论我国劳动监察制度的不足及完善

张善蕊

(福州外语外贸学院，福州 350000)

论我国劳动监察制度的不足及完善

张善蕊

(福州外语外贸学院，福州 350000)

劳动监察制度的实质是行政权对促进劳动标准实施和劳动保障的结合，是对用人单位和劳动者关系的一种平衡。我国劳动监察制度以2004年国务院《劳动保障监察条例》为核心，但是，该条例颁行于劳动法体系尚不健全之际，其中许多规定存在一定的时代局限性。同时，劳动合同法的颁行与该条例的部分内容形成矛盾，在劳动法体制中也存在部分矛盾。由此，本文梳理劳动监察法制，分析我国劳动监察保障制度不足，并提出相应的完善措施，以期对该制度的理论研究和实践创新增添尽可能地裨益。

劳动监察；制度完善

劳动保障监察制度也叫劳动监察制度，是国家行政机关根据法律法规的授权，对用人单位遵守相关劳动法律制度情况的进行调查和处罚的制度。由于劳动者和用人单位之间力量的悬殊，此制度旨在追求劳动者与用人单位之间一定程度的平衡。劳动关系虽然在本质上是一种经济关系，是劳动者与用人单位合意的结果，行政权力不宜干涉，但是由于劳动者提供的商品是劳动力，这与其他商品显然不同，其具有很强的人身依附性，因此，劳动关系又是一种人身关系。这种具有“从属性”的劳动关系，使得劳动者的“议价能力”受限，其与用人单位之间本应具有的公正受到挑战，二者在利益的博弈中，劳动者显然处于劣势，市场机制的调解毕竟有局限性。因此需要国家行政力量的介入，进行一定程度的平衡，为劳动者提供一道保障。

一、我国劳动保障监察顶层设计思路

劳动监察权的实质是建立在三方机制基础上的政府保障劳动关系和劳动法律法规的实施，亦即政府保障实施劳动标准、劳动安全、劳动法律法规。从权力属性上看，劳动监察权属于行政权在劳动监察领域的应用，其实质是通过行政权实现劳动保障和劳动监察的目的。劳动监察权又具有司法性，劳动监察机关可依据劳动法监察法律规范认定行为违法并据此做出相应的处罚。同时，劳动监察权侧重于保障和保护，相比一般行政权具有较弱的强制性和非难性。基于此，劳动监察权的运作规则与一般行政权的运作并不相同。所以，劳动监察权应当摆脱或独立于一般行政权，应具有一定的司法性，但不应与司法权运作一致。同时，由于劳动检察权具有劳动保障和劳动监察的重要作用以及与公众福祉密切相关，劳动监察权在世界各国一直处于极其重要的地位，从而被划分到国家权力的范畴，被配置到具有独立和垄断地位的行政机关，如美国劳工部依据《公平劳动标准法》及其制定的各类监察标准对雇主执行公平劳动标准法、执行家庭与生病休假法、季节性迁徙农工保护法等法律进行监察；日本劳动省负责审查各项劳动标准的执行情况，各级监察机构主要负责监督以《劳动基准法》为主的各项劳动法律的实施,对劳动条件、劳动安全卫生、劳动保险的实施进行监督指导。[1]

二、我国劳动监察法律制度的现状

(一)我国劳动监察法律制度存在局限性

我国的劳动监察主要以国务院2004年颁行的《劳动保障监察条例》为主，包含了劳动法、劳动合同法、就业促进法的部分规定以及中央部委和各地方劳动监察部门制定的法规、规章、条例。总体上看，我国的劳动监察法制呈现立法数量大、立法层级多、地方性与中央性突出的特点。但是这些法律制度都是在我国由计划经济向市场经济转变的过程中设立的，其中有很多的内容已经不能适应我国目前的发展。而且很多都是原则性的规定，难以有效执行，不利于对劳动者进行保障。再者，这些制度形式多样，总体法律位阶较低，缺乏权威性。

在实践中，我国的劳动监察由县级以上劳动行政部门负责实施，具体由劳动行政部门下设的劳动监察部门负责实施。但是劳动保障监察部门的行政处罚措施有限，这就对劳动监察部门的行政权力大大折扣。

(二)与劳动仲裁案件范围存在竞合

劳动保障监察是国家行政权力的干预，具有行政性和强制性。劳动仲裁机关的仲裁行为也可以解决劳动纠纷，但其不是行政行为。然而二者虽是不同的制度设计，但是在案件的受理中，存在竞合的现象，尤其是在劳动报酬、劳动保险方面。这可能导致二者在处理劳动争议案件时互相推诿，不利于真正保护劳动者的权利。

三、我国劳动监察保障制度存在局限性的原因

从劳动保障监察条例第2、9、10、12条来看，我国的劳动监察主要发挥劳动法律法规宣传和实施监察、受理投诉举报处置劳动违法行为，同时，为工会行使劳动保障和谈判职能，对企业违反工会法的行为予以监管。在方式上，以整体检查和个案监管为主。①在对象上，主要以企业、个体工商户、职业介绍组织、职业技能培训组织和职业技能考核鉴定组织为主要监察对象。在权力行使方式上，规定了行政检查权、查询资料权、要求报送资料权、处罚权。依据上述顶层思路，我国的劳动监察制度存在下述不足：

