公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计<br/>——以某市镇征地拆迁调查为基础的分析

公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计
——以某市镇征地拆迁调查为基础的分析

2014-04-09韩东飞

山东行政学院学报 2014年12期

关键词：生计失地农民公共政策

韩东飞，李林

(浙江工商大学公共管理学院，杭州 310018)

公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计
——以某市镇征地拆迁调查为基础的分析

韩东飞，李林

(浙江工商大学公共管理学院，杭州 310018)

城市化是人类社会发展的必然进程，同时也是农民失去土地的过程，出现了大量的征地拆迁现象。由于征地拆迁过程中，公共政策合理性在一定程度上被扭曲，失地农民群体利益诉求表达不畅、整合弱化、回应迟钝、实现弱保障，引发了失地农民群体的生计问题。重构公共政策一体化运行机制，构建畅通的利益诉求表达机制、有效的利益诉求整合机制和保障性的利益诉求回应实现机制，从而实现公共政策整体合理性，切实确保失地农民群体的可持续性生计,维持社会稳定和谐。

失地农民；生计；公共政策；合理性

公共政策是政府对社会价值进行权威性分配过程，进而调节社会利益分配格局，体现了政府的公平、公正以及合法性。因此，公共政策合理性将会直接影响社会的和谐稳定程度，尤其是在征地拆迁补偿问题上。近年来，城市化进程中征地拆迁失地农民群体性事件、拆迁农户自杀事件以及集体上访事件都凸显了政府政策在征地拆迁过程中失地农民群体保障、就业以及长远生计等方面一定程度上的不合理性，从而造成了基层社会政府和人民群众之间矛盾的尖锐性，激化了社会矛盾，影响了公共政策的有效性以及基层社会治理的有效性。

为了深入探究公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计之间的关系，笔者两次对某市镇的六个集中拆迁村落社区征地拆迁后失地农民群体的生计问题进行了问卷调查和随机性的典型个案访谈。由于该市镇的征地拆迁户众多，在同质性的镇中较为典型，因此具有代表性。研究公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计之间的关系具有一定普遍意义。研究结果表明，在征地拆迁过程中，公共政策合理性在一定程度上被扭曲，失地农民群体利益诉求表达不畅、整合弱化、回应迟钝、实现弱保障，引发了失地农民群体的生计问题。重构公共政策一体化运行机制，通过构建畅通的利益诉求表达机制、有效的利益诉求整合机制和保障性的利益诉求回应实现机制，从而实现公共政策整体合理性，切实确保失地农民群体的可持续性生计，维持社会稳定和谐。

一、公共政策合理性与失地农民群体可持续性生计

“可持续生计(Sustainable Livelihoods)”理念由西方学者提出，并形成了一种理论模型。“可持续生计”最早出现在1991年世界环境和发展委员会的报告中，而后在1992年的联合国环境和发展大会(UNCED)行动议程中以及在1995年的《哥本哈根宣言》中均被提及。目前，国内外学者在纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社会改善生计系统的能力”[1]123-124思想基础上把可持续生计较为一致理解和认可为“个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产(物质的和社会的资源)和有收入的活动”(Chambers and Conway，1992)。在可持续生计概念基础上，西方学者和有关机构提出并发展了可持续生计理论模型，成为我国学者研究失地农民群体生计问题的理论支点和分析框架。

城市化和城镇化是人类社会发展的必然进程，它一方面提高了人类的文明程度，另一方面也使农民失去土地，产生了大量的征地拆迁现象。改革开放以来，我国的城市化水平在工业化和现代化双重动力机制下达到了新的历史高度，“2011年城镇人口第一次超过了农村人口，城市化率达到了51.27%”[2]。随着城市化进程的加快，与失地农民群体相关的社会问题逐渐暴露出来，成为社会的焦点。其中，失地农民群体的生计问题日益受到学者们的关注。虽然失地农民群体的可持续性生计问题是伴随着城市化和城镇化进程产生的，但它决不是城市化和城镇化进程中的必然结果。导致失地农民群体可持续性生计问题的原因是多方面的，其中最根本的是政府的政策。在城市化进程中，政府在征地后将更多的精力和政策投向房地产、城市基础设施建设等，甚少关注失地后农民群体的发展问题和长远生计问题，致使其生活状况日趋下降。“用大量制造城市贫民为代价来实现‘城镇化’是不可取的。城市化的核心是人的城市化，经济率先发展，就业岗位充裕的城市化进程才是可持续的”[3]21。而且，“以人为本构成了公共政策最根本的价值取向，是由公共政策的本质决定的。体现了公共政策的公共精神和终极关怀，也凝聚着公共政策的现实关照”[4]97。因此，征地拆迁过程中失地农民的征地补偿、拆迁安置、权益保护、社会保障以及市民化等问题无不与政府的政策合理性密切相关。

