涉外突发事件应急处置机制的构建

2014-04-09雷舒越

四川警察学院学报 2014年6期

关键词：情报信息预案公安机关

谢瑜，雷舒越

（四川警察学院四川泸州 646000）

涉外突发事件应急处置机制的构建

谢瑜，雷舒越

（四川警察学院四川泸州 646000）

构建涉外突发事件应急处置机制是妥善应对涉外突发事件的必然要求。构建涉外突发事件应急处置机制可从以下方面思考：即建立灵敏的情报信息预警机制；建立科学的处置预案机制；建立完善的处置保障机制；建立规范的新闻发布机制；建立开放的国际合作机制；完善应急处置的法律体系。

涉外突发事件；应急处置；机制

随着我国改革开放的不断深入，涉外突发事件时有发生，“涉外无小事”，与一般的突发事件比较，涉外突发事件更为敏感、处置难度更大。一旦处置不当，不但会对国内社会治安秩序产生不良影响，而且还可能影响我国与有关国家的外交关系，有损我国的国家形象与国际声誉。

一、问题的背景分析

（一）应对全球化背景下风险社会的需要。

按照德国社会学家乌尔里希·贝克的解释，现代工业社会也是风险社会。在这种类型的社会中，工业社会中所积累的财富总是被各种风险所包围和环绕。而且这种风险一旦产生，就会呈现全球化的趋势，不仅威胁的是一个局部国家与地区的发展与稳定，更多的是会危及其他周边区域、国家乃至整个全球社会的发展与稳定[1]。在全球化背景下，全球社会在政治、经济、文化、科技等方面深深交织在一起。涉外突发事件的发生不但严重威胁着我国的国家安全和利益，也可能会对其他国家、地区的安全和利益造成威胁。因此，构建涉外突发事件应急处置机制是应对全球化背景下风险社会的需要。

（二）构建社会主义和谐社会的需要。

“国家安危，公安系于一半”，公安机关作为政府的重要职能部门之一，担负着新时期维护社会稳定和保卫公共安全的重要职责，在处置突发事件中扮演着重要的角色。习近平同志就曾指出，公安机关要充分认识和发挥自身在构建社会主义和谐社会中的特殊作用，不仅要做好防范打击犯罪、整治社会治安、处置突发事件等维护社会稳定的工作，而且要真正使公安工作的各项任务都着眼于和谐、致力于和谐，积极做好协调社会关系、化解社会矛盾、维护社会公平正义等工作。涉外突发事件的发生不仅会对人民群众的生命和财产造成损害，而且还会造成社会治安秩序的混乱。积极、妥善地处置涉外突发事件有利于维护社会稳定与消除不和谐的因素。所以，构建涉外突发事件应急处置机制也是构建社会主义和谐社会的需要。

（三）进一步提高党执政能力的需要。

突发事件的应对能力成为衡量党执政能力的重要指标。当前国际局势发生深刻变化，我国又处于经济转轨和社会转型的关键时期，我党面临越来越复杂的执政环境，需要经常面对来自国际和国内在政治、经济、文化等方面突如其来的挑战和考验。而处置涉外突发事件是一个新课题，有许多亟待研究的新问题。深入研究涉外突发事件不同于一般突发事件的规律，认真总结涉外突发事件处置实践的经验和不足，思考如何构建科学的涉外突发事件应急处置机制，有助于进一步全面提升党和政府从容应对各类复杂突发事件的能力。从这个意义上讲，构建涉外突发事件应急处置机制也是进一步提高党执政能力的需要。

二、涉外突发事件应急处置机制的界定

（一）涉外突发事件的内涵。

1.涉外突发事件的定义。《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”笔者认为涉外突发事件是指突然发生的严重破坏或影响国家安全利益和社会正常秩序，具有涉外因素的非正常事件。

2.涉外突发事件的主要特征。一是涉外性。涉外性是指事件的行为主体、被侵犯的客体或法律事实等三要素中必定有一个要素具有涉外因素，所谓涉外因素是指与外国人（包括无国籍人）、外国组织机构、外国国家、国际组织发生联系。这是涉外突发事件区别于其他突发事件的最基本特征。二是突发性。出乎意料，突然引发是涉外突发事件的重要特征。在涉外突发事件发生之前往往没有明显预兆，事件突如其来、偶然难测，常常是在来不及或难以防范、控制的情形下发生。三是危害性。涉外突发事件一旦发生，必然会引起国内外媒体的广泛关注，严重者还会对中外公民的人身权和财产权益造成侵害，甚至对国家安全利益和国家关系造成损害。

