地方治理:研究发展、趋势特征与未来展望

2014-04-09王佃利王玉龙

山东行政学院学报 2014年5期

关键词：城市群城镇化政府

王佃利，王玉龙

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

地方治理:研究发展、趋势特征与未来展望

王佃利，王玉龙

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

我国正从以乡村型社会为主体的时代进入以城市型社会为主体的新的城市时代，地方治理的主题也随之发生变化，呈现出鲜明的转型特征:在农村基层政权建设中，地方治理更多地体现为农村社区化中基层政权能力建设;在城市基层政权方面，地方治理表现为社会管理体制创新中社会力量的发育;在政府间关系方面，城市群与区域发展需求将协同治理提升到新高度。新型城镇化背景下，地方治理必然是在农村、城市及其二者关系的变革中前行，这是个利益格局重塑的过程，关键在于将治理理念转化为政策工具。

地方治理;新型城镇化;跨域治理;协同治理

治理理论自诞生以来一直受到学界的推崇，在学者们的拓展和争论中发展。治理理论如今已经涉及到多面向多层次，作为其实践的一个层面的地方治理同样也呈现出多样复杂的研究视角和概念体系。尽管做出精准界定非常困难，但“治理”所呈现的核心内涵仍可以这样归纳，即承认地方治理是在最接近公民生活的地理空间内，依托于超越政府而形成的多元主体，构建具有民主的、平等的、具有回应性的、富有活力的地方管理体系。简言之，多主体的治理结构、参与式的互动机制、利益整合的公共服务供给过程，构成了有关治理概念的共识［1］。本文着眼于我国新型城镇化发展的背景，探讨由乡村到城镇，从农村人口到城镇人口转化过程使地方治理呈现的趋势特点，进而展望我国地方治理未来的发展走向。

一、地方治理研究的发展

地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中重要的、不可或缺的组成部分［2］。西方国家的地方治理一直特别突出公民对地方公共生活和公共事务的参与。公民社会的发展和壮大是西方地方治理发展的基本前提，因此公民在地方治理中的作用和地位就成为西方研究的重点，如公民作为地方选举的投票者、地方公共服务的享有者、地方政策的影响者［3］。与西方学者不同，我国大陆学者更多的是从地方政府管理变革的角度来进行解释和研究。地方政府是地方治理中最重要的主体，政府在区域现代化过程中一直发挥着主导作用，因此地方治理的发展就与政府职能转变紧密联系在一起，地方治理主体的研究视野也扩展到地方政府角色定位、横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门之间的关系等。地方治理研究的主要内容集中于探讨如何构建以政府为中心的主导型治理格局，以及在时代挑战和任务的变换中，政府如何协调地方政府之间、地方政府与外部主体如市场、第三部门等之间的关系。

西方制度化治理在地方治理中表现出高度的同质性特征，而中国的地方治理则表现出独特性、复杂性和异质性的特点［2］。地方治理与一个国家、地区的社会环境、政治制度、经济发展等状况密切相关，我国的地方治理必然带有我国社会的整体特征。新型城镇化显然已成为我国当前社会发展的大背景，2014年3月《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》的出台，对我国地方治理提出了新的要求和挑战。

二、新型城镇化背景下地方治理的趋势及特点

新型城镇化已经成为中国地方治理的基本背景和主题。自2011年起，中国的城镇化率超过了50%，这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新城市时代。中国地方治理的主题也因此发生了改变。以往粗放式的城镇化发展带来诸多问题，如环境污染严重、人口城市化滞后于土地城市化、资源浪费等。显然这些不能适应现实要求，亟需变革。未来中国要走一条新型城镇化道路，这一点在理论层面上已形成共识。这就对城市化的质量提出了更高的要求，要由过去片面注重和追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城镇的文化、公共服务、社会保障等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所［4］。新型城镇化的实现要依赖一系列的制度变革，如人口户籍制度、土地管理制度、行政区划管理制度等，其中最为根本的就是在农村人口向城市人口转移中的市民化过程。这一过程使现阶段的地方治理呈现出以下主要趋势特征:

