我国环境规制竞争衡平研究

唐 钊,秦党红

（湖南商学院法学院，湖南长沙410205）

一、环境规制竞争与衡平

对于环境规制竞争的定义，学界存在多种看法，难以统一。笔者认为，环境规制竞争，也称环境规制博弈，是指竞争主体（如国家或地区）为改善本地环境或者获取更多经济利益而争相采取更有吸引力的环境规制。根据竞争的范围，环境规制竞争大致可分为国家间环境规制竞争和国内区域间环境规制竞争，后者包括地区间环境规制竞争和城乡间环境规制竞争。一般认为，国家间环境规制竞争和国内各主体环境规制竞争基本一致，且相互促进。不过，一个国家之内有凌驾于地方政府之上的中央政府和存在行政隶属关系的政府机构，使得国内的环境规制竞争与国家间环境规制竞争有一些差异。例如，一国政府可通过征收环境税使环境外部性内化，但国际上并不存在一个享有内在化外部性权力的超国家政府。根据环境规制的具体对象，环境规制竞争可分为水污染规制竞争、大气污染规制竞争、土壤污染规制竞争等。

衡平一词，古已有之，强调事实上的公正、合理。亚里士多德认为，衡平就是事实上的公正，但这种公正非因法律而产生，它是对法律正义的矫正。托马斯·阿奎纳认为，“有的时候，判决不应依据法律的字面规定做出，而应诉诸衡平，这就是立法者的意旨所在。”英国衡平法初期强调的是大法官以“国王的良心”行使司法管辖权，在个案中实现特殊正义，从而对普通法的僵化予以弥补。后来，在司法实践中，英国大法官不断总结一些判例作为先例，并从中形成了一些衡平法的基本原则。美国学者罗尔斯采用自然法学说和社会契约论，对功利主义作了深刻而全面的批评，阐述了“作为公平的正义”的理论，并提出了正义的两个基本原则（平等原则和差别原则）。

我国《汉书》中已有衡平一词，意思是掌管、治理。后来，衡平一词用于法律和司法中，强调公正、公平、公道、客观，以解决现实理性需要与法律的矛盾。中国社会的悠久文明史，离不开一套稳定、和谐而又独特的规范性秩序的建构和维系。荀况曾曰：“礼之所以正国也，譬之犹衡之于轻重也。”《群书治要》载申不害语：“镜设精，无为而美恶自备；衡设平，无为而轻重自得。”《韩非子·饰邪》：“夫摇镜而不得为明，摇衡则不得为正，法之谓也。”

由国内外衡平的使用来看，衡平与公平或正义有些微区别。正义作为抽象理念，处在最高层次。正义在具体（如竞争）领域的表现就是（竞争起点、过程和结果）公平。衡平强调实质公平、事实上的公平。

随着环境运动的深入，越来越多的环保主义者意识到，如要有效应对环境危机，就必须将环境问题与社会正义联系起来。目前，社会各主体所享有的环境权利和承担的损失与责任是各不相同的，“强者受益，弱者受损”这样不公平的现象大量存在，这是环境问题难以解决的一个重要原因。环境规制是为了保护环境而矫正、改善市场活动的制度和政府行为，其存在内部衡平和外部衡平问题，对应的环境规制竞争也存在内部衡平和外部衡平问题。现实中有些国家或地区环境规制总体水平还可以，但局部环境规制松弛；有些国家或地区环境规制总体水平不高，但局部环境规制严格。为了方便讨论，人们常常会假定局部和整体环境规制保持一致，或者说只注重国家或地区整体环境规制严格或松弛。须注意的是，虽然前述做法不利于研究环境规制竞争主体内部衡平问题，但并不妨碍笔者探讨环境规制竞争主体间衡平。

