非诉行政案件如何避免执行错误——兼议执行错误的责任承担

□代温世

(重庆市大足区人民法院，重庆402360)

一、现实困境:非诉行政案件错误执行

非诉行政案件大量存在，在许多地区，已远远超过行政诉讼案件的数量。对于非诉行政案件，2012年1月1日起开始施行的《行政强制法》确立了法院进行书面审查的原则，并且规定了7日的审查期限。①《行政强制法》第57条。实践中，人民法院的审查往往是集中于“三个明显”，亦即对明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据和明显违法并损害被执行人合法权益的行为才进行实质性审查，而对于行政机关申请执行的其他错误和瑕疵则不予审查。在非诉行政案件日益增多，法院行政庭案多人少的压力愈加突出、审查标准相对宽松的情况下，审查后执行错误的情况难以避免。

对于违法的非诉行政执行案件，我国《行政强制法》第六章专门规定了法律责任的问题，其中，该法第67条确立了人民法院在非诉案件的执行中有违法行为(包括扩大强制执行范围)，应对主管人员进行处分;并且在第68条规定了违反《行政强制法》的规定给公民、法人或者其他组织造成损失的，应当依法给予赔偿。结合《国家赔偿法》第38条的规定，②《国家赔偿法》第38条规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”我们可以确定，非诉行政案件在执行过程中的错误，赔偿请求人可以适用刑事赔偿程序向人民法院提出赔偿要求。亦即法院执行过程中出现错误，被执行人能够获得相应的救济。

然而，如果非诉行政案件在执行过程中完全合法，但人民法院行政庭在对行政机关申请执行的案件进行审查过程出现差错，从而导致执行错误，该由谁来承担责任?被执行人又该如何获得相应的救济?

下述案例A反映了这一问题。

案例A:D区国土资源和房屋管理局对张某作出了强制拆除其房屋的决定，在法定期限内张某不履行决定，且既没有申请行政复议也没有提起行政诉讼。D区国土资源和房屋管理局遂申请人民法院强制拆除。依据申请人提供的卷宗材料，D区人民法院行政庭审查后作出了准予强制执行裁定书。然而，在强制拆除张某房屋后发现，强制执行决定书中载明的被强制拆除的房屋并非张某所有，该案被执行人错误。之后，被拆除房屋的所有权人李某向法院提出了赔偿请求，对此案，法院该怎么处理?

我们可以再进一步思考，倘若人民法院行政庭依据《行政强制法》的规定，对非诉行政案件进行了“三个明显”的审查，没有发现行政机关申请执行的案件有明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据和明显违法并损害被执行人合法权益的情形，作出了准予执行裁定，人民法院执行部门依据准予执行裁定进行了执行。在执行后，发现申请执行的具体行政行为并非明显的事实不清、证据不足及明显的违法情形，而是一般性的错误和瑕疵，从而导致的执行错误，那么，此种情况又该由谁来承担责任?——被执行人如果就所遭受的损失申请国家赔偿，哪个机关是赔偿义务机关，是申请执行的行政机关抑或作出执行裁定的人民法院?

下述案例B反映出这一问题。

案例B:某区计划生育委员会对王某作出了计划生育行政处罚决定，王某在法定的期限内既没有起诉也没有申请行政复议，亦没有履行计划生育委员会的处罚决定。随后，某区计划生育委员会申请人民法院强制执行。处罚决定书中载明的处罚款项为9．5万元，人民法院对该决定书审查后作出了准予执行裁定。执行完毕后，发现某区计划生育委员会处罚决定书中载明的执行标的应为9．45万元而非9．5万元，执行标的额出现错误。

该案不属于行政机关的强制执行申请明显缺乏事实根据、法律法规依据和明显违法并损害被执行人合法权益的情形，亦即没有出现“三个明显”的严重违法情形。此种情况，在执行错误后，被执行人又该如何维护自己的合法权益，我国现行法律对此种情形无明确规定，学界亦没有出现相应的探讨，实践中，非诉行政案件一旦执行错误，被执行人在维护自身合法权益上往往陷入困境之中。

二、原因探析:被执行人的权益保障缺失

(一)对被执行人缺乏关注

根据我国《行政诉讼法》第66条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条至95条、《行政强制法》第五章关于非诉行政执行的规定，当事人不服行政机关作出的强制执行决定，在法定期间内不履行行政决定，又不申请复议或者提起诉讼的，行政机关可以申请人民法院强制执行，并就行政机关申请执行的范围、条件、时限及人民法院审查的强度等作了较为明确的规定。然而，对被执行人该如何参与到法院的审查当中，通过陈述和申辩表达自己对事实和法律问题的看法，则没有相应规定。此外，被执行人不服法院作出的准予执行裁定不能提起上诉，也没有规定相应的复议程序。实践中，被执行人对法院的准予执行裁定不服，往往找不到法定的救济途径，从而导致人民法院一旦作出执行裁定，被执行人就无法获得救济的尴尬局面，甚至对于明显错误的执行裁定，被执行人也投诉无门。

