会管理体制实行一元化管理，国家力量强大，而社会力量弱小，政府对社会实行单线式的自上而下的管理，国家严重窒息社会活力，政府与社会之间缺乏有效的衔接和互动。20世纪80年代之后，随着社会与国家的有限分离以及社会力量的增长，民间组织逐渐成为沟通政府与社会的桥梁和中介，政府与社会的合作互动也频繁起来。在社会治理和社会服务的过程中，各种民间组织把成员的要求、愿望、建议集中起来，转达给政府，政府也将自己的政策意图和相关意见转达给成员，由此推动政府与社会间的互动合作。

第四，民间组织和公众参与是影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力之源。有些专业性的民间团体，因具有丰富的专业知识，对政府决策起着越来越重要的作用，推动了政府民主化改革和制度化进程，进而影响社会治理体制。同时，在我国社会治理和社会改革的过程中，公众的有序参与也逐渐成为影响社会政策和社会改革的重要力量。

综上所述，国家、市场和社会是社会治理体制生成的重要动力，其中国家与市场是社会管理体制变迁的外生力量，社会自身的演变是社会管理体制变迁的内生力量，从我国社会治理体制生成的逻辑起点和发展的历程来看，我国社会治理体制生成和演变的机理是“以国家为主导，借市场推动，集社会力量，行治理之道”。

社会治理体制改革和创新是一项长期而复杂的工程，也是社会持续关注的重点和难点问题。我国社会治理体制的建构有其自身的逻辑，转型期社会问题和社会诉求的多样性和传统单一的社会管理体制之间的悖论，推动我国主体多元化社会治理体制的生成和发展，在此过程中，国家、市场、社会多重力量交织作用，共同推动着现代社会治理体制的改革和完善，也由此影响我国社会治理的制度化体系的建构。因此，在社会治理体制改革和创新过程中，要合理定位国家、市场和社会的角色功能和职责分工，发挥各个治理主体在社会治理中的优势，推动主体多元化社会治理体制的实践创新和制度化建构。

［1］R.Rhodes，The New Governmance：Governance：Governing Without Government［J］.Political Studies，1996（44）：652－667.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：56.

［3］顾肖荣.整合社会资源，加强社会管理——谈政府社会管理职能转变［J］.毛泽东邓小平理论研究，2007（2）.

［4］燕继荣.服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述［J］.学海，2009（1）.

［5］凌志军.变化——1990年至2002年中国实录［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：51.

［6］康晓光.权力的转移——转型期中国权力格局的变迁［M］.杭州：浙江人民出版社，1999：9－14.

［7］岳经纶，陈泽群，韩克庆.中国社会政策［M］.上海：上海人民出版社，2009：125.