一般认为，各竞争主体间的竞争权利和竞争义务达到相对均衡就是理想状态，在这种状态下，各竞争主体参与竞争的积极性和创造性才能得到充分发挥，从而资源配置的效率也才能最大限度地得以实现。例如，企业迁移（尤其是污染密集型产业转移）与环境规制水平有密切关系。企业选址会综合考虑劳动力、资本和环境等投入要素。企业在环境方面的投入成本取决于环境要素的价格与投入量，这直接或间接地由政府环境规制决定。也就是说，不同的环境规制水平决定企业的环境成本不同，从而影响资本收益率的高低。在资本自由流动和除环境规制外条件相同的情形下，追求利润最大化的资本会流向回报率高而环境规制水平低的地区。当所有地方回报率均等时经济系统达至均衡，企业不再迁移。不过，环境规制往往是民众、政府及利益集团之间政治妥协的结果，“竞争到底”(race to the bottom)、放松规制和规则的频繁调整都说明政府规制是有局限性的。如此，竞争均衡也不会是最优的。非合作的博弈还可能导致寻租效应和放纵污染转移，进而使博弈各方利益均受损，其中弱势者受害最深。

在分析环境规制竞争主体间衡平时，必须重点把握当事方的认识和能力差距。如果参与环境规制竞争的主体经济、科技和资源禀赋差不多，则它们可以被视作对等的游戏参与者。即便一时会出现不公平的竞争，受损的一方也有实力反击，因而总体竞争形势不会太失衡。当前需重点关注的环境规制竞争发生在参与主体信息不对称或实力相差较大的情形下。先发展起来的一方往往忽略先前行为给他方造成的影响，并采取于自己有利的规则，从而享受质优价廉的产品和服务，却将那些准备淘汰的、污染较严重的产品、设备和产业等转移到落后方。在实力相差较大的情形下，转移是否基于自愿和影响如何很难说清楚。

发达国家的环境标准明显高于发展中国家，环境成本高导致资本回报率低。因而，发展中国家获得生产和出口污染严重产品的“比较优势”，许多污染密集型产业从发达国家转移至发展中国家。另外，发达国家严格限制消费过程中产生严重污染的产品的进口和使用，从而促使发达国家净进口生产过程污染严重的产品而大力出口消费过程污染严重的产品。这种污染转移具有形式上的公平性，因而受到波斯纳和萨默斯等人的支持。关注实质公平的德沃金、罗尔斯及一大批发展中国家学者则反对功利主义和现实的不平等国际秩序。

国际上以多边协定（包括WTO协定）为基础形成了一系列多边环境规则。由于环境规制水平不同被认为是污染转移发生的重要原因，相关的多边环境规则强调通过对缔约方环境标准差异的调整以影响比较优势。另外，有些国际条约和国际惯例中就受害者的诉讼权利作了较多规定。

然而，国际上缺乏一个内部化外部性的超级政府，国与国之间依靠国际条约和国际惯例来调整，这使得对环境规制恶性竞争的约束力大大减低。现有国际环境规则是在发达国家主导下制定的，其主要反映和体现了发达国家的利益需求。发达国家整体环境变好离不开环境规制竞争的积极作用，但发展中国家似乎深受环境规制竞争之苦。发达国家利用不公平的规则体系，从发展中国家低价进口自然资源和初级产品，并把加工制成品高价卖给发展中国家。这样一来，发展中国家的资源和利益被掠夺，生态环境遭受严重损害。发达国家非但不反思其罪责，还指责发展中国家破坏环境，将发展中国家斥为“污染避难所”，对来自发展中国家的产品征收反倾销税或反补贴税，打压发展中国家的经济发展。

