城市突发性自然灾害应急研究——借鉴香港应对台风经验

俞桂海

(中共龙岩市委党校，福建 龙岩 364000)

城市突发性自然灾害应急研究
——借鉴香港应对台风经验

俞桂海

(中共龙岩市委党校，福建 龙岩 364000)

多年来，香港特区政府应对台风已形成一套组织严密、运行良好的灾害预警及应急处置机制。探究和借鉴香港特区政府应对台风的监测预警、预报服务、应对准备、应急处置等经验，科学构建突发性自然灾害预警机制与应急管理体系——“六项机制”，对提升我国地方政府抵御突发性自然灾害的预警应急处置能力，具有重要的现实意义。

地方政府；自然灾害；六项机制

党的十八大报告明确提出：“加强防灾减灾体系建设，坚持预防为主，提高气象、地质、地震灾害防御能力。”国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》认为，自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。城市是社会政治、经济及文化活动最集中、最活跃的地区，是促进国民经济发展的主要力量。但由于城市人口密集、产业关联度高、价值高度集中，城市灾害脆弱性也相对比较突出。据统计，全国70%以上的大城市、半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区[1]。近年来，我国各级政府在应对突发性自然灾害过程中，认真总结经验教训，积极建设自然灾害预警机制与应急管理体系，预警应急能力和水平逐年提高，但在预警机制、应急反应、灾情处置等方面存在不足。香港特区经过长期的实践，在应对台风等突发性自然灾害上，已形成一套组织严密、运行良好的预警机制与应急管理。探究和借鉴香港特区的先进经验，对于科学有效地应对我国城市突发性自然灾害具有重要的现实意义。

一、防范台风的香港经验概述

香港地处沿海且地形复杂，常遭台风和暴雨侵袭，属内涝高发区。每当台风袭来时，香港预警应急机制就会“自动”启动，香港特区政府负责人不需要上电视讲话，不需要过多地民众动员，民众只需按照指引各司其职，就能轻松应对[2]。2013年，热带风暴“杨柳”、“海燕”、“罗莎”、“利奇马”、“范斯高”、“韦帕”、“百合”、“丹娜丝”、“菲特”、“蝴蝶”、“天兔”、“尤特”等相继袭击香港。风暴过境期间香港社会秩序井然，这表明香港台风预警应急机制的科学性和高效性。

(一)香港应急管理体系完善

突发性自然灾害是对一个城市政府管理水平的总体考验。香港特区政府应急管理体系主要由应急行动方针、应急管理组织机构、应急运作机制构成。其中，领导机构是以行政长官为首的行政长官保安事务委员会，其成员除行政长官外还包括政府总部和警务处的高级顾问；工作机构包括保安控制委员会、分区保安控制委员会、有关民众安全的政府救援工作委员会、警察总部指挥及控制中心、联合新闻中心等；参与应对突发事件的政府部门和机构包括渔农自然护理署、建筑署、医疗辅助队、民安队、食物环境卫生署、消防处、卫生署、民政事务处、香港天文台、警务处、医院管理局、政府新闻处、保安局、运输署等30多个部门。特别是自2003年“非典”爆发后，香港特区政府进一步完善应急机制，设立了三级制应急系统。该系统在紧急应变的救援、善后和复原三个主要阶段以不同形式运作。第一级应变措施：紧急应变。由各救援部门全权处理，在各自所属指挥单位的指示、监管及支援下采取行动。在此阶段，由警务处、消防处牵头处置，同时分别启动警察总区指挥中心及消防通讯中心。第二级应变措施：启动紧急事故支援组，通知保安局当值主任。当发生对市民生命财产以及公众安全构成威胁的事故，且事故有可能恶化，可能需要较复杂的紧急应变行动来处理时，启动该级措施。由警务处与消防处通知保安局当值主任，同时启动政府总部紧急事故支援组(简称急援组)，密切监视事态发展。急援组成立于1996年，隶属保安局，负责协调保安局当值主任工作。第三级应变措施：启动紧急事故监察及支持中心(紧急监援中心)。当发生重大事故，以致对市民生命财产及公众安全构成重大威胁，需要政府全面展开救援工作时，该级措施启动。紧急事故监察及支持中心(紧急监援中心)接到保安局局长或指定的保安局高级人员指示后，采取相应行动。香港应对台风等突发性自然灾害的应急管理机制完善，其突出特点有：注重应急预案演练；注重应急宣教培训工作；注重及时发布相关信息；注重发挥专家作用；注重科技支撑，通过采用世界先进的应急技术、装备等，提升应急处置水平等[3]。