“公共政策合理性的本质特征就在于它的公共性，其实质也是判断的唯一标准，就是公共政策的价值取向是否符合公共利益。”[5]74公共政策合理性根源于所承载的公共利益，也就是失地农民群体的根本性利益诉求。在此基础上，公共政策合理性在于构建一体化的运行机制。通过构建畅通的公共政策利益诉求表达机制、有效的公共政策利益诉求整合机制以及保障性的公共政策利益诉求回应实现机制，从而实现公共政策整体合理性。三者之间的关系是环环相扣的。畅通的失地农民群体利益诉求表达是基础，进而通过有效的方式整合利益诉求，最后通过保障性的政府政策满足和实现失地农民群体的利益诉求。其中任何一个方面都只是公共政策合理性的必要非充分条件，顾此失彼或顾彼失此都不能清晰地阐释公共政策合理性，不能还公共政策合理性全貌。而三位一体化的运行机制则在一定程度上确保了公共政策合理性，能够确保政府政策的科学性、民主性、公正性，政策的效能将会得到充分的释放和发挥，从而增加了失地农民群体可持续性生计的保障性。

从更高层次上讲，公共政策合理性实质是合规律性、合目的性以及合规范性的统一，是“集正确性与公正性于一体的合理性”[6]57。其中，合规律性是指公共政策的制定和运行必须符合客观实际及其运行规律，体现的是政府政策对事实的判断。合目的性蕴含政府政策的价值取向，指政府政策的运行要按照政策目标的实际需求为政策供给导向，体现的是政府政策对价值的判断。合规范性是指政府政策一定要在国家宪法、法律和道德的规范体系内运行，体现的是政府政策的历史判断和社会判断。公共政策合理性的评价标准也内涵在三者的统一中，公共政策“合理性的评价标准也只能在合规律性的外在尺度、合目的性的内在尺度与合规范性的共在尺度的统一中来确定”[7]130。否则，公共政策运行背后的公共权力将会丢失公共性，公共政策合理性将会被扭曲，偏离其所承载的公共利益方向，损害征地拆迁失地农民群体的根本性利益。

二、公共政策合理性异化与失地群体农民可持续性生计

公共政策合理性异化形成的原因在于公共政策共同体利益价值取向的碎片化，致使在一定程度上政策的制定和执行都无法承载公众的根本利益，偏离了公共利益的方向，造成了政府政策过程的扭曲，无法形成较为畅通的利益诉求表达机制、有效的利益诉求整合机制以及保障性的利益诉求回应实现机制，影响了失地农民群体的可持续性生计。

