完善地级市政府行政监督体系的路径探究

郭丽，李松玉

(山东师范大学公共管理学院，济南 250014)

完善地级市政府行政监督体系的路径探究

郭丽，李松玉

(山东师范大学公共管理学院，济南 250014)

目前，我国各地级市政府已逐步建成内外结合的多元化行政监督体系，但从整体上看，仍程度不同地存在着监督法律法规空门多、监督机构独立性受制约、监督主体复杂难协调、监督客体缺乏主动性、监督工作偏重事后惩处等缺陷或问题。笔者认为，针对这些缺陷，各地市政府应在结合本地实际情况的基础上，从法制化、协调化、常态化与全程化四个角度入手，不断推进行政监督体系的改革与完善。

地级市政府;行政监督体系;制约;效能

英国的阿克顿爵士有一句名言:“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”［1］伴随着现代行政权力的不断扩张和国际国内反贪反腐形势的日益严峻，建立完善的行政监督体系、充分实现对行政权力的监察和督促是十分必要和重要的。同时，地级市政府处于我国地方政府结构的中间层级，是上启省级政府、下接县级政府的重要环节，是实现国家与群众充分联系的桥梁和纽带，承担着重要的政府职能并发挥了无可替代的作用。在我国社会转型与经济转轨的发展新形势下，不断完善我国行政监督体系建设，进而强化并提升地级市政府的行政监督效能，坚实政府工作的合法性和有效性，是我国社会主义民主政治建设的重要内容。

一、我国地级市政府行政监督体系的主体分析

据《后汉书·荀彧传》记载:“古之遣将，上设监督之重，下建副二任之。”［2］伴随着封建政治制度的发展，我国在历史早期即产生了对权力的监管和监督。至今，纪检委、检察院等机构职能的不断完善，大大强化了对公共权力运行的制约和监督，有效防止了权力的滥用和误用。在现代政治学理论的研究中，行政监督专指监督主体依法对国家行政机关及其工作人员的工作与行为的监督，［3］对其在执行公务和履行职责的过程中出现的失范和失效行为的约束与矫正，从而保证行政机关正常履行行政职责，推进政务活动的合法性和有效性。

同时，依据我国地方政府层级划分的相关法律与文件规定，我国地方政府主要分为省(自治区、直辖市)、地级市(行署、自治州、盟)、县(县级市、市辖区、旗、自治旗)和乡(镇、民族乡、苏木)四个层级。其中，地级市政府包括一般性地级市政府、少数民族自治地方政府、计划单列市政府和能够制定行政规章的非计划单列市政府四类，以一般性地级市政府为主。［4］伴随着社会主义民主与法制建设的不断进步，我国各地级市政府均已建成具有中国特色的、全面多元化的行政监督体系，主要包含行政部门内部自我监督与多元主体外部协同监督两大系统，具体表现为:

在内部自我监督系统中，行政监督主要包括上下级行政机关及同级政府部门间的一般监督和政府机关内部的专门监督两类。其中，通过省级行政机关对市政府工作进行检查指导、批评建议等方式、以及市政府内部各部门间的平行监督，发挥内部监督系统的一般监督作用。同时，通过行政部门内部独立行使职权的检察机关、审计机关等开展的各项工作，对政府行为进行法律上、财务上的专业监督，改善行政管理，促进廉政建设。［5］178

在外部协同监督系统中，行政监督主体主要包含政党、权力机关、司法机关、社会团体及社会大众等。首先，政党监督是起导向作用的监督。其中，中国共产党的监督是核心，而各民主党派的监督是我国民主监督的重要特色。在地级市政府层面，党的路线、方针、政策指导着政府的各项工作沿着正确的方向开展，并通过党的基层组织实施对政府工作的监察与监督。其次，市人民代表大会及其常务委员会通过听取审议政府工作报告、质询政府工作、对法律法规的实施情况进行检查等手段对政府的行政行为进行直接监督，市及市以上人民法院、人民检察院通过审理行政诉讼等途径对政府的行政行为进行间接规范，从而加强对行政权力运行的立法监督与司法监督。再次，通过市政协、市妇联、本市范围内企事业单位的工会组织等机构，以及各新闻媒体、网络、报刊等渠道，社会组织、市民个人等主体实施非权力监督机构对政府行为的监督，强化监督的作用和效能。［5］170

由于地理位置、政策倾斜等多种因素的影响，我国不同地市的发展水平差异很大，各地级市政府享有的行政权力也不尽相同。但不可否认，伴随着我国城市化进程的加速和城市人口数量的大幅增加，各地级市政府，无论其发展状况及享有权力的差异如何，在联系基层群众、执行上级政策、搞好市政规划建设与社会治安、提供公共物品及公用设施、稳定市场运行和促进社会发展等方面都发挥着十分重要的作用，在我国民主政治建设与经济社会发展的进程中肩挑重任。通过建立和完善符合我国社会发展要求的、开放民主的行政监督体系，切实提升我国各地级市政府的行政监督实效，才能充分实现地级市政府的工作优势和政府职能，有效推进地区全面发展，加快法治型政府、责任型政府和阳光型政府的建设进程。