3.涉外突发事件的分类。第一，从侵害对象的角度分类，可分为侵害外国国家的突发事件、侵害外国人的突发事件、侵害中国国家的突发事件、侵害中国公民的突发事件。涉及国家的事件往往涉及一定的具体的人，而涉及具体人的事件一般不涉及国家，除非其具有代表国家的身份而涉及国家利益。第二，从行为对象的角度分类，可分为以外国国家或外国人为对象的突发事件、外国人以中国国家和中国公民为对象的突发事件。由于对象不同，处理方法也不同。对以外国国家为对象的突发事件，要注意根据当前国内外的政治及经济形势，由有权代表我国的部门处理。对以外国人为对象的突发事件，在行使我国司法主权的前提下，按照国际准则处理。对以我国国家为对象的突发事件，要坚决依法捍卫我国的主权、安全和利益不受侵害。对以中国公民为对象的突发事件，要依法积极保障其合法权益，惩治违法者。第三，从事件发生地点的角度分类，可分为发生在中国领域内和中国领域外的涉外突发事件。对发生在我国领域内的涉外突发事件，要依照我国法律和有关国际公约、双边协议处理。对发生在我国领域之外的，在处理时必须考虑我国与涉外突发事件发生地所在国家的关系、该国法律，以及两国是否共同加入有关国际公约，是否签订有司法协助协议等因素。第四，从事件性质的角度分类，可分为涉外刑事突发事件、涉外治安突发事件和涉外突发灾害事故。涉外刑事突发事件主要是指涉及外国国家或外国人的空中与海上劫持行动，劫持人质、爆炸和国际恐怖活动案件，以及其他突然发生的重大刑事案件。涉外治安突发事件主要指涉及外国国家或外国人的群体违反治安管理的案件，极有可能进一步发展为涉外刑事案件。涉外突发灾害事故，是指不以人的意志为转移的涉及外国国家利益或外国人的不可抗拒的自然灾害[2]。

（二）涉外突发事件应急处置机制的含义。

《现代汉语词典》对“应急”的解释是：应付迫切的需要，对“处置”的解释是：（1）处理；（2）发落、惩治。本文要探讨的应急处置，是指公安机关为了应对突发事件而实施的的计划、组织、指挥、协调、控制等行为[3]。“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理。在社会学中，机制是指一定机构或组织的机能，以及这个机构或组织，与其机能之间的相互作用关系。应急处置机制，即公安机关为应对突发事件而建立起来的一系列有计划、有组织的管理体制、方式、手段、制度、程序及其内在的相互关系所形成的有机体系[4]。

综上所述，笔者认为涉外突发事件应急处置机制，就是指处置涉外突发事件所必须具备的多种要素相互作用、相互联系的整体工作系统。

三、关于构建涉外突发事件应急处置机制的几点思考

（一）建立灵敏的情报信息预警机制。

所谓预警，就是在警情发生之前对其进行预先警报，使人们能够及时采取措施，防止危难结果的发生。现代公共安全管理理论认为，提前掌握情报，有针对性地进行准备是投入最小而成效最大的工作。涉外突发事件受到国内外诸多因素的影响，而其从酝酿、萌芽到发生必然有一个过程，所以只有及早发现相关情报信息，才能把事件制止于萌芽状态之中，从而掌握处置工作的主动权。因此，建立灵敏的情报信息预警机制势在必行。

首先，公安机关要利用各种公开与秘密手段，多层次、多渠道地收集情报信息。对国内外敌对势力、敌对分子容易插手的民族、宗教、高校、外资企业等一些敏感部门，公安机关在日常的警务工作中，要充分发挥广泛接触社会面的优势，大力加强秘密情报工作，获取深层次情报，及时捕捉涉外突发事件的苗头[2]，做到早发现、早预警、早控制、早解决。基层广大公安民警、基层治保组织和广大治安积极分子直接接触到社会各个阶层和各个方面，可以了解掌握可能发生突发事件的第一手材料和信息，是信息情报收集的最主要的渠道，在涉外突发事件信息情报收集中也同样要发挥他们的主力军作用。其次，注重情报信息数据库的建设。建立严格的情报分析、研判、利用、反馈制度，加强跨地区、各警种之间的情报信息共享。再次，建立情报信息工作责任制，以调动广大民警开展情报信息工作的积极性和主动性。