第一，在农村基层政权建设中，地方治理更多地体现为农村社区化中基层政权能力建设。依据农村转型的方式，新型城镇化的实现方式可分为三种类型:小城镇引领型点式城镇化、服务社区引领型片式城镇化和大城市辐射型面式城镇化。三种模式中最基本的推进方式都是推行村庄合并、建设服务社区、乡镇政权向街办转型，这仍然是一种政府行政主导型的城镇化道路，进一步凸显在地方治理中，基层公共组织的运行机制是地方治理质量提升的关键所在，乡镇政府是地方治理的主体，村庄则是地方治理的基本场域。

从地方治理的角度看，农村基层政权组织在推进城镇化过程中面临诸多挑战，主要表现为:一是基层政权能力不足，影响政府引导能力的发挥;二是基层治理结构不完善，出现以“乡政”代“民治”的现象;三是社区建设与城镇化过程脱钩，出现了公共服务供给不足问题;四是基层组织建设滞后于城镇化水平，增加了转型期社会管理的困难［5］。这些挑战会导致基层地方治理处于一种深刻的体制性紧张和系统性风险之中，因此地方治理的努力方向是:依靠政府内部权力关系和利益关系的调整、探索有效的利益整合机制，建立全新的乡村利益表达机制和协调机制［6］。

第二，在城市基层政权方面，地方治理表现为社会管理体制创新中社会力量的发育。在高度城市化的社会中，城市的规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐和安全等方面都要面临严峻的挑战。地方治理概念的应用不仅体现在乡村治理中，在城市治理中，多元、分散、网络化的理念也力求得以实现。城市中的社会力量发育相对更成熟，城市治理更关注政府主体、私营机构和非营利组织在各自的动力机制下运行。良好的城市治理依赖于良好的利益沟通和利益整合机制，因此城市治理的分析就要关注不同治理主体所承担的角色、发挥的作用、互动中的关系这些维度［7］。中国城市政府从上世纪90年代开始推行城市管理中心下移，推行“两级政府、三级管理”的模式，强调街道在本地区事务管理中的重要性，承担更加明确的管理和协调功能，尽管它不是一级政府。在层级制的压力下，街道将自身压力又转移给居委会，导致居委会的过度行政化，具有明显的以行政力量整合和控制城市和社会的特点［8］。

随着中央政府将社会建设作为“五位一体”的重要内容，社会建设成为当前地方治理的热点和重要表现形式，城市中社会力量的发育成为关注重点。从地方治理的角度来看，社会建设并非仅仅是社会热点问题的解决，更是国家与社会关系的调整，是对社会力量的培育。具体来说，社会建设包括社会制度建设、社会组织建设、社区建设、社会管理、利益调节机制建设等多方面的具体内容［9］。在实践中，基层政府机构的社会管理创新也主要聚焦于:改革传统的街居组织架构，创建新型管理平台和载体;实现政府组织与社区组织的有机融合;加强社会组织建设，增强群众的社区参与;实施分权制衡和社会监督，提高社区治理效能。在社会建设的过程中，如何培育社会组织仍然是政府必须面对的难题。政府在推进公共服务、化解基层社会矛盾的同时，责任结构和利益表达机制的重构是推进城市地方治理的关键。

第三，在政府间关系方面，城市群与区域发展需求将协同治理提升到新高度。地方治理的发展特别关注合作治理的实现。在当代中国，合作治理的需求体现在两个方面:一是体现在城市化发展过程中城市群的大量出现，如何实现城市群一体化发展，即城市之间的合作;二是各种跨界问题的出现，如资源配置、污染问题、基础设施建设等，都对传统的以行政区划为边界的政府管理方式提出了挑战。城市化形态是城市化道路的重要组成部分，中国人口众多、国土资源有限，决定了中国只能走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路，应该把城市群作为城市化发展的主体形态［10］。这一思路经过“十二五”规划确认，已经深深影响了中国城市化发展。据不完全统计，正式提出建设城市群的城市和地区已超过20个，其中多数城市群又开始倡导和推进“同城化”。在这样的实践背景下，治理理论的研究框架和术语被越来越多的人所接受，进而促进了公共管理研究领域中的理论转向。跨域治理理论在促进城市群发展，处理跨界公共问题方面已经表现出很强的解释力和指导意义。

