新形势下强化户政管理工作的新理念——以重庆市为视角

廖 于，王虹力

（重庆警察学院 重庆 401331）

2013年9月9日，全国公安厅局长座谈会在山东青岛召开，国务委员、公安部长郭声琨出席会议并讲话。他强调，要牢固树立民意主导警务的理念，做到对群众深恶痛绝的事“零容忍”，对群众急需急盼的事“零懈怠”，努力使各项公安工作更加顺应群众要求、符合群众意愿。要进一步加强和改进户籍、交通、消防、出入境等公安行政管理工作，研究推出更多实实在在的便民利民举措，努力让人民群众感到管理更人性、服务更贴心、办事更便利。同年11月，党的十八届三中全会召开，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革。由此，如何进一步深化户籍管理制度改革，完善户政管理综合职能，提高户政管理的业务水平，已成为和谐社会建设急需探索的重要课题之一。

一、新形势下户政管理工作面临的挑战

（一）治安格局的剧烈变化。

2013年，重庆市委召开四届三次全会，通过了《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》。综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，将全市划分为五大功能区，实施差异化的区域发展战略。都市功能核心区需要向外疏散过密的城市人口。渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区要向外转移人口，以减轻生态环境负载。而新的功能区，也必然相应地改变公安机关的“治安版图”，成为公安机关谋划警务布局、规划基础建设、构建防控体系，部署开展工作的基础和依据。随着功能区的建设和人口结构的变动，户政与人口管理工作急需整合力量、加强协作、形成合力。

（二）利益关系的深刻调整。

随着城市化进程的推进，城乡二元结构正在被逐步消除。但在这个过程中，利益关系进行着深刻的调整与分化。其中包括了土地的征占、补偿以及附着在土地上的房屋的拆迁置换补偿、地上物的补偿。对村民资格的界定以及附加在村民身份上的集体土地权属处置和收益分红、集体资产股份制改革、就业安置、养老和医疗保险等民生保障。与此同时，相当数量的农村居民呈现出思想观念多元化、利益诉求多元化、社会身份多元化等特点，这就要求户政管理工作必须与新形势相适应，进一步深化户籍制度改革。

二、加强户政管理工作的思路

（一）站在加强公安基层基础工作的高度突出户政管理的地位。

按照公安部的规定，派出所的工作重心是“治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服务群众”等基础防范管控工作。户政管理是整个派出所工作的“基础之线”，承担着管理、防范、打击、服务等多种职能，具有“全局性、基础性”的重要地位。

然则，前些年为组建交巡警平台，全市撤销了221个派出所和上千个警务室，加上各种专项行动抽调大量人员，派出所警力大幅减少。截止2012年的统计，重庆市共有3399名社区（驻村）民警，平均1名社区民警要承担9819名常住人口、1961名流动人口、562户出租房屋、89名工作对象、2名境外常住人员和77人次境外临时来渝人员的服务管理工作。据调查，1名社区民警管理实有人口多的，甚至达到了5万余人；管理暂住人口多的达到了3万余人、出租房屋1万余户、工作对象600余人①。由于基层派出所承担着二十四小时接处警、调解民事纠纷、参加安全保卫、办理案件等诸多繁琐的工作，有些社区民警就只能疲于应付，根本没有时间走访了解群众、抓防范、开展日常治安管理。这就会导致矛盾纠纷解不了、情报信息搜不来、群众工作做不好、流动人口管不住、重点人口控不牢的尴尬局面，政府社会管理基础严重被削弱。

（二）从社会管理创新的角度看户政管理的任务。

户政管理工作是整个公安工作的重要基础，是社会管理和公共服务的重要支撑。因此，在强化社会治理的大背景下，要更加自觉地把户政管理工作放在改革发展稳定的大局中来谋划，强力推进社会管理创新，全面提升管理水平和服务效能，为经济社会发展提供有力保障。

例如，随着城市化进程的推进，人户分离现象日趋严重。这不仅制约了公安机关的户政管理职能的正常发挥，也给政府带来一定的管理难度。造成人户分离现象的原因，一方面是法律约束机制的缺位。根据1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下称《条例》）中规定，“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口”。由此，户口迁移由公民主动申报，公安机关不能强制迁移。《条例》还规定“不按照本条例规定申报户口的，假报户口的，依法应给予治安处罚”，而《治安处罚法》却没有对违反户口登记行为作出相应的处罚规定。由此可见，对相关人员履行实有人口登记的责任和义务没有明确的制约和处罚的规定。在实际操作过程中，民警只能从宣传和教育的角度动员居民主动配合，实现人户一致。而迁与不迁还是居民自己说了算。另一方面，居民迁移户口不是以实际居住地为标准，而是以户口簿上的现实利益为导向。依附于户籍制度之上的有收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训、军人安置、房屋拆迁买房等方面的管理制度。因此，“人户一致”也有赖于剥离依附于户籍制度的各种福利成分，实现公共服务与公共利益的均等化，需要诸多职能部门之间的协调和配合。当户政管理中的人口信息管理功能与社会分层控制管理功能进行分割时，户政管理才能恢复其国家对人口资源的统计和对社会实施有效管理功能的本来面目。当下，建议政府牵头，协调社保、医保、教育、民政等部门调整政策，将“人户一致”作为享受相关福利待遇的前置条件，逐步剥离附加在户口登记上的有关政策，能起到引导居民主动迁移户口的作用。在国家《户籍法》短期难以出台的情况下，可通过立法程序出台地方性法规，将户政管理纳入城市综合管理，为公安机关依法管理提供政策支持。