(二)香港台风预警机制运行良好

预警是指在灾害或灾难以及其他需要提防的危险发生之前，根据以往总结的规律或观测得到的可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，报告危险情况，以避免危害在不知情或准备不足的情况下发生，从而最大程度的减低危害所造成的损失的行为。台风预警机制，就是在台风来临前预报台风登陆的时间、强度等等的制度。而建立权威、畅通、有效的预警信息发布体系尤为重要。预警信息发布的基本要求是传播、服务的及时和准确。在香港，在台风灾害预警之前两个小时还有个预告，然后才是预警。只要预警一出，按照预案，人们就能够自觉应对，有足够的时间进行防灾避险。《天灾应变计划》规定：每当发出三号或更高级别的信号，社会福利署必须决定以下机构应否开放及何时关闭，然后通知新闻处，这些机构包括：日间幼儿园、日间育婴园、弱能人士庇护工场、辅助就业服务机构和展能中心、老人日间护理中心、长者综合服务中心和老人中心、弱能儿童早期教育及训练中心和特殊幼儿中心、精神病康复者展能中心，以及弱能人士社交及康乐中心。同样，教育局亦须决定并透过新闻处宣布幼儿园、弱能儿童学校及弱智儿童学校应否开放及何时关闭。一旦台风灾害出现，负责牵头处置的部门——行政长官保安事务委员会在采取相关措施的同时，立即知会相关单位，及时通过电视台、电台，报纸等发布相关信息。这一机制有效解决了政府部门与公众之间的信息不对称问题，为处置突发事件营造了公开的氛围。天文台的信号是通过多渠道传递给民众的，电视台、电台必须按照新闻处或天文台的要求，向市民广播有关天气情况和预防措施等，同时电力企业、运输企业也要向相关部门及时通报情况。事实上，遇到恶劣天气时，人们随处可以见到警告信号：工作单位第一时间在醒目位置挂出警告标志，住宅小区会挂出同样标志，各种公共交通工具上也会向乘客提示天气恶劣的信息，使用智能手机的用户更是可以实时接收天文台天气实况。

(三)香港危机教育成效显著

恩格斯曾说过一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西比平时多得多。灾难学习是人类成熟的一种方式，就像挫折教育是一个人成熟的路径一样。香港特区政府首先十分重视民众应对台风等自然灾害的危机教育，注重知识掌握和应对细节。2007年8月，保安局向市民免费派发了《趋吉避凶简易守则》，明确家中应备有的紧急避险用品应包括：微型收音机、电筒、后备电池；哨子、小型急救药箱、矿泉水、饼干等。在香港，应急知识学习是中小学教育的必备课程，市民从中小学开始培养危机意识，并参与应对灾难的实地演习操作等。香港的中学还开设了应急知识普及讲座，其中要学习“居安思危：勿忘香港的天然灾害”一节，还要做包括了大量科学认知和危机应对的练习。2004年印度洋海啸之后的第10天，香港教育统筹局德育及公民教育组就及时推出了世纪海啸灾难系列教材，透过事件进行人生学习，体验人间关爱，建立危机意识并珍惜生命的价值，以至更高层次了解经济及政治环境对预防天灾的影响，进而探讨世界贫富悬殊的问题。细致的危机教育与演习活动，让香港民众养成面对自然灾害人人都是决策中心的思维，使每个人都知道8号风球(严重台风警告)、黑雨警告的深刻涵义。此外，天文台等公私机构不定期组织普及讲座、发布教育资料、推广应对知识等。另外香港特区政府还十分重视应急管理人才的培训和台风应急预案的演练。特区政府通过演练，建立健全了应急联动机制，整合了应急资源，提高了预案的科学性、可行性和可操作性。

(四)香港非政府组织在预警机制与应急管理中发挥了重要作用

在香港“小政府、大社会”的背景下，政府的许多政策包括预警应急机制建设必须依赖企业和非政府组织的协助、帮助[4]。香港有九千多个社会组织活跃在香港教育、医疗、社会服务等领域。在灾害预警和应急处置中，这些社会组织发挥着社会协同的优势。如成立于2007年8月的“香港社区天气资讯网络”，是一个由香港天文台、香港理工大学应用物理学系和香港联校气象网共同筹建的非营利性组织，至2011年会员数目为98个，包括小学和中学、老人中心、香港童军总会等机构。该网络主要工作是通过互联网向公众提供实时天气信息，通过小区天气信息网络平台推广气象学及环境学的教育，以及在会员间分享测量数据等，对于普及台风等气象知识起到了助力作用，预警应急知识深入人心。