公共政策中失地农民群体利益诉求得不到畅通的表达，公共政策的科学化和民主化弱化，影响失地农民群体的可持续性生计。失地农民群体利益诉求渠道不畅通在于占有资源的不均衡致使失地农民群体丧失了话语权、利益表达机会和表达权利不均等，其关键在于正式制度或缺失或软力，进而引发失地农民群体采用非理性化的利益表达方式。首先，利益表达的制度化渠道或缺失或软力。我国有多元的制度化表达渠道，包括人民代表大会代表渠道、政治协商渠道、社会团体渠道、媒体渠道、群众自治组织渠道、信访渠道、行政领导接待渠道等，可以在一定程度上满足公民不同利益诉求的表达。但制度化的利益表达渠道往往被强势利益群体“绑架”，成为他们专用的利益表达渠道。强势群体利益诉求方式的扩张使处于弱势地位的失地农民群体的利益表达制度性渠道变窄。同时，强势利益群体与媒体、专家学者以及某些政府官员结成利益联盟，他们垄断经济、政治、文化等资源，拥有更多话语权，左右社会舆论，使制度化的表达渠道处于软力状态，无法发挥其应有的效用。其次，利益表达的制度化渠道不畅通致使失地农民群体往往被迫采用非制度化、非理性化的方式表达其利益诉求，维护其合法权益。也就是说，“当弱势群体不能通过正常的方式和途径表达利益、实现要求的时候，他们就可能进行非制度化的利益表达，从而激化矛盾，影响社会稳定”[8]21，当前社会越来越多的失地农民群体暴力抗议、自杀抗争事件以及上访事件等都是最好的例证。在被调研市镇，在许多村庄征地拆迁过程中，政府往往以命令式的通告或工作人员到农户家里解说的形式告知村民征地拆迁的概况，并没有所谓制度化的渠道给予农户利益诉求表达的社会空间。村民只是与政府工作人员非制度化的接触时表达其利益诉求。在这唯一表达渠道不畅的情况下，村民往往采取非理性化的方式，如集体抗拆、集体诉讼、集体上访等。据统计，在征地拆迁过程中，农户的利益受到侵害时，有31.2%的农户倾向“与政府讨价还价”，有25.6%的农户倾向于“集体上访”，有19.1%的农户倾向于“集体抗拆”，有12.2%的农户倾向于“寻求法律帮助”，有11.9%的农户是“不强出头，随大众”。这表明，随着弱势失地农民群体权利意识、利益意识和公民意识增强，他们往往更倾向于通过制度化的渠道来获取合法性的利益诉求，只有在制度化的利益表达无果或利益表达渠道不畅时，他们才会采取非理性化、非制度化的方式。

公共政策中失地农民群体利益诉求得不到有效整合，公共政策所承载的公共利益无法最大化，影响失地农民群体的可持续性生计。失地农民群体利益诉求无法有效整合的原因在于政府与失地农民群体利益诉求价值取向的碎片化状态以及失地农民群体自身利益诉求的分散化和非连续性。首先，失地农民群体利益诉求的分散化和非连续性多表现为在征地拆迁过程中，被征地拆迁的个别农户因不满政府政策与政府讨价还价，典型的表现就是征地拆迁过程中的“钉子户”现象。但往往结果是处于弱势的失地农民群体的利益诉求得不到政府应有的重视和认可。由于没有一个代表性的组织能整合失地农民群体分散化和非连续性利益诉求，于是即使是拆迁户较为合理的利益诉求也被湮没。其次，政府与失地农民群体利益价值取向的碎片化状态。在征地拆迁过程中，地方政府追求土地财政绩效，渴望从土地转移过程中获取高额的财政收入。更有甚者，政府往往借“公共利益”之名占有征地拆迁中农户的利益。“公共权力根源于公共利益，正是由于公共利益实现的需要导致了公共权力的产生”[4]75。但政府部门的权力和政府官员的权力在利益面前发生异化，造成“权力寻租”现象，从而形成公权力驱使下的公共利益部门化和私人化，失地农民群体长远的生计保障基础被腐蚀。在被调研市镇，多数拆迁户陈述，镇政府在补偿标准方面具有很大的随意性，往往越早拆迁，补偿标准就越高。而且，隔天补偿标准就能差千元。可想而知，镇政府并没有严格落实国家给农户的补偿政策。在拆迁较早的村里，村民透露，镇政府以及村委会与开发商勾结，造成补偿安置的房屋质量差，基础设施不完善等。在“补偿安置房屋质量满意度”调查中，有高达43.2%的征地拆迁户“非常不满意”，21.6%的征地拆迁户“不满意”，20.5%的征地拆迁户“一般”，只有14.4%的征地拆迁户是“比较满意”，而“非常满意”则没有。当然，失地农民群体的利益价值取向往往较为单一和非理性，倾向于政府更多征地拆迁经济补偿。这使得失地农民群体的利益价值取向走向另一极端化，形成征地拆迁过程中与政府“对峙”的局面。这既减缓了城市化进程，又未能获取其应当的合理的利益，实质是一种消极的“零和博弈”过程。政府和失地农民群体利益价值取向无法达成共识，双重的阻碍效应使失地农民群体应当的利益诉求无法实现有效的整合，导致政府政策承载的公共利益未能最大化，失地农民群体的可持续性生计无法保障。