(一)劳动监察的职能和原则不明晰

依据《劳动保障监察条例》第1条、第8条，我国的劳动监察主要是对用人单位遵守劳动法律法规、实施劳动标准和保障劳动者权益的相关情况予以监察。依据的原则包括：合法性原则、公平正义原则、便民原则、教育和处罚相结合原则、效率原则。通过上述规定看到，我国的劳动监察并没有其独立的原则，在适用上仍然是套用行政法律原则，也未能充分地体现劳动法律规范的基本原则和特点。从其职能来看，我国的劳动监察侧重于劳动法律法规的实施，对劳动标准、职业安全保护等则规定不足，未能对三方机制、劳动标准、行业自律等内容进行规范。尤其是，在条例中规定了部分工会法的内容，使得法律体系较为混乱。同时，在监察方式上规定了对公民投诉举报的受理和奖励职能，但对于受理后的处置，尤其是公民的投诉有无处置权以及如何处置，则无明确立法。

(二)监察对象规定不合理，监察客体不全面

依据条例，劳动监察的主要对象是企业、个体工商户、职业介绍组织、职业技能培训组织和职业技能考核鉴定组织。严格说来，企业不是一个完全的法律概念。[2]企业通常是指一定财产和人力的集合。现代商法中，企业终于从财产或权利客体转变为权利主体。对于企业包含了哪些企业类型并无统一的认识。从法条表述的含义来看，立法对于企业与个体工商户采取了并列的立法，个体工商户与企业应具有一定的相同点，即财物、人力的集合；也具有不同点，即个体工商户是采取家庭经营的方式，法条在此采取了封闭式的立法，那么可以认为，此处的企业应当是个体工商户以外的具有财物人力集合并采取非家庭经营的方式进行生产经营活动的主体。这样就导致，对国有企业、国有机关中的非公务员、社会组织中的用工、合伙企业、劳务派遣公司的监察处于无法律依据的状态。依据条例之规定，我国的劳动监察对劳动关系、部分劳动职业组织依其组织特点而为的活动进行监管，对劳务派遣公司的活动无监管，对劳动关系的监察仅限于传统的劳动关系，对于劳务派遣、职业介绍等无明确规定。

(三)地方政府监管不力

某些地方政府为了一味追求经济增长，在利益的天平上，劳动监察部门显然倾向于用人单位一方。劳动者和用人单位集团力量对比的悬殊是获得劳动保障部门保护的原因所在，也是被忽视的原因所在。劳动保障部门在调查劳动违法案件的时候，一边面对的是力量强大的用人单位，和一些尽力的讨好；另一端面对的是无助的劳动者。在追求经济增长、减少麻烦意念的刺激下，往往放松了对用人单位的监管，任凭再好的法律制度，得不到有效地实施也只是空谈，更何况我国的劳动监察法律制度并不完善。这实际上就助长了用人单位违法行为的发生。

四、我国劳动监察的完善

综上分析，我国的劳动监察存在没有独立性原则、职能不清晰、能否直接对投诉进行处理、监察对象不全面、监察客体有遗漏的缺点。因此，应进行如下的改进：

(一)加强劳动保障立法工作

应该根据目前的形势，加强劳动保障方面的立法，弥补劳动保障监察的立法空白。此外要提高立法技术，对于和劳动仲裁受理范围重合的案件，应当排除在劳动保障监察受理的案件之外，做到责任明确。还应该明确相关的法律责任。例如，《条例》规定可以追究用人单位的法律责任，但是责任并不明确，需要进一步细化，用人单位在承担民事责任、行政责任外还应当承担刑事责任，通过加大用人单位的违反犯罪成本，真正保护劳动者的利益。

(二)重新界定监察对象

应依据市场对监察对象重新划定，明确不同主体间应受监察的各种关系，并据此重建职能体系和职能实现方式。劳动监察的对象应当是市场中一切雇佣劳动者的主体，但是法律另有规定的除外。法律另有规定在目前应当包括：公务员和参照公务员管理、民事雇佣等。此处，法律另有规定与劳动法之间应为特别法与一般法的关系，应注意一般法的补充适用性。由此，劳动监察的客体包括：劳动关系的建立、变更、消灭、劳动中介组织的各种活动、劳务派遣、劳动安全、劳动标准实施、劳动保险等方面。在处理方式上，劳动监察机关应当受理公民投诉、举报，对涉及违法的行为应予以处置，对投诉人的投诉应具有处理权限，亦即我国的劳动监察应当是具有纠纷处理职能、行政监察职能。

(三)建立劳动保障监察工作配合机制

如果将劳动监察保障作为劳动监察保障部门一方的职责的话，仅以其“一隅之力”很难实现对劳动者的保护。需要整合社会上的各种资源，需要与社保等机构实现信息共享，与工商、公检法等权力机关配合，从各个方面全面监管，才能形成保护劳动者的长效机制。

注释：

①所谓整体检查即劳动保障监察条例第14条的日常巡视检查和书面检查，该种检查不区分用人单位。

[1]孙博.劳动监察制度研究[D].长春：长春理工大学.

[2]任先行,周林.比较商法导论[M].北京大学出版社，2000:43.

(编辑：崔 维)

2014-11-15

D922.5

A

2095-7238(2014)12-0070-03

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.014