二、我国地级市政府行政监督体系的困境分析

(一)监督法律法规空门多

法是监督的基础，也是监督的保障。建国后，我国曾先后制定了诸如《行政诉讼法》、《行政监察法》等一系列相关法律法规，为规范监督工作、推进依法行政提供了坚实的法律支撑。但从实践来看，我国行政监督法律体系仍很不完备:首先，行政监督法律法规冲突、漏洞较多。不同法律对同一问题的规定不尽相同，在许多重要的监督领域也尚未形成专业的立法规定，这使得监督效力大打折扣。其次，法律规定并不具体。法律缺乏对监督标准、监督方法等细小事项详细明确的规定，导致了监督工作的盲目性和主观随意性。最后，各地级市政府针对本地实际情况和特殊条件的相关监督立法还很匮乏，使得适应本地区特殊条件的监督方式、方法在具体工作中难以落实，一定程度上导致了行政监督工作的低效和无能。

(二)监督机构独立性受制约

行政监督效能的高低关键取决于监督权对行政权的制约，其中，监督主体的独立性与权威性，直接影响到监督工作的力度和实效。［6］在我国行政系统内部的自我监督领域，行政监察部门、审计部门作为专门的监督机构，一方面均设置于同级人民政府之中，在人事权、财务权、领导权等方面受其牵制，接受同级行政机关和上级业务部门的双重领导;加之目前，在我国大多数地市级政权中，行政监察部门与市纪委合署办公，进一步限制了专门监督机构监督职能的正常发挥，影响了专业监督的权威性和公正性。此外，在行政系统外部监督领域，作为监督主体的市人大、市政协、社会组织等，在财政、人事等问题上同样受制于市政府相关部门，缺乏自身的独立性，进而导致监督权力与权威的不足，大大影响了行政监督工作的效能。

(三)监督主体复杂难协调

目前，我国各地级市政府已经基本按照内外结合的行政监督体系的基本模式，建立起一套包含政党、市人大、市法院、社会组织、人民群众等众多主体在内的多元监督体系，一定程度上提升了监督工作的质量，推动了社会民主的发展。但另一方面，众多监督主体的参与，不仅增加了协调的难度和沟通合作的成本，还容易造成“诸侯割据、各自为政”的尴尬局面。目前，在各地市实际的监督工作中，多元主体在不同程度上存在着监督权限、程序、范围等不够明确的问题，加之在工作中缺乏必要的沟通和协调，导致“有的问题多方插手、有的事情无人问津”的情况屡屡发生。这必然会造成行政监督的片面化，难以形成一个分工合理、协调互动、运行高效的科学监督体系。

(四)监督客体缺乏主动性

伴随着社会民主意识的不断提高，我国民众的政治参与热情日渐高涨，同时，也对政府的信息公开工作提出了更高的要求。近年来，投诉无门、上访无道、群体性事件等层出不穷，这一方面源于民众参与意识的觉醒，另一方面，也是由于政府工作不透明、不作为造成的。由于对监督的错误认识、或是出于部门私利的考虑，部分政府部门缺乏接受监督的主动性与自觉性，有选择地公开政务信息，导致公民掌握的信息十分有限，这种情况越是基层越明显。这不仅助长了行政部门的官僚风气，更增添了公民参与行政监督的难度，大大降低了社会监督的积极性和有效性。

(五)监督工作偏重事后惩处

近年来，行政监督体系在查办大案要案方面发挥了巨大的作用，然而，这些作用主要集中于追惩性的事后监督，缺乏对事前预防和事中督促的足够重视。［7］一方面，这是由于各地市政府的行政监督体系建设尚不完善，缺乏对全程监督的相关制度设计，很难在违法行为发生以前对其进行有效地预警和制止;另一方面，政府工作透明度不高、行政信息不对称等问题一定程度上也导致社会参与程度的降低和监督行为的滞后，使得社会富有积极的监督意识却缺乏充足的监督信息，只能在危害发生时“查错纠偏”、被动应付，这种现象在民主意识相对发达的城市尤其严重。

此外，行政监督机制单一、监督人员素质较低等问题，也导致我国行政监督效率的低下，影响了行政监督体系效能的发挥。尤其是近年来，伴随着社会民主意识的觉醒，社会组织和人民群众在地级市政府的行政监督工作中发挥着愈来愈大的作用，民众政治素养的高低对监督工作效能的实现具有至关重要的影响，这也是当今完善行政监督体系、提高地级市政府行政监督水平所亟需解决的一大难题。

三、我国地级市政府行政监督体系的完善路径

有效解决目前我国各地级市政府行政监督工作中存在的可行性、权威性、协调性、主动性、滞后性等缺陷，提高行政监督的效能，是规范政府行为、实现政府职能的有效途径，也是推动我国政治体制改革的强大动力。在此后的行政监督体系建设中，各地市政府要清醒地认识到自身的薄弱环节，积极寻求整体优化机制，在结合本地区实际情况的基础上，从以下四个方面进行改革和完善。