（三）从构建和谐社会的角度看户政管理的作为。

户政管理部门特别是派出所，直接面对群众、服务群众，工作成效服务质量，直接影响党和政府在人民群众中的威信与形象，直接影响警民、党群、干群关系。在加强党的群众路线教育实践活动的今天，更要积极回应人民群众的新期待，更加关注民生、重视民生、保障民生、服务民生。必须主动顺应和谐社会的新要求，在深化社会管理创新、推进公正廉洁执法、构建和谐警民关系等方面有更多的举措、更大的作为。

1.最大限度增加和谐因素。以人为本，实现好、维护好人民群众的根本利益。户口政策是“死的”，如何运用还得具体情况具体分析。例如新生婴儿户口登记是公民的一项基本权利和义务，涉及到婴儿保险、医疗、免疫、入学等方方面面的切身利益。对那些确无相关计划生育证明和调查处理材料的，应当在办理完入户手续后告知其到人口计划生育部门办理相关手续，并及时通报当地人口计生部门。不得将以缴纳计生罚款为前提办理计划外生育子女入户登记。又如，在父母双亡或是痴呆的情况下，就不能按照“子女随父或是随母登记”，还得作灵活机动的处理，以保障其合法权益。

2.最大限度减少不和谐因素。严格规范执法行为，坚持事实说话，强化责任意识、法律意识。户政管理是国家实施人口管理的一项行政行为，应加强对违反户籍管理行为的制约，树立人口管理的严肃性。一方面对于违反户政管理的行为要充分运用刑事的、行政的手段予以严厉打击。例如重庆一犯罪团伙，在鸳鸯、礼嘉等地利用国家征地开发补偿时机，安排并控制本区农村户口人员与外区城镇户口人员以办理结婚的形式，与政府签订补偿协议，骗取国家住房安置补偿款，涉案金额在2000万元以上。另一方面，要建立和完善户政管理监督体系，对民警的违法违规行为也要严肃处理。目前，各地户政部门陆续制定了户政管理责任倒查制度，并纳入工作长效机制，将有助于促进户政管理工作的公开、透明。

三、新形势下强化户政管理工作的新理念

（一）树立“主动型户政”理念，以常态化整治解决突出问题。

城市化过程中，在动态化、信息化条件下，管好了人就掌握了社会管理的主动权。“主动型户政”要贯穿于户政管理的“点、线、面”。要求在常态化工作中重在抓小、抓早、抓苗头、抓责任、抓长效，坚持打露头、防微、防渐、防端倪。

一方面：从“点”上看，“主动型户政”要体现在社区民警的工作细节上。例如社区民警在入户走访时要强化“情报”意识，注意观察和发现可疑人员、物品，对群众反映的有价值信息和线索，要及时查证，适时提供人口管理信息预警，为案侦工作提供线索。

另一方面：从“线”上看，要在源头上制订相应的规则来强化“大基础”建设，最后形成一套完整的治安防范“组合拳”。例如按照《重庆市公安局九龙坡区分局关于深化“打拐”专项行动实施方案》要求，各派出所在受理非亲生儿童（包括收养）入户时候，必须采集生物检材进行DNA检验，录入全国“打拐”DNA数据库比对确认非被拐卖儿童后，才能办理入户手续。

再一方面：从“面”上看，“主动型户政”更是贯穿于整个警务管理活动。以出租房屋治安管理为例，要全面落实出租房房东治安责任，推行“以房管人”工作模式。2012年5月，广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议，通过了《广东省租赁房屋治安管理规定》。该规定就首提“治安信息报告制度”，要求房东签订房屋租赁合同之日起的3个工作日内，须将治安信息报告给房屋所在地公安派出所或者乡镇、街道负责流动人口和出租屋服务管理的机构。房东未报告治安信息而致出租屋出事（发生刑事案件、重大治安案件或者治安灾害事故）时，房东还将面临一定的处罚。并明确提出，出租房屋集中地区的重要路段、交通路口等重要部位，应当建设公共安全视频图像信息系统。