地区间和城乡间污染转移也与各地环境规制水平的差异有很大关系。美国在20世纪80年代以前发展极不平衡，富裕的白人聚居区环境要求高，而有色人种聚居区则承接了大量垃圾填埋场和污染严重工厂等，这种现象导致了环境正义运动的爆发。美国在环境领域开展和尝试了一系列的活动，包括严控污染源、促进公众参与，调查和公布环境污染情况，协调环境标准，预防环境风险，及时处理环境争议，其环境效果十分明显。欧盟成员国之间实力差距明显，污染在成员国间和城乡间也曾频繁转移。为处理好贸易和环境的关系，欧盟引入了“适当性原则”，要求环境措施带来的“环境效益”至少应等价于“贸易损失”。在协调区域间环境标准时，欧盟坚持多样性与灵活性的原则。此外，欧盟的立法者，像美国的同行一样，已减少对命令和控制手段的依赖而更注重环保经济措施。

由此看来，环境规制竞争既可能促进环保，从而增进衡平，但恶性环境规制竞争会导致污染转移等消极后果。发达国家向发展中国家大量转移污染，一国之内污染由发达地区向落后地区、由城市向农村转移频繁，导致弱势地区生态环境日益恶化，进而危害整个地球环境。因而，现实环境规制竞争存在严重不公平，有时形式上的公平掩盖了实质的不公平，用古今中外熟知的衡平作为环境规制竞争的检测标准和理念目标有重大意义。

二、我国环境规制竞争失衡的缘由

我国地区间、城乡间环境规制竞争涉及环境利益和长远综合利益的维护，事关可持续发展目标的实现。然而，目前的非理性环境规制竞争导致污染由东部发达地区向中西部落后地区、由城市向农村不停转移，弱势者的利益受到不公平损害。吴敬琏曾指出，污染密集型产业由发达地区向落后地区转移表面上是企业追求利润最大化的结果，实际上反映了我国区域不平衡发展模式造成的弊病，深层原因是我国增长方式未有重大转变。有人认为：“污染下乡”意味着社会生产的外部环境成本被转移给农村居民，而城市居民节省了一笔重要的支出。洪大用指出，城乡环境发展差异显著的重要原因是环境控制体系存在二元性。我国《环境绿皮书》曾鲜明指出：通过截污，城区水质得到改善，农村环境却恶化了；城市转二产促三产，近邻郊区空气污染加重了；通过在农村填埋垃圾，城区面貌改善，郊区污染加重了。总的来说，我国目前的环境规制竞争体系还存在许多问题。

（一）环境规制竞争相关法律的缺失

我国欠缺环境规制竞争的相关立法，对环境规制竞争的概念、表现形式、法律后果等难以认定。在环境标准的协调、各地环评的实施等方面，有关规定并不明确、可操作性差。根据《中华人民共和国环境影响评价法》，一些重大项目由国务院环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件，其他建设项目由省、自治区、直辖市人民政府审批环境影响评价文件。然而，该法并未对有关机关行使审批权做出明确规定，单纯追究行政责任使得审批部门和建设单位违法成本低。在各地片面强调经济发展的形势下，环境影响评价往往流于形式，难以保证客观性和科学性。另外，我国虽然已形成一个以《环境保护法》为主的环境法律体系，但并没有综合性的农村环境保护法律或条例，控制城市向农村转移污染的立法十分薄弱。还有，现有法律对环境污染转移不能有力地规制，制裁措施和执法力度都显得弱，一定程度上纵容了污染转移的发生。

（二）环境管理体系不健全

我国各级政府事权划分较笼统，对环境保护这种交叉性事务，并没根据各部门的职能进行明确的划定。如此，机会主义盛行，各机关没有认真履行其环保职能。地区环境建设中的水污染治理、空气污染防治和植树造林等本应受到地方重点支持，但往往口号呼吁多，实际中从没如经济发展那样受到重视。除了地方政府对环境保护投入和环保资金的监管不足外，地方政府对企业的监管也不到位。