(一)健全法律，实现监督的法制化

基于目前我国行政监督法律体系建设尚不完善的现状，各地市政府要依据本地区的立法情况和实际条件，不断完善行政监督的相关立法规定。首先，注意理顺现有法律法规间的相互关系和具体规定，明确法律对多元监督主体的职责与权限、对象与范围、方式与手段以及权力与义务等方面的具体规定，提高各法律在监督工作中的协调性与匹配性。其次，基于本市内经济社会发展的特殊形势和行政监督工作的开展现状，通过修改或重新制定体现本地特色的监督法规，并对尚未明确立法的相关领域尽早以法规、规章的形式作出具体的规定，以明确指导本市范围内行政监督工作的开展和深化，提高法律的可操作性与明晰性。通过以上途径，强化法律体系对监督工作的指导与规范作用，推进我国各地市政府行政监督工作的法制化与制度化，更好地发挥行政监督体系的作用与效能。

(二)主体分立，实现监督的协调化

目前，在我国各地市行政监督工作的实际开展过程中，政府内部专门监督机构不独立、市人大、市政协等监督机构少权威、多元监督主体不协调等问题的存在，大大限制了监督权的有效发挥。面对这种情况，各地市政府在遵循中央规定的同时，通过召集相关机构召开市政府会议，讨论协商各监督主体在监督工作中的具体职责范围、权力权限，并以会议精神、行政规章等形式确定下来，在本市范围内加以落实和执行，以实现各机构优势的有效整合，协调多元主体的监督工作。同时，各监督主体在各自的权限范围内保持独立，是本领域内监督工作的代表，以充分保障监督机构的独立性与权威性，更好地发挥监督权对行政权力的制约与震慑作用。

(三)主动自觉，实现监督的常态化

政府行政活动与各项决策的公开，不仅能极大地方便行政监督工作的开展，也是面向社会加强宣传，提高政府工作合法性的重要途径。因此，各地市政府及行政人员要自觉改变以往对监督的错误认识，切实做好政府部门的信息公开工作，主动接受监督。首先，疏通并规范信访举报、宣讲会、听证会等现有的社会监督渠道，将市民关心的热点和焦点问题作为行政监督工作的重点，充分发挥传统监督渠道在行政监督工作中的作用。其次，通过网上政府、社区宣传栏等新型渠道公开本市行政人员的相关工作信息，使各监督主体能够充分了解监督对象，更好地发挥社会力量对政府工作的监督作用。通过多种途径，引导并促进各地级市政府自觉主动地接受来自多元主体——尤其是社会大众——的监督，推进行政监督工作的全民化与常态化。

(四)调整重心，实现监督的全程化

行政监督工作的本质意义不在于对违法违纪行为的惩戒，而是通过有效地事前预防、事中督促，以防患于未然。实现行政监督的全程化，首先要在制度设计上将事前预防、事中随治与事后惩戒密切结合，通过对多元监督主体关系的理顺与调整，实现社会监督主体对本市行政工作人员全方位、全时段的监督和约束，切实做到随时监督、随时整改。其次，通过全市范围内集体培训、轮岗轮训等方式，加强对行政人员的职业道德教育和监督人员的业务能力教育，“双管齐下”将违法违纪行为扼杀在萌芽状态。以此不断完善行政监督体系建设，提高工作人员的职业素养，更好地发挥行政监督工作的警示、调整和惩戒功能。

行政监督是行政管理的重要环节，也是优化我国民主政治建设的有效途径。基于地级市政府在我国社会建设中所承担的重要职责，不断完善并提升其行政监督工作的实效与水平，是推动地区经济发展、政治廉明和社会进步的强大动力，具有重要的现实意义。因此，充分考虑各地区不同的发展状况、制度环境等特殊条件，从法制化、协调化、常态化、全程化四个角度不断完善行政监督体系建设，全面提升各地市政府行政监督工作的整体效能，是实现政府职能、促进依法行政的重要保障，也是当前我国民主政治建设的重中之重。

［1］约翰·阿克顿．自由与权力［M］．侯健，范亚峰，译．江苏:译林出版社，2011．

［2］辞海编辑委员会．辞海缩印本［M］．上海:上海辞书出版社，1980．

［3］崔剑仑．论当代中国行政监督［D］．吉林大学，2004．

［4］吴爱明．当代中国政府与政治［M］．北京:中国人民大学出版社，2011．

［5］陈奇星．行政监督新论［M］．北京:国家行政学院出版社，2008．

［6］陈思．我国乡镇行政监督时效提升存在的问题及对策研究［D］．湘潭大学，2012．

［7］郑曙村，孙赞兰．完善我国行政监督体制的现实思考［J］．齐鲁学刊，1998(6):61．

(编辑:高学栋)

D035．5

A

2095－7238(2014)05－0063－04

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．014

2014－02－20

郭丽(1991一)，女，山东潍坊人，山东师范大学公共管理学院2012级研究生，研究方向为政治制度与政府管理;李松玉(1964一)，男，山东昌邑人，山东师范大学公共管理学院教授、院长，主要从事比较政治制度研究。