二、借鉴香港经验，科学构建城市突发性自然灾害预警机制与应急管理体系

(一)建立健全城市突发性自然灾害的应急处置机制

建立健全城市突发性自然灾害的处置机制，显著增强城市灾害应急处置能力，最大限度地减轻自然灾害及突发公共事件造成的危害，是保证救灾应急工作顺利开展的关键。城市灾害应急处置能力包括灾害监测与预警能力、工程防御能力、居民反应能力、灾害救援能力、社会控制效能、资源保障能力等。香港特区政府的灾害应急预案十分完备，从灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急响应、后期处理等都有详细要求。比如在台风袭港期间，根据应急预案，渠务署的应急及处理台风损毁组织24小时运作，遇到8号或以上热带气旋警告信号，会成立紧急事故控制中心，署长负责疏通及修葺淤塞或损坏的污水渠及雨水渠，确保污水处理厂及洪水抽水站运作良好，同时渠务署会发短信给水浸高发区的住户和店家，通知他们做好预防工作；运输署成立紧急事故交通协调中心，积极联系公共交通营办商、各政府部门包括香港天文台、警务处及各工程部门，收集交通及道路的资讯，作出协调并将有关信息及时通知媒体；消防处、飞行服务队及民众安全服务队则力图在第一时间帮助受困民众；香港警察在其中起到重要作用，他们不仅要在路面巡逻以防罪案，同时还要加入一些救援行动。如何建立健全城市突发性自然灾害应急处置机制呢？一要完善应急管理机构，加强应急队伍建设。地方政府应按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，整合各类应急资源，成立应急管理的领导机构和办事机构，负责本级城市的灾害监测、预防、救援和重建工作。如南宁市整合公安“打防控”视频监控系统、交警交通道路视频监控系统、“数字城管”视频监控系统，建立全市视频监控综合管理平台，将公安、交警、消防、急救、卫生、安全生产、防震减灾等社会应急管理事务中心相关信息接入，在应急联动中心可以对城市管理案件进行指挥和决策[5]。同时，要加强应急队伍建设，发挥广大群众的积极性，形成专群结合、警民结合、共同参与、互为补充的综合应急救援体系。二要加强应急预案建设，增强可操作性。应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。“一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。其中预案建设是应急管理的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体。地方政府应根据本地可能发生的自然灾害的特点，制定预案及专项分预案。在专项预案体系中，不仅有交通、通讯、消防、市政、人员安置、资源保障等，还应设立环境保护、恢复重建计划等专项预案。作为对本地应急预案的补充，还应与相邻城市订立了合作框架协议，共同应对区域灾害。三要完善队伍体系，提高应急能力。地方政府应按照“专兼结合、平战结合、军地结合、社会共同参与”的原则，建立以公安、消防、武警、解放军、预备役民兵为骨干力量，以地震、医疗救治、抢险抢修、供电、煤气、水务、通信保障等各专业救援处置队伍为基本力量，以企业专兼职救援队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系，要求细化职责、严明纪律、立足平时、强化演练，提高防范和应对处置突发事件的能力。四要强化应急演练，完善应急机制。应急机制的启动，并非一种单纯的技术操作，而是面对灾害反应能力增强的一种表现。领导机构能够根据预案，及时分析判断事件的性质、类型及影响，如涉及重大人员伤亡或财产损失，能够第一时间快速有效地启动应急机制。应急机制的主要内容是：组成应急小组，制订工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调有关单位共同开展工作等。为此，一方面要注重应急队伍的培训，制订演练计划，加强应急演练，着重提高快速处置能力。另一方面，要重心向下、加大对城市基层应急管理工作的投入，完善基层应急处置专门队伍和装备条件，保证应急队伍和装备条件在最短时间内迅速到位，提高基层应急能力建设。

