国家治理视域下的公共精神与公务员德性建构

杜灵来

（河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡453007）

随着“公共管理”向“公共治理”和“新公共行政”的渐次递进，公正、责任、参与、自主、宽容、理解等现代公共行政新理念不断深入人心。各国政府在行政职能展现中，开始更加注重经济管理、文化管理和社会服务职能的发挥，更加追求政府的决策、组织、协调、控制等职能的有效运行。就我国而言，国家的行政职能正在转向以经济建设为中心的轨道，行政职能方式也正在由惯常的以行政手段为主，向行政手段与经济手段、法律手段有机结合的模式转变。推进国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，使国家治理开始实现由“统治”向“管理”再向“治理”的新跨越，“公共性”和“社会化”已经成为公共行政走向现代化的关键词和主旋律。在此背景之下，“公共精神”作为公共行政现代化的核心构成要素，日益彰显出其在行政信念确立上的基础性作用和行政价值追求上的主体性地位。美国当代著名的公共行政学家H·乔治·弗雷德里克森（H．George Frederickson）指出：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最适合不过了。”［1］他在其著作《公共行政的精神》中，对公共行政领域中的公共精神进行了深入的探讨，认为只有构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，才能使公共行政更好地适应时代的变革要求，避免因偏离公共精神的价值向度和人文关怀而蜕化成为一种纯粹的统治手段，以实现政府治理的有效性、稳定性和持续性。处于转型时期的国家，如何有效激发和培养公务员的公共精神，在保持社会管理的活力与效率的同时，又能够妥善保障社会的公平与正义，具有重要的现实意义。作为公共行政的现实主体，公务员既是行政事务的直接承担者，更是公共利益的维护者、代表者和执行者，他们对“公共精神”的理解程度和展现状态，将直接关系到国家的治理能力和治理水平。因此，实现国家治理现代化离不开公共精神的打造，而公共精神的打造应该重点从公务员做起，公务员的公共精神的锤炼从根本上要靠对公务员德性的化育与提升来完成，这一内在的逻辑决定了公共精神与公务员的德性建构是一个值得深入探究的理论与实践问题。让“公共精神”成为公务员投身公共管理的价值导向和职业操守，并将之熔铸于其德性建构之中，建立并不断完善公务员必须具有的“行政人格”，理当成为推进国家治理体系和治理能力现代化的主体性要求和基本路径选择。

一、公务员的德性建构与国家治理现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，对中国而言，就是要按照时代要求不断构建新的制度和体制机制，使治理更加科学、民主，更加制度化、规范化、程序化。而国家治理现代化的动力、核心与旨归是“人的现代化”，是人的公共精神、自我意识、道德自律等观念的社会化和普遍化，尤其是处于社会重要地位的国家公务员群体在主导公共治理与服务、遵从公共意志与义务过程中的忠诚、公正、刚毅、节制等“德性”的彰显。公务员德性是公务员在行政行为过程中所体现出的优秀道德品质，是行政伦理原则和规范在该群体心理意识和行为习惯中的反映。公务员的德性建构与国家治理现代化之间存在着相互触发、相互颉颃的关系。

首先，国家治理现代化呼唤德性伦理的回归。“国家治理是现代国家所特有的一个概念，是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的”。“从统治、管理到治理，进而实现善治，是一次巨大的突破与超越”［2］。“管理”强调的是科学手段的运用，追求的是“安排”和“组织”，是“有序”。而“治理”强调的是“参与和透明”、“平等和诚信”、“共识和效率”，追求的是社会公正性、生态可持续性、政治参与普遍性、经济有效性和文化多样性，其本质是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制。可见，从“管理”到“治理”，虽是一字之差，却包含和透射出公共领域组织理念向“人性与德性”的回归。罗尔斯认为，现代性伦理把普遍化的规则当成了道德生活的充分要素，而人在生活中的教化和自我教化的德性却被忽视，把德性当作纯粹个人的道德意愿、情感和欲望［3］。这显然已成为现代制度伦理研究的重要问题之一。《论语·为政》篇中讲：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻而且格。”离开了人的德性自觉，“政”与“刑”之类的威慑性管理手段只能滋生训练出精于算计的“伪君子”（而非真善人）。人的自由而全面的发展有赖于自主性的道德境界的提升，道德境界的提升最终凭借的不是伦理制度设计的外在规约的不断紧逼和挤压，而是一个在德性伦理指引下，充分展现主体德性的自主性、自律性、超越性品格，将外在伦理要求内化为主体的德性品质的能动过程。社会管理的事实证明，在规范制度的外在压制下，只能导引出“合于道德”而非“出于道德”的行为。只有当人们具有了内在的德性，成为真正自由的道德主体，规范与制度的意义才能得以真实显现，这是实现国家治理“现代化”的人文基点和原发动力。