有意见认为，非诉行政案件是行政相对人不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务，在法定期间内又不申请复议或者提起诉讼，这意味着，他们已经认可了行政决定，或者放弃了获得救济的权利，不应再重复设置救济途径。否则，行政复议和行政诉讼制度对复议和诉讼期限的规定便失去了意义。此种看法有失偏颇。因为超过了复议和诉讼期限不意味着行政相对人认可了行政决定或者放弃了获得救济的权利，也不意味着行政强制执行决定是正确的。我国立法既然规定经法院审查并作出准予执行的裁定后才能强制执行，就是要通过人民法院对行政机关的执行申请进行审查，防止违法的行政行为得到执行，保护行政相对人的合法权益。如果非诉行政案件的被申请人无法参与到法院的审查当中，在执行错误的情况下又无法获得相应救济，立法规定的法院对非诉行政案件进行审查的目的便落空了。

依照我国《行政强制法》第57条的规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，结合该法第58条的规定，除了“三个明显”，亦即明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益这三种情形外，人民法院应当在受理后七日内作出执行裁定。这里的书面审查，实质上就是形式审查，再加上仅仅七日的法定裁决期限，人民法院一般不去听取被执行人的意见。实践中，由于非诉行政执行案件大量存在且不断增多，法院行政庭任务异常繁重，对源源不断的非诉行政案件应接不暇，其审查标准往往更为宽松，这使行政庭对非诉行政案件的审查往往处于“走过场”的境地。

在非诉行政案件相关制度中，对被执行人缺乏应有的关注，其无法参与到法院对非诉案件的审查当中，陈述和申辩权利得不到保障，致使法院的审查容易流于形式的情况下，执行错误的情况便难以避免。

(二)被执行人缺乏救济

非诉行政案件经过行政庭的书面审查后，行政机关就会向法院申请强制执行，法院执行部门在行政机关相应行政决定及法院行政庭作出的非诉行政执行裁定的基础上进行执行。然而，一旦执行错误，在我国现行制度框架内，尚未确立相应的制度对被执行人给予应有的救济。上述案例A和案例B正是反映了这一问题。

非诉行政案件执行错误后，被执行人该向谁来主张权益，我国《行政强制法》对此并未提及，《国家赔偿法》也没有明确人民法院的赔偿义务。实践中，因行政机关的非诉行政申请错误，进一步导致人民法院行政庭未依法进行审查导致的执行错误，被执行人往往投诉无门，极易引起涉诉信访。现行规则的缺失，致使被执行人的权益保障出现了真空。

实践中，非诉行政案件执行错误，被执行人无法找到法定的救济途径往往会提起申诉，意图通过审判监督程序解决问题。然而，审判监督程序耗时费力，且执行行为已经完成，给被执行人造成的损害也已成为事实。因此，如何通过相应的制度设计减少执行错误成为我们必需面对的问题。此外，如果执行错误，被执行人申请国家赔偿，该由申请执行的行政机关承担赔偿责任还是作出准予执行裁定的人民法院承担赔偿责任?

三、合理突围:被执行人的权益保障路径

(一)让被执行人参与到非诉行政案件审查当中

针对被执行人的救济缺失，有意见认为，既然人民法院作出了裁定，就该设置有效的救济途径，应当允许被执行人提起上诉。［1］笔者认为，被执行人应获得相应的救济，但规定上诉程序并不能有效解决被执行人救济缺失的问题。首先，依据我国《行政强制法》第57条和第58条的规定，人民法院对非诉行政执行案件的审查强度较低，不仅只进行书面审查，而且只对“三个明显”的违法情形才裁定不予执行。如此形式化的审查，被执行人并没有参与到法院的审查程序中，即便进行再审，也很难发现问题;其次，如果设置上诉程序，一审裁定不能发生法律效力，对行政行为执行效率构成了影响;再者，对非诉行政案件，人民法院并没有按照普通的诉讼程序进行审理，对没有经过审理而作出的非诉执行裁定进行上诉审并不恰当。这可能也是我国立法一直未规定被执行人可以提起上诉的缘由。