（二）建立科学的处置预案机制。

“凡事预则立，不预则废。”处置预案是公安机关通过对情报信息的分析研究，所制定的应对突发事件的处置计划和行动方案。建立科学的处置预案是涉外突发事件处置是否成功的重要前提，它可以使公安机关从容应对各种复杂的突发情况，做到临战不乱，处变不惊。许多涉外突发事件的发生，往往与国内外的政治、经济、文化、外交、宗教等因素有关。因此，公安机关一定要保持高度的政治敏锐性，持续关注国内外社会动态，对不安定因素的现状和发展趋势做到心中有数，平时大量收集涉外突发事件处置的案例，认真分析研究常见涉外突发事件的特点、成因、性质和规律，制定科学的处置预案。

首先，注重处置预案设计的针对性。根据突发事件的不同类型，制定相应的处置预案；也可根据后果和影响的大小，制定不同级别的处置预案，例如预案可分为Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级四种，其中Ⅳ级是一般，Ⅲ级是较大，Ⅱ级是重大，Ⅰ级是特别重大。其次，提高处置预案设计的可操作性。通过对目前我国各地涉外突发事件处置预案进行分析，可以发现普遍存在的问题是：预案内容简单，规定过于笼统，多采用原则性的语言描述，而缺乏具体的情景描述，可操作性不强，而英国、美国、加拿大等国的应急预案则内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性[5]。所以在今后应着重研究如何提高处置预案设计的可操作性。再次，重视处置预案的修订工作。理论来源于实践，处置预案制定后，应及时印发有关单位和公安民警认真学习和熟悉，并组织多次模拟的实战演练，提高他们的处置能力和水平，并在处置的具体实践中要总结经验教训，以便对工作预案进行不断的调整、修订和完善。建议学习英国、美国、加拿大等国在预案中增设修订条款，例如，英国的有关规定要求每三个月就应当对预案中的联系方式等信息进行纠正，并应当阶段性地对预案进行重新审查；如果预案有修订，应当及时公布[5]。

（三）建立完善的处置保障机制。

第一，在警力保障方面，“工欲善其事，必先利其器”，警员是战斗的主体，高素质的警员对于处置的成败具有决定性的影响。公安机关应重视培养精通外语、掌握涉外法律法规、了解涉外风俗和礼仪、具有良好的沟通和协调能力、具备丰富应急处置经验的人才。实践中，一些地方已经成立应急处突大队，那么应单独成立涉外突发事件处置的小分队，平时多开展相关培训和演练，着重培养其面对涉外突发事件的整体作战能力和快速反应能力。以日本为例，如果在海外发生对日本人或国家权益造成伤害的恐怖事件，警察厅要派遣由具备人质谈判和鉴别等专门技能人员组成的国际恐怖主义紧急工作小组，开展情报信息和搜救等工作[6]。

第二，在装备保障方面，“兵马未动，粮草先行”，先进的警务装备有助于处置任务安全、有效地完成。经费不足和装备落后是制约涉外突发事件处置工作的较为突出的问题，对此各级公安机关必须在思想上高度重视，积极向党委、政府汇报，争取经费支持。将经费重点用于应对恐怖劫机、劫持人质、爆炸、暗杀等重大涉外突发事件的情报信息处理、存储、加密传输等信息系统设备和监控、取证、检验、鉴定等技术器材、装备建设，并加强非杀伤性武器的研制开发，尽快填补处置涉外突发事件装备建设的空白[2]。

（四）建立规范的新闻发布机制。

在我国信息化程度日益提高和法制建设日益发展的形势下，公众的民主意识也在不断增强，面对突发事件的基本需求之一就是知情权。为积极应对社会信息化带来的严峻挑战，必须建立规范的新闻发布机制，重视涉外突发事件的舆论引导工作。公安机关的性质决定了其容易成为社会关注的热点、媒体炒作的焦点和境内外敌对势力攻击的重点。对此公安机关必须切实采取有力措施，趋利避害，牢牢掌握公安新闻舆论的主导权。一般情况下，涉外突发事件不宜宣传报道，有关情况需要公开报道的，必须经政府部门审核同意，以适当形式发布。按照公安部的规定，地方公安机关对于重大敏感事件要履行特别的请示制度[7]。凡涉外重大突发事件，需及时请示公安部，由公安部商中央有关部门决定是否发布、由谁发布。