(二)建立健全预警信息发布及传递机制

建立健全城市灾害预警信息发布制度与信息传递机制，是应对突发性自然灾害的关键环节。香港抗击台风最重要的是靠信息发布制度。香港台风信号分别为1、3、8、9、10。1号为戒备信号，是提醒民众做好预防台风的准备，推迟外出旅行的计划。3号风球出现时，教育局会要求幼儿园等机构停课，这是香港夏天最常见的风暴信号。如遇8号风球，就表示香港境内各类活动都要暂停。天文台的台风信号是通过多渠道传递给民众的：工作单位第一时间在醒目位置挂出台风警告标志，住宅小区会挂出同样标志，各种公共交通工具也会向乘客提示台风信息，使用智能手机的用户更是可以实时接收天文台台风实况。这些信息的发布和再发布，涉及多个层面的互动，各住宅小区有专人负责收集天文台发布的信息，一旦收到新的信息，就会在醒目处悬挂标志；天文台还与大众传媒密切配合，双方互通信息，电视、广播和本地新闻网络都会不断更新台风状况。为此，第一，灾害预警信息发布及传递应遵循“归口管理、统一发布、快速传播”原则。预警信息内容包括气象灾害的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机构等。气象灾害预警信息由气象部门负责制作并按预警级别分级发布，其他任何组织、个人不得制作和向社会发布气象灾害预警信息。第二，应急管理机构应依托各种手段“第一时间”向民众传递真实、准确的灾害信息。当灾害发生时，要获取真实、准确的信息需要用到先进技术，比如全球定位系统(Global Positioning System,GPS)和遥感技术(RemoteSensing,RS)等，以及时准确地定位灾害发生地点，确定灾害影响范围，以便做出快速评估。可以通过电视、报纸、电子电话、手机、邮箱、微博、微信等来传播信息，灾情严重时应启动逐户上门通知工作程序等，确保预警信息通畅、及时、准确传递到位。

(三)建立健全民众应对危机的教育机制

“明者防患于未萌，智者图患于将来”。一般而言，应急教育机制是通过政府及社会组织等组织开展应对突发性自然灾害而开展系统的学习和演练，从而使公众掌握应对灾害的知识及提升应对能力。许多国家都十分重视青少年的灾害应急教育，如日本将防灾教育内容列入国民中小学生教育课程，通过理论授课、观看影片、参观消防学校、参加应急训练、防灾演习等方式宣传应急知识，培养应急能力，掌握基本的自救和互救技能。香港市民能够有条不紊地应对各种台风的侵袭，原因之一是得益于应急教育。香港的气象灾害警告系统，包含热带气旋警告、暴雨警告、雷暴警告、山泥倾泻警告、新界北部水浸特别报告、强烈季候风信号几种，对于每种警告发出时所应采取的一般防御措施，香港天文台均有清晰说明。经过多年的灾害应急教育，香港民众都能明白这些信号的实际意义并采取相应的行动。有了这个“共识”，并不需要一个自上而下的指挥体系，也毋需政府时时处处去督导忙碌，每一个人、每一个组织都是决策中心和责任中心，政府、企业、市民都知道如何作出对自己，也是对整个社会负责任的选择。

近年来，国内所发生的灾难中，青少年都是受到伤害最严重的社会群体。为此，地方政府首先要通过各种形式广泛教育民众树立灾害风险意识，增强应对灾害的思想准备、心理素质和应对能力。如通过开展应急知识宣传周、安全演练等活动，加强青少年预防和应对自然灾害的知识教育，增强演练的针对性、实效性。值得肯定的是，中国儿童少年基金会倡议发起并实施了专项大型公益项目——“安康计划安全应急教育工程”，通过开展系列宣传普及、教育培训活动，提高儿童少年安全应急技能和相关场所的安全管理水平。其次要增强环境保护意识，推进环境宣传、保护社会化。近年来，香港渠务署在应对台风等自然灾害上进行了检讨，意识到必须恢复生态环境，才能从根本上解决内涝治理难题。他们听取环保专家的意见，在治理下水道中引入环保要素，在元朗排水绕道工程范围内，进行生态恢复试验，试图通过重建湿地、水塘等方法，寻找可持续性的抗涝方式，提高香港的整体抗涝能力。现在香港已有不少翠绿和生物繁多的河岸、芦苇池、河曲和红树林。这种兼顾生态需求、社区环境和公众利益的治理机制，是降低城市内涝风险的另一条可行之路[6]。为此，地方政府应按照党的十八大提出的加大自然生态系统和环境保护力度，坚持预防为主、综合治理的要求，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。要有组织、有措施、分层次、有重点地抓好环保宣传教育工作，广泛宣传环境保护工作的方针、政策、法律法规及科普知识，推进环境宣传社会化及公众参与机制，形成环保事业人人参与、社会舆论广泛监督的环境保护局面。