其次，公务员的德性建构是实现国家治理现代化的主体性要求。一谈到当代中国“治理现代化”面临的主要问题，人们常常会追溯至顶层设计的缺位和综合治理的失灵，这当然是显而易见的，但更深层次的原因恐怕还在于主体性的缺失。国家治理现代化的前提和动力源泉无疑是具有独立精神、独立意识的社会个体的存在，因为无论是治理体系的科学构建还是治理能力的立体显现，无一离得开人的主体性的发挥。推进国家治理现代化依然要坚持以人为本，尊重国民的主体性地位，发挥其首创精神。国家治理的“主体”应该包括政府与社会，社会多元化参与国家治理的趋势已成为国家治理走向“现代化”的重要标志。但是，政府作为“榜样主体”与“引导主体”，在国家走向治理现代化过程中所担承的制度设计和社会动员职能是无可替代的。在特定社会和时空条件下，政府机构中的行政人员的治理观念、思想品质、德性修养和精神状态如何，对国家治理现代化的走向有着根本性的决定作用。因此，理应将公务员的德性建构作为实现国家治理现代化的主体性要求给予足够的重视。国家治理的事实和经验表明，行政行为者只有以维护人类尊严为导向，充分表现出足够的道德敏感性，才能突破并超越制度性控制系统的局限，实现“治”与“理”的有机结合，推进社会事业的高效发展与和谐稳定。实现社会的和谐稳定与国家的长治久安，要靠制度，但更要靠高素质的公务员队伍。具有美善德性的公务员能够妥当弥补制度体系之僵硬与治理行为之缺陷，将构建服务型政府所需要的公正、服务和责任等公共精神推展播撒至全社会，使国家治理现代化之主体性价值得以全方位显现。

二、公共精神：公务员德性建构的价值支点

“德性建构”是在人的道德心态、道德期望、道德知识、道德信念等基本因素的引导下，对人的道德品行进行引导、启迪、规范、熔铸的过程。道德的本质属性决定了“德性建构”在逻辑上的合理性、存在上的客观性以及现实上的可行性。而公务员群体的特征、意识和规范决定了其“德性建构”极具现实意义和社会价值。“公务员德性”是作为特殊社会群体的公务员自身所呈现出的品德特性或状态，是该群体在履行社会管理职能过程中，通过对行政价值、原则和规范的反复遵循而在内心形成的具有稳定规范和引导作用的道德意识和行为倾向。随着社会公共生活领域的渐次展开和不断丰富，社会生活的公共性质、公共目标和公共价值日益彰显，公共精神成为现代公民必须努力塑造和积极秉承的人性价值与精神品质。所谓公共精神，是指“在现代社会公共生活中，公民个体与群体具有的超越个人与社群狭隘眼界和直接功利目的，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的价值取向，以及关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。它包含对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认可和追求，表现为建立在尊重个性自由、独立人格、个人权利基础上的参与、自律、自治、宽容、人道、公益、责任、互助、奉献等理性风范和美好风尚”［4］。公共精神既是一种关怀公共事业和利益的思想境界和行为态度，也是公共理念、意识和行为、能力的有机统一体，既是构建社会主义和谐社会的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的精神动力。公务员的职业角色和社会定位决定了他们的德性建构必须紧紧围绕“公共精神”这一轴心而展开。公共精神不仅是激发社会调节、公民自治积极性的催化剂，也是节约政府治理成本、提高政府治理效率的稳定剂。