（二）树立“信息化户政”理念，以现代化手段提升户政管理水平。

信息警务的实质就是充分利用信息等高新技术与手段，依托公安机关，整合各种资源，优化整体结构，实现警方对社会管理从静态到动态、从被动到主动、从低级向高级、从封闭到开放、从管理到服务、从独斗到协同、从产出到效益、从重打击到重预防的创新与转变。[1]为此，必须有足够的警力在户政基础业务工作中采集和维护源头信息。对流动人口、重点人口实施动态管理和精确管理，真正实现人口底数清、情况明，管得住，服好务。当下存在的问题是信息查询权限设定不合理，大量公安内部信息资源和已整合的社会信息资源仍由专业警种掌握，对社区民警的查询比对权限开放有限，造成采集与应用脱节，信息服务实战的作用难以有效发挥。

2013年，重庆市公安局为全市派出所配发了一体式标准化信息采集仪，要求“人人能采集录入、个个会应用比对”。市局在全面梳理、分类整合的基础上，对社区民警基础信息采集操作界面进一步优化升级，并在渝中区分局开展实战应用试点。2014年，重庆市公安局提出，要进一步升级改造警务信息综合应用平台，将所涉及的公安业务、信息资源进行统一整合和利用，以解决信息关联共享以及重复录入、多头录入的问题，同时，实现各类基础数据网上自动生成、自动统计、自动比对。市公安局还协同市“流管办”开展流动人口综合服务管理信息平台建设试点和推广应用，推进警用地理以房管人信息系统建设，使治安管理工作信息化水平显著提高。

（三）树立“规范型户政”理念，以制度化管理推动基层基础建设。

随着社会的不断发展，现有的户政管理的法律法规和政策已远远滞后于新形势的需要。要善于运用法治思维、法治手段、法律法规来解决问题。1958年的《户口登记条例》早已不适应现在户政管理的需要，所以必须尽快出台相应政策法规，使户政管理工作纳入法治化轨道，严格各项户口登记、审批制度，切实保护公民的合法权益。例如姓名变更所依据的法律太过宏观不便于操作，而政策又太过分散、零碎、不统一。因此，可以根据工作实际，制定一个统一的、具体的、可操作性强的法律法规。期待《姓名登记条例》的出台，可以对姓名变更的办理起到良好的规范作用，以保证户政管理的统一性、严密性、规范性。另外，以重庆为例，2002年修订的《重庆市暂住人口治安管理规定》在管理对象、管理手段、服务民生等方面，已不能适应管理需要。应当开展流动人口管理立法调研，尽快以地方法规的形式出台《流动人口服务管理条例》。制定《实有人口管理责任倒查实施办法》，对涉案人员分级开展案前管理责任倒查；制定《流动人口信息质量测查、监控制度》，定期进行数据质量通报；制定《流动人口协管员管理、使用及考核办法》。同时，修订流动人口信息采集标准、协查通报制度和“五种”特殊人员管理制度。

（四）树立“社会化户政”理念，以人性化服务构建和谐警民关系。

伴随着我国市场经济的发展，安全的社会秩序供给可以打破主体单一的传统，建立政府供给、市场供给和社会供给多元化的供给机制，以促进安全社会秩序供给效率的提高。[2]特别是在特殊人群管理当中，有人有反社会或仇视社会的倾向，有人自我封闭、与社会隔离、人际关系失调。社会化管理致力于增强个人的社会适应能力，发挥个人应有的社会作用。帮助解决特殊人群的实际困难。帮助特殊人群开展生活技能培训，增强自我生存能力，从源头上预防违法犯罪行为的发生。确保将“谁主管谁负责”、“谁经营谁负责”、“谁留宿谁负责”的原则落到实处。扶持和发展专业化、互助性和志愿者相结合的社会管理队伍和机构,按照“谁管理、谁受益”的原则,积极引导社会各方面力量共同参与。

此外，还要从人民群众最关心、最现实、最直接的问题入手，突出抓好户政管理，进一步创新机制、简化程序、提高效率。在强化户政工作精细化管理上下足功夫，狠抓户政管理工作和服务水平。重庆市公安机关深入贯彻落实新颁布的“办证窗口延时，急事急办预约服务”、“上门办证和邮寄服务”、“缩短户口事项、审批时限”、“就近查询申领服务”、“网上查询和申请服务”等12条25项便民利民措施。建立网上派出所，开设警务QQ群，公开户籍、办案流程及民警联系方式，通过留言、评论和直接通话，及时为群众释疑解难；向社会公开派出所所长手机、电话，24小时接听群众来电，第一时间倾听诉求。

[注释]：

①该数据来源重庆市公安局治安管理总队派出所建设办公室内部数据。

[1]单桔平．试论警务社会化的路径选择[J]．湖南警察学院学报，2011，（6）.

[2]刘完芳，常卫东．信息警务引领警方社会管理创新的思考[J]．湖南警察学院学报，2011，（4）.