财政分权改革增强了地方政府运用财政资源的权力，调动了地方政府的积极性，也弱化了中央政府运用财政转移支付的能力，这使得地区经济发展对财政转移支付的依赖性降低。地方政府转而寻求新的资金，如发行地方债券、拆迁卖地、招商引资等。相对来说，招商引资可带来技术和市场，也是较稳定的和便捷的资金来源。然而，迁移的企业和资本是有限的。各地你争我夺，致使招商引资竞争越来越激烈。地方政府非理性竞争导致资源浪费和“囚徒困境”。各地方政府迎合外来企业降低成本的需要，争相采取减免税收、优惠供地、优惠贷款和降低环境规制水平等优惠措施。在一地率先减免税收和降低环保水平的情况下，其他地方政府会“比照办理”，从而使得非理性竞争更烈。外来投资者则有机可乘，以彼地的优惠政策压本地，迫使当地政府接受苛刻的谈判条件，使得地方政府陷入“囚徒困境”博弈，导致招商引资成本大于收益，社会福利受损。而且，一些质量不高、竞争力弱、效率低的企业投资将真正的战略投资挤走，即“劣币驱逐良币”，降低了地方引资的整体质量和效率。各地方政府在招商引资过程中，忽视对项目的认真审查，一大批发达国家或发达地区淘汰的产业资本乘虚而入。一些地方政府推出的优惠政策不透明，带有随意性和不稳定性，且操作程序不规范，极易滋生腐败，损害政府公信力和政治文明。

目前我国农村环境日益恶化，形势严峻，主要表现在生活污染加重，面源污染突出，工矿污染增多，饮水安全难保障，大量污染从城市向农村转移。城乡二元管理模式是农村环境恶化的重要原因之一。我国城乡分治战略导致严重的不公平。在环保领域，主要指城市和农村在获取环境资源、利益与承担环保责任方面严重不协调。城乡间环保投入（包括资金、设备、人员和制度投入）、政府重视程度、环境权利义务不平衡使得弱势农村环境面临越来越大的压力。

（三）利益补偿机制存在不足

环保尤其农村环保是公共事务，因投资回报率低而难吸引社会资金，责任主体难判定或太多。因而，政府投资应起主导作用。然而，对于地方政府来说，环境规制具有外部性，其可能体现为不同利益群体之间的财富转移，还可表现为环境政策效应的溢出，譬如对邻近地区和本地代际成本或收益的溢出。假如一个地区实行严格的环境治理政策，则会对相邻地区的居民有溢出外部性，那么相邻地区为了经济利益就可能减少这种“公共品”的供给。对于这种搭便车行为，我国现有的环保经济手段的影响有限，且没有多少限制环境规制竞争导致的不公平影响的非强制性方法。在缺乏合理的利益补偿机制的情况下，各地方政府就很难在生态环境保护成本和收益分配上达到均衡，进而导致地方政府怠于合作，共同保护区域生态环境就容易沦落为口号而难以落实。

三、促进我国环境规制竞争衡平的措施

加强和促进地区间、城乡间环境规制合理竞争，有利于解决关涉广大人民群众身体健康的环境问题，直接影响我国可持续发展，也是建设生态文明、构建和谐社会、改善环境质量和履行国际环境义务和责任的迫切需要。当前，为了促进构建环境规制竞争衡平体系，我国应处理好以下几个方面。

（一）平衡分权规制和集权规制

对于国内环境规制来说，简单的分权规制或集权规制都不太妥当。缺少中央集权规制，地方环境规制竞争会趋向白热化和无序状态，陷入“竞争到底”和资源浪费等困境，难应对污染转移和利益集团的影响。同时，地方政府最了解本地生态环境，也最渴望改善当地生态环境，能更有效地供应公共物品。因而，国内环境规制应在集权规制和分权规制间找到平衡点，才能充分调动和发挥中央和地方的积极性和正能量。例如，2013年肆虐中国的雾霾令国人担忧，各级政府积极采取了许多应对措施。突破霾伏，没有中央的统一部署不能达到理想的效果。北方雾霾与南方雾霾的形成和特点区别较大，其他地方的雾霾也有自己的特点，这决定了各地的应对措施也应有别。就环境标准的确定而言，国家没有制定环境质量标准的，省、自治区、直辖市可制定地方环境标准；国家没有制定污染物排放标准的，省、自治区、直辖市可制定当地污染物排放标准。如果省级政府制定的污染物排放标准严于国家污染物排放标准，则当地企业环境成本提高了，可采用基于产品加工标准的环境标志来提升当地环境友好型产品的竞争力。根据各地环境特点、污染源的分布及构成和发展状况，我国中央政府和各地方政府应密切合作，从而构筑严密的环境标准体系。