公共政策中失地农民群体利益诉求得不到回应，公共政策的公共效能未能真正释放，影响失地农民群体的可持续性生计。失地农民群体的利益诉求得不到保障性回应实现的根源在于政府政策缺位、政府政策无法落实或在执行中的变形走样。首先，政府政策的缺位体现在“货币补偿安置效果的短期性、社会保障和权益保障缺位以及缺乏就业和创业的培训等”[9]91。地方政府往往对失地农民群体采取一次性的货币化补偿方式，这种单一性、短期性的货币补偿方式无法保障失地农民群体可持续性的生计。同时，缺乏最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障、子女受教育保障等完善的社会保障制度。据统计，在保障改进方面，42.3%的失地农户选择了“最低生活保障”，46.1%的失地农户选择了“养老保障”，11.6%的失地农户选择了“医疗保障”，没有农户选择“失业保障”和“子女受教育保障”。而且，在保障资金来源方面，多数农户陈述都是征地拆迁补偿款和自己的积蓄，政府的资金或没有或太少。在镇政府与村委组织就业培训方面，84.3%的失地农户选择了“政府没有组织就业培训项目”，7.1%的失地农户选择了“政府组织过就业培训项目”，9.6%的失地农户选择了“不清楚政府是否组织过就业培训项目”。其次，政府政策无法落实或在执行中走样。一是政府部门往往“重制定轻执行”，致使政策制定与执行脱节，甚至出现政策“空置”现象，再加上部分基层政府利益导向性执行观念，政策的实际效能未能释放出来。如被调研市镇规定可采用留地入股安置方式，以发展集体经济的安置方式来保障失地农民群体经济来源的可持续性，但这部分土地要么被放置，要么被村委占作他用。二是政府部门往往以原则化为中心制定政策，增加了执行的难度，可操作性弱化。但往往部分基层政府又以此为“自由裁量”之依据，违背政府政策之本意，致使政府政策在实际执行过程中流于形式或变味走样。三是政府政策议程的封闭性，未能以社会议程基础上的公共议程为依据，脱离了政策目标群体的实际需求，致使政府政策供给与目标群体实际的政策需求不对称，失地农民群体的利益诉求无法得到相应的回应。最为典型的例子是征地拆迁失地农民希望“新宅基地安置方式”，而不希望被安置到高楼大厦里。中国农民的家园情怀重，宅基地就是他们精神寄托和家园。失去宅基地，易造成精神上的漂泊无依，成为城市“孤儿”群体。

三、公共政策合理性的实现与失地农民群体可持续性生计

第一，要构建畅通的利益诉求表达机制，提高失地农民群体利益表达权利的均等性和表达渠道的畅通性，进而提高公共政策科学化和民主化程度。畅通的利益诉求表达机制在于资源均衡化、疏通和完善已有的利益表达渠道以及进一步拓展利益表达的社会空间。

首先，资源的均衡化是失地农民群体利益表达机会和权利均等的前提。资源的均衡化体现在政治资源、经济资源、文化资源、信息资源的均衡化。资源的均衡化在一定程度上能打破政治精英、经济精英、文化精英等强势群体的利益联盟，使弱势的失地农民能够有机会以相对平等的身份均等地享有权力和权利，体现了结果公正性意蕴。在现实国家政治生活中，其关键在于国家层面做到一定程度的还权于社会和还权于民众。同时，文化资源均衡化在于提高民众的整体素质。失地农民大都文化水平不高，不懂得如何维护自己的利益和权益。他们知识能力的缺失使其在一定程度上丧失利益表达过程中的话语权。信息资源均衡化在于信息的公开透明和共享，也就是在征地拆迁过程中，与失地农民群体利益相关的关键信息要公开透明，如征地范围、补偿标准、安置政策、保障政策等，使失地农民享有最基本的知情权和参与权。