三、地方治理发展的未来展望

地方治理的重要内容就是地方政府之间的关系即府际关系，较早有影响的研究者主要采用经济学的研究方法来关注这一点，如周黎安认为中国政府治理的重要特点是将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，形成了政治锦标赛模式。这些研究在关注官员激励的同时，也解释了地方政府竞争和府际间关系问题，认为其原因在于高度的中央集权支持了地方政府的高度分权［11］。面对纵向的府际间关系，张志红提出了打破职责同构体制，建立伙伴型纵向政府间关系的设想［12］。随着城市群和区域发展成为中国发展的主体，地方政府横向关系的研究成为人们关注的焦点。杨宏山认为，府际关系的逐级分权、地方自治、互相合作和多中心治理已经成为不可逆转的发展趋势［13］。在公共管理领域中还出现了种种探索的新视角，陈瑞莲等提出了“区域行政”的概念［14］，随后她和她的团队将此含义进一步拓展，提出了区域公共管理的理念［15］，这一观点在学界中产生了广泛的影响，众多学者开始从公共管理的角度来研究地方政府之间的合作。王健等提出了复合行政的理念，这一理念以多中心、交叠与嵌套、自主治理为核心思想，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间的、吸纳非政府组织参与的合作机制为目的，以自主治理为原则，以提供跨行政区公共服务为主要职责［16］。由于这一理论契合了中国区域发展的需求，众多学者开始展开与地方发展相一致的实证研究，目前已取得诸多研究成果，如以长三角城市群、珠三角城市群、山东半岛城市群(1)的发展实践展开研究，主导思想都是强调政府在横向合作中平台、机制、规则的建立。但这些研究与现实问题的需求对比，还亟待进一步突破，以解决目标不一致、监管管理难、分割式协调、合作能力不足等问题［17］。

地方治理与地方特征相关，从来就没有统一的形式，其基本意涵的传播是让合作的理念在实现地方公共生活改进和公共服务提升方面有更多的选择。中国的城镇化过程不仅改变了农村，也改变了城市，更会深刻地影响农村和城市之间的关系。地方治理就是在农村、城市及其二者关系的变革中前行，是一个渐变的过程，也是一个利益格局重新塑造的过程，关键在于治理如何从理念的工具转变为行动的工具、政策的工具。地方善治的达成，不仅需要高效有力的基层政权，也需要一个具有高度自主性的、具有现代公民精神的基层社会，治理理念正是对后者的肯定和倡导。

注释:

(1)如王川兰:《竞争与依存中的区域合作行政——基于长江三角洲都市圈的实证研究》，王枫云:《协和共进中的政府协调——长三角城市群的实证研究》，王佃利:《区域公共管理的制度与机制创新探析——以山东半岛城市群为例》，王勇:《政府间横向协调机制研究——跨省流域治理的公共管理视界》等。

［1］王佃利．城市治理中的利益主体行为机制［M］．北京:中国人民大学出版社，2009:26．

［2］陈潭，肖建华．地方治理研究:西方经验与本土路径［J］．中南大学学报:社会科学版，2010(1):28－33．

［3］孙柏瑛．当代地方治理:面向21世纪的挑战［M］．北京:中国人民大学出版社，2004:214－215．

［4］常益飞．新型城镇化发展道路研究:以甘肃为例［D］．兰州:兰州大学，2010．

［5］楼苏萍，张凡．新型城镇化背景下的基层政权建设［J］．山东行政学院学报，2013(3):44－47．

［6］赵树凯．新世纪的乡村治理:创新与挑战［R］．北京:中国发展研究基金会，2012．

［7］王佃利．城市治理体系及其分析维度［J］．中国行政管理，2008(12):73－77．

［8］竺乾威．公共服务的流程再造:从“无缝隙政府”到“网格化管理”［J］．公共行政评论，2012(2):1－21．

［9］何艳玲．“回归社会”:中国社会建设与国家治理结构调适［J］．开放时代，2013(3):29－44．

［10］中国发展研究基金会．中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略［M］．北京:人民出版社，2010:70．