非诉行政案件执行错误，关键是被执行人无法参与到人民法院对非诉案件的审查程序当中，致使其陈述和申辩权利得不到保障。在现有的法律框架内，可以考虑设置以下救济途径。

1．听取被执行人的陈述和申辩

依据我国《行政强制法》第57条的规定，人民法院对申请执行的非诉行政案件只进行书面审，被执行人并没有参与到法院对非诉案件的审查当中，只依据行政机关单方面提供的书面材料，法院其实很难发现有《行政强制法》第58条规定的“三个明显”的违法情形，进而作出不予执行裁定。人民法院要更为准确地认定案件事实，公正的作出是否准予执行的裁决，必须保障被执行人能够有机会参与到法院的审查当中，作出相应的陈述和申辩。具体而言，人民法院在受理非诉行政执行案件后，应向被申请人送达行政机关提供的“执行申请书”，并告知被申请人，如果对申请强制执行的的具体行政行为有异议，认为具体行政行为具有明显缺乏事实根据;明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害自己合法权益的情形，可以向人民法院提出书面或口头申辩意见。为了保障非诉行政案件的执行效率，在不突破现行立法规定法院须在七日内作出执行裁定的情况下，可以规定，被执行人应在三日内向人民法院提出申辩意见。

2．引入听证制

非诉行政执行案件的听证，是指人民法院在作出是否准予执行的裁定之前，给被执行人及利害关系人提供发表意见的机会，就非诉案件的事实和法律适用进行质证和辩驳的程序。

引入听证制度对于减少执行错误，促进法院公正裁定具有重要作用。首先，通过听证，被执行人可以有效地参与到案件的审理当中，通过与申请执行的行政机关相互辩驳，有利于人民法院查清案件事实，从而提高裁定的准确性和公正性;其次，通过听证，双方当事人交换了意见，对立情绪弱化，有利于案件的顺利执行;再者，非诉行政执行案件的听证，可以提高人民法院执行工作的公开性和透明度，进而规范执行程序，体现司法公正，提升司法公信力。具体来说，对涉及房屋拆迁、责令停产停业、吊销许可证或执照、重大数额罚款等对被执行人有重大影响的案件，申请人和被申请人双方存在较大争议的案件以及原告数量众多，有重大社会影响的案件，人民法院应当组织听证。

3．设置复议权

虽然我国现行立法没有规定对非诉行政执行裁定不服可以申请复议，但笔者认为，被执行人对非诉行政执行裁定不服，申请复议是可行的。实践中，有些地区的人民法院也允许被执行人对执行裁定提出复议申请。具体来说，可以参照我国《民事诉讼法》第99条关于先予执行裁定的相关规定，在准予执行裁定书中载明，被执行人对裁定不服的，可以向作出裁定的人民法院申请复议一次，复议的申请期限，可以参照不服行政裁定的上诉期限，以10日为宜。复议申请不宜向上级人民法院提出，因为，首先，我国现行立法没有上级法院对当事人不服下级法院裁判进行复议的规定，设置复议制度没有参照对象;其次，上级法院对非诉行政执行案件的监督，可以通过当事人的申诉予以解决，而非复议途径;再者，我国《行政强制法》第58条规定的“三个明显”违法，极为笼统和模糊，各级法院的理解和适用差别较大，上级法院并不见得能更为准确的把握立法规定。此外，复议期间不应停止裁定的执行，这样既可以满足行政行为效率的要求，又可以为被执行人的合法权益提供保障。

(二)执行错误的责任承担

非诉行政案件如果确属于执行错误，被执行人该向哪个机关寻求救济的问题，现在学界倾向性的意见是推行非诉行政案件委托执行制度，即法院在审查非诉行政案件的强制执行申请并作出准予执行的裁定后，将适合由行政机关执行的事项，委托给行政机关实施。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条的规定也体现了这种思路。①《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定:“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”法院对非诉行政案件审查后，将执行工作交由行政机关实施，表面上看，执行错误应由行政机关承担责任，但是，这种做法仍然没有直接回答非诉行政案件执行错误，该由哪个机关承担责任的问题。

1．执行依据:行政决定抑或法院裁定

如果非诉行政案件执行错误，被执行人申请国家赔偿，赔偿义务机关是行政机关还是人民法院?从法理上看，这涉及到法院执行部门的执行依据是申请执行的行政决定还是法院的准予执行裁定。