其次，疏通和完善已有的利益表达渠道，减少失地农民群体非制度化表达机会。人大、政协等体制内的利益表达渠道对于失地农民来说门槛高、成本大，形同虚设。而且，这些渠道往往存在官僚主义和形式主义，加剧了其形式化倾向。可通过选举制度的有效改革与完善提升体制内利益表达渠道的效用，增强农民群体政治参与的有效性，提高农民群体代表的比重和质量。还要赋予人大、政协对政府权力运行的实质性监督作用。信访渠道是政府对人民利益表达的主要制度设计，是体制内较为切实可行的表达渠道，也是失地农民群体利益表达的主要方式。各级政府要时刻牢记“以人为本”的理念，进一步增强信访利益表达渠道的制度化、法治化和程序化。信息时代和大数据时代背景下的媒体主宰信息资源，建构“焦点问题”的功能效应日益凸显，成为失地农民群体利益表达的直通车。为了充分发挥媒体渠道的舆论导向和监督制约作用，媒体市场也要规范化和法治化，避免大众媒体被政治精英和经济精英所绑架，遮蔽其“社会之公器”的角色。

再者，进一步拓展利益表达的社会空间在于建立新的利益表达组织载体和平台，也就是在体制外构建一条合法的组织化利益表达渠道，对已有的利益表达体系起补充作用。在新的利益表达组织载体中，培养失地农民群体利益表达的主体性意识、权利观念以及平等的思想，明晰群体利益并自觉地维护群体利益。新的组织载体也为失地农民群体与政府对话协商搭建了平台，有利于缓解失地农民群体与政府的对抗情绪，增强失地农民与政府以及其它强势群体沟通博弈能力，在一定程度上提高失地农民群体利益表达机会和权利的均等化。从而实现失地农民群体利益表达行为的常规化、理性化、有序化和合法化。

第二，构建有效的利益诉求整合机制，实现公共政策承载公共利益最大化，确保失地农民群体的根本利益。有效的利益诉求整合机制在于政府利益取向回归公共性、失地农民群体利益取向回归合理性以及提高失地农民群体的组织化程度，实现政府与失地农民群体之间的良性互动。其中，政府利益回归公共性和失地农民群体回归合理性是利益诉求有效整合的基础和前提，失地农民群体的组织化是利益诉求有效整合的路径。

首先，政府利益价值取向回归公共性。公共性是公共政策合理性的本质要求。公共政策就是“为‘公共’而制定的‘政策’”[10]2。公共政策追求的价值取向的核心是公共利益，这是公共政策人本价值的内在要求。在市场经济条件下土地转移过程中的巨大利益空间面前，地方政府以及其官员的行为往往异化为“理性经济人”自利性的行为，倾向于自身利益价值取向的最大化，与其公共性的本质特征背道而驰。而“公共性显然是与私人性、个人性和私密性等概念相对而言的，它强调的是某种事物与公众、共同体(集体)相关联的一些性质”[11]1。政府利益取向的公共性还在于公共权力的公共性。也就是公共权力应根据其本质属性“公共性”内在的要求运行，“国家权力是‘公共权力机关’。它之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[6]2。所以，政府利益取向的公共性回归实质上是公权力驱使下的政府部门利益和政府官员私人利益常态化和公共化，政府政策的公共性应同失地农民群体的根本性利益一致。

其次，失地农民群体利益价值取向回归合理性。价值取向的合理性是应当性、公正性和多元性的统一。政府利益价值取向的公共性回归在一定程度上也有利于失地农民群体利益价值取向合理性的回归。利益价值取向合理性的基础和依据在于利益诉求的应当性和公正性。而失地农民群体利益取向的非理性行为来源于失地农民群体应当利益的被剥夺，也就是政府部门和政府工作人员的“权力寻租”，侵蚀了失地农民群体的根本利益。失地农民群体利益诉求的公正性关键于征地拆迁政策和程序的公平公正公开透明性，如征地价格的市场化、征地拆迁决策的公民参与等。当然，价值取向的合理性还要转变过去单一性的经济补偿观念，追求多元化的补偿方式，如集体经济、就业创业培训等，增强失地农民可持续生计的能力。