将公共精神作为核心要素熔铸进公务员的德性建构之中，已经成为现代公共行政管理理论发展的必然趋势和最终价值取向。回望西方公共行政管理理论的发展历程，从早期以泰勒（F．W．Taylor）为代表的古典行政组织理论，到以法约尔（H，Fayol）为代表的行政管理组织理论，再到以韦伯（M．Weber）为代表的科层组织理论，思考和研究的均为组织结构的“科学性”构建和组织职能的“刚性”展现，强调更多的是“组织性”和“结构性”，忽视了人在组织中的主体性地位的确立，淡化了对组织主体“人”的人文观照。及至20世纪30年代，随着行为科学研究方法的引进，新古典组织理论崭露头角，以梅奥（E．Mayo）为代表的人际关系组织理论和以巴纳德（C．I．Barnard）为代表的组织平衡理论，以及以西蒙（H．A．Simon）为代表的决策过程组织理论次第登台，该理论注重以组织中的人为问题中心，研究人的行为对组织的动态影响及其相互关系。“人”（包括行政行为者和其对象）在行政管理过程中的“主体性”和“人文性”得以有效展现，组织不再被视为机械的工具，而被视为有欲望、有情感、有进取心的人员的有机组合，组织存在和发展的核心任务是通过激发组织成员的工作激情不断提升组织的运行效率与和谐状态。20世纪60年代以后，随着系统论、控制论、信息论成果的引进，组织理论的研究进入了一个新的发展阶段，系统分析组织理论和权变组织理论的出现，使人们认识到行政组织是一个受社会经济、文化等环境影响的有机的开放的生态系统，组织功能的保持过程就是与社会环境的动态平衡过程。纵观西方公共行政管理理论的发展历程，不难看出，“公共性”、“社会性”、“系统性”、“民主性”、“参与性”等饱含公共精神意蕴的社会价值理念正在成为现代公共行政的中心思想。而这些社会价值理念的生长与发展，只有深深植根于现代人普遍必须具有的“公共精神”土壤之中才能得以实现，只有熔铸进行政基本主体公务员的德性建构之中才能尽显其基石作用与磁石功效。公务员的职业角色和社会地位决定了他们对全社会公共精神的生发具有独特的示范、引导、凝聚与整合功能。“公共精神”是公共行政走向现代化的风向标和指南针，是构建和谐社会的内在要求和精神动力，更是现代公务员德性构建的伦理支柱和价值支点。我们国家提出了要努力在实践中培育具有时代特征和中国特色的热爱祖国、忠于人民、恪尽职守、廉洁奉公、求真务实、开拓创新、顾全大局、团结协作的32字公务员公共精神架构，认为热爱祖国、忠于人民是公务员思想政治建设的根本，恪尽职守、廉洁奉公是公务员作风建设的关键，求真务实、开拓创新是公务员能力建设的重点，顾全大局、团结协作是公务员做好工作的保障。

三、公共精神意蕴下的公务员德性建构

行政伦理学的核心内容是行政人的德性及其实践和价值选择，是以亚里士多德的德性论传统为其哲学基础的。德性所具有的内隐性、稳定性、自律性、多维性和超越性等基本特质决定了它的建构既是一个变化的伦理过程，也是一个持久的实践过程，既是一个主体内在体悟和升华的过程，也是一个社会外在规约和引导的过程。公务员德性的涵育与建构，既关乎到管理者自身整体道德水平和精神境界的提升，也关乎到国家治理能力现代化的实现以及社会体系的内在和谐与可持续发展，是任何一个国家在提升社会治理能力过程中都高度重视并不遗余力加以推进的关键性问题。执行制度时的机械、僵硬与守旧，行使权力时的主观、盲从与低效，行政过程中普遍存在的此类迟钝、违法和缺德行为，追溯起来无一不与身处行政体制之中的公务员德性建构之内容缺失或德目失序直接相关。公务员德性状态关系着行政服务的质量与效率，更关系到政府的公信力与形象的建立以及社会的和谐与稳定。公务员德性的建构应该以对公共精神的信仰和尊崇为基本原则，通过“内省”与“外约”相结合的养成方法来实现，在内容上突出忠诚、公正、勇敢和节制的基本内核。