(四)建立健全应对自然灾害的社会协同机制

灾害救济是一项公益性活动，是全社会应该共同参与的一项民生工程，因此，地方政府应建立健全应对自然灾害的社会协同机制，动员NGO、企业等社会组织及个人等多元主体依据各自优势、反应迅速，并力所能及地提供物资支持、现场援救等。在香港，应对台风有一支不可忽视的力量，那就是通过整合的社会组织、企业和个人等社会资源。这些社会力量能够有效地参与到突发性自然灾害的预警、应急、救灾等环节，如香港红十字会于8号风球除下后，会紧急动员赈灾义工及职员，到受灾区协助当地居民清理居所内外的泥泞杂物、重新安置家具等，协助他们尽快恢复正常生活，同时发放赈灾物资。一些公用事业运营公司也会对外发布信息，疏导人流。比如香港地铁公司，即使在8号风球下也会给民众提供服务。特别是在下班高峰期，地铁还提醒民众不要慌张，地铁班次比平时还多。台风信息的发布和再发布，涉及多个层面的互动，各住宅小区有专人负责收集天文台发布的信息，一旦收到新的信息，就会在小区大堂及各醒目处悬挂标志。此外，天文台还与大众传媒密切配合，双方互通信息，因此，电视、广播和本地新闻网络都会更新天气状况，地方政府在突发自然灾害的预警机制与应急管理中，要进一步整合社会资源，充分发挥非政府组织的作用，同时要拓宽参与渠道，提升预警应急的整体水平。第一，要推动NGO的发展。应通过税收减免等政策引导，营造NGO的发展环境，积极培育和发展预警应急类NGO并发挥其补充作用，减轻城市政府的应急压力。第二，要与政府应急机构建立良好的互动合作机制。红十字会、各基金会、各宗教、各类志愿者组织、防灾减灾专业公司等NGO应与政府应急机构保持密切联系，通过日常演练配合专业救援力量，服从城市救援的协调调度，一旦有需要，就积极参与应急工作。近年来，四川省都江堰市在救灾实践中积极动员社会力量参与其中，一方面通过乡镇(街道)党委牵头，村(社区)党组织负责，自治组织安排落实的整合方案，形成灾害预警的“巡查员+ 党组织 + 领导小组 + 专家组”联动模式，实现动态掌握险情，提前发出预警。另一方面在救灾过程中广泛应用志愿者队伍、社会工作者队伍等为主体的社会组织，在安置点群众情绪的疏导、心理健康支持等方面也做了大量工作，充实了工作力量[7]。

(五)建立健全应急管理资金投入机制

突发公共事件频发导致城市对应急资金需求大增，凸显应急资金保障不足问题。上世纪80、90年代，水浸事件在香港还比较常见。现在严重影响民众生活的水浸事件极少发生，这归功于香港特区政府先后建设的元朗排水绕道、恢复蓄洪池等工程。统计显示，1995年至2010年，香港防洪投入共约220亿港元，全港易形成水浸土地面积已从3000公顷降至356公顷[8]。2012年台风“韦森特”过境深圳和香港，造成了不同的影响。据初步统计，深圳市倒伏的树木达28859株，而香港只有1387株。究其原因是深圳城市规划的欠缺、道路频繁施工及大规模移种树木以及树种选择不当。2014年深圳内涝的发生就是“重地上、轻地下”的结果，深圳在追求城市快速发展的同时，却忽视了对防洪排涝体系的建设。城市基础设施的改造，需要大量的资金投入，为此，一要建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急管理投入机制。充分调动“政府”、“市场”、“公众”等多元因素的积极性，建立健全以政府为主导、企业与社会团体为支撑、社会公众广泛参与的抗灾救灾资金筹措体系。各级财政部门承担起其应有的责任，分级负担对规划布局内的监测预警、应急平台、物资保障等重点建设项目给予重点支持，建立应急储备金制度，同时要加大灾后重建资金的投入。二要借鉴国内外经验，完善突发公共事件强制保险制度，才能充分发挥保险在灾害救济过程中的应有作用。如洛杉矶发生大地震后，加利福尼亚州于1996成立专门机构——加州地震局来推行地震保险，并通过立法规定，凡在加州出售房屋保险的保险公司必须同时出售地震保险[9]。三要立足民生和城市长远利益考虑，不断完善城市基础设施。综合考虑所处城市的自然灾害、财政状况等因素，加强城市规划，完善城市功能，支持事关应对自然灾害的城市路网、管线、桥梁、避难所、污水处理厂、垃圾场等城市基础设施的规划建设，以提高城市的承载能力及应急水平。