（二）加强绿色GDP考核

我国应贯彻预防为主、防治结合和综合治理的原则，大力发展清洁生产和循环经济，积极应对环境危机和预防环境风险，努力保障我国的环境安全，促进我国的可持续发展，从而为实现我国和谐社会的宏伟目标创造良好的环境条件。为实现上述目标，我国应加强绿色GDP考核。以往考核只注重经济发展指标，对于环境资源损失不太关心，导致一些官员偏重和依赖污染产业发展。用绿色GDP考核官员政绩，有助于减少官员盲目招商引入污染，不会陷入降低环境标准的恶性竞争；地方官员将会更重视环境治理和防范外来污染，从而实现环境保护和经济发展的双赢。如今考核绿色GDP的实践，有利于促使各地重视环境保护（如雾霾治理），对于打击污染者和其保护伞、阻止官商勾结、反腐倡廉也有十分重要意义。绿色GDP的考核实施，面临着许多技术、观念和制度方面的障碍，但缺少这样的指标体系，我国的真实发展水平就无法体现，也就没有准确和可信的基础资料来促进科学发展的重大决策，我国也很难实现整个社会的综合统筹与平衡发展。因而，我国应排除障碍和困难，积极探索，逐步推动我国依据国情发展绿色GDP。但要纳入考核体系，就得既让人信服又有可操作性。在大规模考核绿色GDP之前，可设计一些考核各地环境规制、环境保护水平和实效的硬指标，淡化GDP，并以此影响官员的行为和决策。在国人强烈关注节能减排和雾霾治理的形势下，中央和地方需对片面的经济发展模式进行反思和调整，以绿色GDP和人均绿色GDP的发展作为主要考核指标。

（三）合理采用环保经济措施

依据罗尔斯的平等和差别原则，各主体资源禀赋、起点和能力有差别的情况下，各主体应承担有区别的义务和责任。环境规制竞争也存在类似的情况，各主体资源、实力有别，单纯强调形式平等有负面影响，不正当竞争和恶性竞争会带来巨大的危害。因而，在承认各主体资源禀赋、实力差距的情况下，以不公平求公平，即给各个主体“相对特权”，从而实现实质公平。环境保护的经济措施可克服传统的命令加控制管理方法的某些弊端，灵活实现环境成本内化和污染者付费，但保障机制的缺乏会加速环境非正义。政府在实施环保经济措施时可加入一些应对市场失灵的条款，以此避免低收入群体不公平遭受污染。我国已积极实施生态补偿，大力促进排污交易，正积极筹备开征环境税，但还存在很多不足。地区间环保经济措施差异较大，这也促使污染转移和环境非正义的加重。从当前面临的环境规制竞争态势来看，我国亟须合理开征环境税和健全生态环境补偿。如能确定合适的环境税税率，则能将环境成本合理内化，对污染转移的泛滥能起到有效的遏制作用。为应对我国区域环境规制的失效，避免地方政府“搭便车”，摆脱合作困境，则应当尽快完善区域生态环境保护补偿机制。我国已有一些区域生态环境保护补偿的探讨和实践，应积极总结经验和推广，发挥其为中央、省级政府垂直补偿和区域内部补偿的重要补充的作用。区域生态环境保护补偿是有效规制破坏区域生态环境行为的重要保证，也是构建多元化、立体化区域生态补偿体系的重要环节。

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