具体的工作要求有以下两点：一是建立新闻发言人制度。地市级以上公安机关应确定政治素质高、精通涉外业务的同志作为新闻发言人，充分发挥新闻发言人的作用，依靠国内主流媒体及时发布客观准确的信息，切实把公安新闻发布制度建设成为正确引导舆论的权威渠道。二是与新闻媒体保持良好合作关系。加强与媒体的联系，有效地引导媒体，主动发布新闻，请媒体加强新闻宣传管理，严把舆论关，避免不实、不当的宣传报道导致不良社会影响。英国警学专家查理斯·斯文森认为：“不管是传统媒体，还是电子媒体，都有可能成为警察部门有力的合作伙伴或极具破坏性的对手。”在当今这个网络盛行的时代，还需要针对网络媒体受众广泛、互动性强的特点，注重与网络媒体的沟通，以便有效引导社会舆论[8]。

（五）建立开放的国际合作机制。

在全球化背景下，国际交往与联系日益密切，涉外突发事件由于其涉外性，如果单靠一国处置会力不从心，亟需加强国际合作。因此，为了适应全球化发展趋势的需要，处置涉外突发事件需要开放的胸襟，建立开放的国际合作机制尤为必要。

一是我国公安机关与国外警界应积极开展交流与合作，学习和借鉴有关国家、地区及国际组织在应急处置领域的先进经验，从而提高我们的应急处置水平。二是我国应积极参加有关国际组织，与其他国家开展应急管理项目合作，积极参与国际应急救援。三是积极参与缔结、加入有关国际公约，共同应对各类跨国或世界性突发事件。以反击核恐怖主义为例，中国就于2005年加入了《制止核恐怖行为国际公约》[9]。

（六）完善应急处置的法律体系。

目前我国涉外突发事件处置的法律依据主要有《突发事件应对法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》等[10]，从立法上来说存在一些空白和不足。例如，我国的涉外突发事件处置程序规定散见于相关的法律法规中，如《关于处理涉外案件若干问题的规定》、《关于处理外国人违反治安管理案件若干问题的通知》、《公安机关办理行政案件程序规定》等，但这些规定只是公安机关处置涉外突发事件的内部规定，法律位阶较低，规定不够明确、完善，在实践中容易导致出现执法者执法不规范的情形，不利于保护执法对象的合法权益。完善的法律体系在涉外突发事件处置中具有重要的作用，它不仅使得应对突发事件更为有序，而且有助于更好地保障人权。因此，完善涉外突发事件应急处置的法律体系十分重要。

一是建立涉外突发事件信息批露制度，使信息披露规范化，有利于保障公众的知情权。同时由于涉外突发事件的敏感性，在信息披露时应注意坚持适度性和策略性相结合的原则。二是建立涉外突发事件处置中国内法规范与国际法规范相协调的制度，这是由涉外突发事件的涉外性所决定的，有时处置的法律依据也有国际法规范。三是建立统一的涉外突发事件处置程序性制度[10]，处置突发事件更应遵循正当法律程序，只有程序设计科学、民主，坚持“以人为本”的立法理念，才能保证处置工作顺利开展和最大限度保护公民权益。四是建立涉外突发事件应急处置的法律监督制度，主要是加强应急处置过程中的权力监督，防止公安机关在执法中滥用职权[11]。

[1]秦启文，陆林，周永康，等.突发事件的预防与应对[M].北京：新华出版社，2008：1.

[2]辛志敏，赵莹，师维.涉外警务教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：177；181；182-183.

[3]杨丽.我国公安机关应急处置机制建设探析[D].内蒙古大学硕士论文,2010.

[4]吴同，王精忠.突发事件中警察应急处置机制研究[J].山西警官高等专科学校学报,2012，（7）.

[5]张红.我国突发事件应急预案的缺陷及其完善[J].行政法学研究,2008,（3）.

[6]余凌云.警察预警与应急机制[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：340.

[7]周忠伟，丁文跃。阿不力克木.群体性治安事件处置教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：68.

[8]郭太生.公共安全危机管理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009：237.

[9]王宏伟.重大突发事件应急机制研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010：238.

[10]叶剑波，蒋剑云.完善涉外突发事件应急机制构想[J].企业家天地,2008，（7）.

[11]吴华清.突发事件应急管理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2011：89.

（责任编辑：吴良培）