(六)建立健全应急管理的法律、监督等保障机制应对

城市突发性自然灾害事件不仅靠经验，更重要的应当依靠法治，这是在处置自然灾害的不断实践中总结出来的经验和教训。香港特区政府制定的《天灾应变计划》是政府应对台风的“宝典”，明确地规定了灾害来临后，政府和非政府机构的要求与责任，政府各部门的具体任务及责任人。各部门和有关责任人就能够根据应急处置预案要求，自觉形成的规范化、系统化的应急行动。同时，香港有关部门根据《天灾应变计划》，又制定了具有部门特点、操作性更强的规章制度，如香港劳工处制定的《台风及暴雨警告下的工作守则》，规定了恶劣天气条件下的工作安排、雇主及雇员责任、例外情况等。因此，一要建立健全预警应急管理的法规、规章制度体系。地方政府应按照国家制定的《突发事件应对法》、《防洪法》、《防震减灾法》等有关自然灾害法律的要求，结合本城市的具体实际，制定适合本地区的预警应急管理的法规、规章制度，出台相应的操作性强的实施细则，以便在应对突发性自然灾害的预警应急管理中做到有章可循、有法可依，保证并规范政府运用各种应急社会资源的行为。二要建立健全救灾物资的储备和物资监督机制。对于经常发生某种灾害的城市来说，政府应该加大投入，稳定物资来源，应与救灾物资供应商签订采购合同，当灾难发生时，供应商能够在第一时间及时供应救灾物资，以满足灾后人们的正常生活需要。同时，加强对救灾资金物资的监管，充分发挥资金物资的使用效益，确保抗震救灾资金物资全部用于受灾民众，防止滥用、挪用现象发生。三要加强对应急建设的监督检查力度。地方政府应加快建立一套科学、规范、系统的灾害应急管理能力评价体系，把对灾害预警应急能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，纳入人大、政协的监督范畴。同时，将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，进一步发挥城市预警应急管理能力的作用。

三、结束语

城市是一个复杂体，面对快速且规模庞大的城市化进程，当务之急就是要加大应对突发性自然灾害方面的研究。而城市自然灾害管理是一个系统工程，涉及自然、人口、经济、社会等方面，面对日益严峻复杂的自然灾害，各地方政府应积极借鉴香港政府应对台风的成功经验，科学构建城市政府突发性自然灾害预警机制与应急管理体系，具体而言就是构建“六项机制”，包括：建立健全城市突发性自然灾害的应急处置机制；建立健全预警信息发布及传递机制；建立健全民众应对危机的教育机制；建立健全应对自然灾害的社会协同机制；建立健全应急管理资金投入机制；建立健全应急管理的法律、监督等保障机制，这样才能不断适应城市经济发展及最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求，整体提高城市灾害应对能力，建立更加安全的、可持续发展的城市人居环境。

[1]顾建华，邹其嘉.加强城市灾害应急管理能力建设 确保城市的可持续发展[J].防灾技术高等专科学校学报，2005(02).

[2]吴木銮.香港应对台风靠运行良好的预警机制[N].东方早报，2012-07-02(006).

[3]广东省人民政府应急管理办公室.香港应急管理体系[EB/OL].[2014-06-11].http://www.gdemo.gov.cn/zt/yjld/xgyjtx/200803/t20080324_45047.htm.

[4]李永宁，尹世昌.香港台风应对启示录:面对灾害 人人都是决策中心[N].人民日报，2012-07-02(005).

[5]南宁市委政策研究室 南宁市应急联动中心课题组.完善应急管理体制机制 提高城市公共危机管理水平[J].中共南宁市委党校学报，2011(01):30.

[6]任珏.香港怎么治内涝?[N].南方都市报，2011-06-27(002).

[7]罗开敏.彰显政治动员力 构筑组织保障：都江堰市委有效应对突发性自然灾害的做法与启示[J].四川党的建设：城市版，2013(12):57.

[8]王大可.探究香港为何雨后不见“观海”[N].人民日报海外版，2011-07-26 (004).

[9]夏益国.美国加州地震保险局的运作及启示[J].上海保险，2007(07):58.

(编辑：李 磊)

2014-07-08

俞桂海(1969-)，男，福建长汀人，副教授，研究方向：公共管理与城市建设。

D676.58

A

2095-7238(2014)12-0018-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.004