再者，有效整合失地农民群体的利益诉求，提高失地农民的组织化程度。失地农民的利益诉求之所以分散化，主要是他们的组织化程度低，没有组织载体来承载和整合其分散化和非连续化的利益诉求。组织载体在失地农民群体利益诉求整合上起到关键性作用，为利益诉求的整合提供了一条现实的可能性路径。组织载体可发挥其整合能力和集体力量来扩大政府政策公共利益价值取向所承载的失地农民群体根本性利益要求。“组织是通往政治权力之路”[12]382。失地农民群体可以组织起来，在组织中充分表达个人权益，组织则发挥利益诉求整合功能，进而以集体的名义参与到政府政策过程中，实现良性循环互动，让分散化、非连续性的利益诉求组织化、整体化、理性化和合法化，从而有效地整合失地农民群体的利益诉求。当然，失地农民群体的组织化程度也在一定程度上依赖社会资源的均衡化程度。这是实现群体之间平等互动的基础。

第三，要构建保障性的利益诉求回应实现机制，充分释放和实现公共政策的公共效能，保障失地农民群体的长远生计。保障性的利益诉求回应实现机制在于以失地农民群体需求为导向的政策供给、公共政策执行的有效性、公共政策执行的坚决性，以解决政府政策基层落实“最后一公里”问题。

首先，要以失地农民群体需求为导向进行政策供给。政府政策形成的内在动力和依据在于解决社会问题，社会问题的产生则源于社会关系的失调，也就是人们价值期望与现实状态产生了差距，人们的需求或没有得到回应或没有得到应当的满足。因此，政府政策启动运行的源动力应在于政策目标群体的需求，进而通过政策满足其需求。在拆迁过程中，政府政策供给要时刻以失地农民群体的需求为基本点，形成政府政策“需求——供给”运行模式，避免政府政策的单向性和强制性，增强政策的可操作性。尤其是在征地拆迁后的补偿安置政策方面，一定要以失地农民群体的需求为导向，把其短期需求和长远生计需求统筹考虑。为了保障政府政策供给以失地农民群体的需求为导向，要赋予失地农民政策话语权，使其在利益诉求表达机制、利益诉求整合机制、利益诉求回应实现机制几个环节都发挥应有的效用。通过利益诉求表达机制推动公共政策议程的建立，把利益诉求整合机制融入公共政策方案的规划中，用利益诉求回应实现机制彰显公共政策执行的效能，论证公共政策的合法性，从而实现公共政策整体合理性。

其次，以价值取向共识性为基础确保政府政策执行的有效性。由于一些基层政府政策执行者自身的价值取向偏离了政策本源价值取向，造成政府政策无法落实或在执行中变形走样。可通过构建有效的深层次交往制度平台，实现政策共同体价值取向的共识性。如通过个体代表制或组织代表制的圆桌会议，使政府政策制定部门、执行部门和失地农民群体进行平等互动协商，从而形成政策目标的公共价值取向和共同价值取向，“各种意见通过聚合过程形成稳定的、可预期的集体理性政策偏好,最终实现政策目标与政策结果之间的有效衔接”[13]46，从而有效预防政策执行落实过程中“最后一公里”现象，保障公共政策效能的实现。

再者，以公共精神为依托确保政府政策执行的坚决性。政府政策执行的有效性在一定程度上取决于政府政策执行的坚决性。只有政策执行者自身的价值取向与公共政策价值取向一致时，才能保障基层政策执行者执行信念的坚定性。价值取向的共识性离不开公共精神，“公共精神作为‘以人为本’理念的具体昭示，构成了公共政策执行主体执行能力的灵魂。要提高公共政策执行的有效性和坚决性，必须大力弘扬公共精神”,而“公共精神的缺失会使公共政策执行主体的行为偏离公共利益的轨道，甚至用自身的利益取代公共利益，弱化了对最终意义的价值追求”[4]167-168，缺失公共精神保障的公共权力也会发生异化，在政策执行过程中，丢弃公共权力维护社会公平正义的终极价值信仰，扭曲政策初衷，使失地农民群体的长远生计得不到保障。

总之，公共政策合理性内涵于失地农民群体正当性利益诉求的实现。因此，要实现公共政策合理性最根本的就是要把公共政策的创议权还给失地农民，使他们享有社会群体同等性的政策话语权，并贯穿于表达机制、整合机制和回应实现机制全过程中，从而提高公共政策科学化和民主化程度、实现公共政策承载公共利益最大化、充分释放公共政策的公共效能，确保失地农民群体的根本利益，保障失地农民的可持续性生计。

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