有观点指出，具体行政行为经人民法院裁定准予强制执行后，行政行为就转化为司法行为，原来的行政相对人转化为被执行人，被执行人应受法院准予执行裁定的约束，法院的执行行为应定性为司法执行而不是行政执行。［2］据此，认为执行依据应该是法院作出的准予执行裁定。该观点的法律依据是我国《行政强制法》第八条第二款的规定，“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”这种观点显然是认为应将法院作为赔偿义务机关。另有观点认为，“具体行政行为的强制力是通过行政机关和法院之间的分权与互动来实现的，单有任何一方的行为都无法使行政行为的内容得以强制实现。”［3］据此，有学者提出，即使由行政机关而非人民法院负责执行行为的实施，也是行政主体和司法机关共同的意思表示，申请法院强制执行既具有行政性，也具有司法性。［4］所以，将执行依据确定为既有法院的准予执行裁定又有行政机关申请执行的具体行政行为。此种说法倾向于将行政机关和人民法院共同确定为赔偿义务机关。

我们认为，上述两种观点都有失偏颇。第一种观点误读了《行政强制法》第8条第二款的规定，该款针对法院在强制执行中的违法行为而设置，是为了防止法院在执行过程中损害公民、法人或者其他组织的合法权益，而不是针对因裁判错误导致的执行错误的情形。第二种观点，将执行依据确定为既有法院的准予执行裁定又有行政机关作出的行政决定看似合理，但在我国的制度设计中，行政赔偿与司法赔偿属于两种不同性质的赔偿，有着不同的赔偿义务机关，适用不同的赔偿程序和法律规定;而且，将行政机关和法院确定为共同赔偿义务机关，两者之间的赔偿责任划分亦是一个“剪不断、理还乱”的课题。

2．责任承担:根据依据确定责任承担者

在我们看来，根据法院行政庭对非诉行政案件不同的审查情况，法院执行部门有着不同的执行依据。

一种情况是，行政机关的强制执行申请并无《行政强制法》规定的“三个明显”的违法情形，法院依据《行政强制法》的规定进行审查后，作出了准予强制执行的裁定。此种情况，执行依据仍然是行政机关的行政行为。因为根据行政行为效力理论，行政决定一经作出，便具有公定力、确定力、约束力和执行力，执行力就是其内容得以实现的法律效力。法院在不违背《行政强制法》授权审查力度的情况下，对具体行政行为进行审查后作出准予执行裁定，此时具体行政行为的执行力并非人民法院赋予的，而是该行为自作出之日起便具有强制执行力。虽然人民法院对非诉行政案件进行审查后，可能会作出准予执行裁定，也可能会作出不准予执行的裁定，但法院的裁定既不能赋予，又不能否定行政行为的效力。所以，在不具有“三个明显”的违法情形时，执行依据仍然是行政机关作出的强制执行决定。此时，如果执行错误的被执行人申请国家赔偿，可以依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条规定①《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条规:“行政机关依据行政诉讼法第66条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。”提出赔偿请求。

另一种情形是，如果行政机关的强制执行申请中有“三个明显”的违法情形，法院依据《行政强制法》的规定进行审查后，仍然作出了准予强制执行的裁定，这种情况，执行依据是法院行政庭作出的准予强制执行裁定。因为违法的行政行为自始无效，法院依据《行政强制法》的规定而作出的准予执行裁定使自始无效的行政行为具备了强制执行力，亦即通过司法行为使无效的行政行为具备了强制执行力，执行部门的执行依据必然也只能是法院的准予执行裁定，而非行政机关没有发生法律效力的行政行为。这种情况，执行错误的依据和主要原因都在于法院的错误准予执行裁定。此时，如果如果执行错误的被执行人申请国家赔偿，可以依据《国家赔偿法》第38条的规定②《国家赔偿法》第38条的规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”要求法院承担赔偿责任。

这样，文章第一部分案例A和案例B所展现的问题便易于解决了。案例A中，法院对明显违法并损害被执行人合法权益的情形视而不见，违背《行政强制法》的规定作出了准予执行裁定，张某提出赔偿请求，应按照司法赔偿程序进行由法院承担最终的赔偿责任。案例B中，作为行政机关的某区计划生育委员会提交的强制执行申请并不存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益这三种情形，而是其行政处罚决定存在执行标的上的瑕疵，据此造成的执行错误，被执行人提出赔偿请求，应按照行政赔偿程序由行政机关依法承担赔偿责任。

［1］李传松．非诉行政执行中的若干实务问题之探讨［J］．南京工业大学学报，2010(1):50．

［2］陈世彬．不服非诉行政准予执行裁定的救济途径［N］．人民法院报，2009－10－23．

［3］肖泽晟，高 琪．论非诉行政执行案件中的几个问题［J］．行政法学研究，2002(1):54．

［4］杨建顺．行政强制法18讲［M］．北京:中国法制出版社，2011:207．