信仰和尊崇公共精神是公务员德性建构应当遵循的基本原则。信仰、尊崇并忠实践行公共精神是公务员职业的内在规定性。公务员承载着公民的权力委托和政府的责任担当，公正、高效地履行好社会让渡出来的公共权力是其应该忠实坚守的神圣职责。公务员的职业属性决定了其职业行为必须以对全体公民和社会整体利益的维护与发展为价值依归和最终取向。只有在公务员的德性建构中熔铸进公共精神的基本内核，才能使其职能行使的合法性、公正性和人文性得到综合性的立体显现。公务员的职业角色和社会地位决定了他们对全社会公共精神的生发具有独特的示范、引导、凝聚与整合功能，而这些作用的发挥在推进、深化和提升全体社会成员的公共精神之意识与品质上的意义是任何其他社会群体所无法替代的。公务员德性建构的一切要素只有紧紧围绕公共精神的轴心展开，才可逻辑自洽，才具行政价值，才有实际意义。

“德性”的核心内涵无疑是“道德”，而道德的本质属性决定了德性的构建需要通过“内省”与“外约”的结合、自律与他律的统一的养成方法来实现。公务员德性的养成自然也不例外。所谓“内省”，即公务员在对自己岗位属性正确、全面、深刻认知的基础上，对个人德性修养的一种自省、自警和自励的过程。它要求公务员在行政实践中自觉涵养自己的德性，使德性成为自觉的意识、主动的要求和行为的习惯，展现出优秀的道德自律品行，继而在职务行为中产生出身正令行的正向效应。所谓“外约”，即社会和政府组织通过系统教育、榜样示范、制度规约、道德奖惩等灌输和激励性手段，由“外”而“内”地促使公务员铸造出符合现代行政伦理要求和现代治理理念取向的“伦理德性”和“行政人格”。就公务员德性养成的“外约”手段而言，制度化的方式被世界各国在实践中广泛使用。美国1883年制定了《彭德尔顿法》（政治中立原则在法律上得以确认），韩国于1981年颁布了《韩国公职人员伦理法》，意大利于1993年颁发实施了《国家公务员道德法典》，日本于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，新加坡制定了《公务员惩戒规则》和《公务员守则和纪律条例》。这些道德性“法规”的运用，对推进和提升所属国家的公务员的德性修养和队伍建设都发挥了有效作用。从我们国家来看，公务员制度开始于20世纪80年代，经过逐步探索、试点，于1993年正式颁布了《国家公务员暂行条例》，公务员制度全面实行，直至2006年才有了得以正式实施的《公务员法》。在中国，在公务员选认环节建立公开、平等、竞争、择优的竞争机制，以及在公务员使用管理环节形成有效的考核、晋升、奖励机制等还需要做出不懈的努力。当然，我们在强调公务员德性养成的“外约”力量的同时，决不可忘记了“外因通过内因而发挥作用”这个基本的哲理。只要人还没有形成内在的德性，还没有成为真正的自由的道德主体，有关道德的规范、制度的道德意义就是有缺陷的，因为在规范、制度的压迫强制下产生的可能会是“合于道德”而并非“出于道德”的行为。缘木求鱼和本木倒置的德性建构方式注定只能是短命的。

公务员的职业属性和社会特征决定了公务员德性建构的具体内容必然十分广泛，具有复杂的标准、层级和结构，可能涉及的德目似乎可以涵盖所有的“个体道德”和“社会道德”领域。但是，如果我们紧扣“公务员”和“德性”这两个关键词，以与“公共精神”和“国家治理”的相关性为选择标准，就不难过滤出可以纳入公务员德性建构体系中且具有涵盖性、相关性、独立性意义和价值的四个基本德目，那就是忠诚、公正、刚毅和节制。公务员德性之“忠诚”品质，是由其公共人、政治人和行政人的社会角色所决定的，指的是公务员对职业操守、国家民族利益和权力受托人（公民）合法利益的忠贞维护与无妄反应。要求公务员充当好任务角色和维护角色，要自觉树立责任意识、服务意识和职业精神，自觉负责并接受监督，对政府绩效发挥积极的增进作用。公务员德性之“公正”品质，指的是公务员必须具有的维护正义、崇尚法治、坚守公平的个性品质。柏拉图认为，作为善的伦理共同体的国家应该具有智慧、勇敢、自制、正义四种美德，而正义是位居其他三者之上的普遍的德性。当代正义论大师罗尔斯也认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。“我们可以设想一种公开的正义观，正是它构成了一个组织良好的人类联合体的基本条件”［5］。“公正”是公共行政的终极价值与内在灵魂之所在，舍此，公共行政现代化将成为韦伯口中所说的“没有灵魂”、“没有心肝”、“机械僵化”的现代性“铁笼”［6］。公务员德性之“刚毅”品质，指的是公务员在职业行为中应该表现出的探求真理、坚持正义、抵御诱惑、恪尽职守的坚强勇气和嫉恶如仇、从善如流，坚持真理、鞭挞邪恶的果敢气魄。刚毅德性要求公务员始终以维护最大多数人的最大利益为基本立场，以社会正义、制度和法律为准则，对危害公序良俗的任何行为做争锋相对的斗争，甚至以“不服从”为手段来履行维护公民个人合法利益和社会公共利益的忠诚义务。现实中行政体制的官僚化和腐化问题的存在，与身处其中的公务员“刚毅”德性的缺失和弱化有着直接的关系。公务员德性之“节制”品质，指的是公务员在行政行为中对物、情、权等基本私欲的理性制约。亚里士多德认为，所谓节制就是人能够接受理性的支配，不做那些明知不应当做的事情。“节制”德性的要义在于“守廉”，所谓廉善，廉能，廉敬，廉正，廉法。廉政是行政伦理的价值基础。管仲认为，“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”。无疑，公务员自我节制的德性比一般社会成员有着更大的社会价值。我国《公务员法》中就有针对公务员节制德性的一系列明确要求，比如不得滥用职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益；不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己和他人谋取私利；不得违反财经纪律，浪费国家资财；不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。拥有节制的优秀德性，就能够帮助公务员在可能充满矛盾甚至对立的职务行为中保持住应有的道德底线，坚守忠诚却不盲从，展现刚毅却不鲁莽，让理性或智慧根据怎样才能使人成为好的或善的并能很好地履行其适当功能的需要，进而在情感和行为的过度与不及之间作出“中道”的选择。以上所列举的公务员德性建构要素并非分散和割裂的，而是彼此间存在着相互作用、相辅相成的系统性和整体性关系。“忠诚”是基，“公正”为本，“刚毅”是要求，“节制”是保障。中国“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会”的建设离不开国家治理体系和治理能力现代化的实现，更离不开全体社会成员公共精神的塑造，尤其是公务员优秀德性的充分展现。

［1］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．张成福，刘霞，张璋，等，译．北京：中国人民大学出版社，2003：204．

［2］何增科．怎么理解国家治理及其现代化［J］．时事报告，2014（1）．

［3］金生鈜．德性与教化［M］．长沙：湖南大学出版社，2003：30．

［4］余继成．何谓公共精神［J］．中学政治教学参考，2013（6）．

［5］罗尔斯．正义论［M］．何怀宏，何包钢，廖申白，译．北京：中国社会科学出版社，1988：1－3．

［6］马克斯·韦伯．新教伦理与资本主义精神［M］．于晓，陈维纲，译．上海：上海三联书店，1987：142－143．