中国党际协商民主：在现实与理想之间

孙照红

（北京市社会科学院，北京100101）

党的十八届三中全会提出要 “构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”［1］。我国的协商民主主体广泛、内容丰富、形式多样、领域宽广。中国共产党同各民主党派之间的党际协商民主是我国协商民主体系的重要组成部分，而且，中国党际协商民主以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托和载体，是我国协商民主体系中制度化建设比较成熟的协商民主形式。

一、中国党际协商民主的内在优势和现实困境

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度之一，这一制度的基本内容内含了党际协商民主的基础和条件。第一，中国共产党是执政党，八个民主党派是参政党而不是在野党和反对党。九个政党之间是合作关系，是亲密友党关系。第二，中国共产党和各民主党派合作的首要前提是坚持中国共产党的领导，但这种领导是政治领导而不是组织领导，民主党派享有政治自由、组织独立和法律地位平等。第三，中国共产党与民主党派合作的基本方针是 “长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”，“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主”［2］351。第四，中国共产党和各民主党派都在宪法和法律范围内活动，都没有超越宪法和法律之外的特权。第五，多党合作的机构是中国人民政治协商会议，它本身就是我国政治生活中协商民主的重要形式和主要平台。第六，中国共产党和各民主党派的协商合作主要体现在政治协商、民主监督和参政议政工作中。政治协商是实行科学民主决策的重要环节，民主监督是为了发展民主，参政议政本身就是协商民主的体现。

中国党际协商民主模式具有明显的制度优势，这是制度设计的理想状态，也是我国政党制度的一贯追求。但是，与 “理应如此”的期望和我国民主政治发展的需要相比，中国党际协商民主的优势并没有充分显示和发挥出来，在实践中还有许多可以改进的空间。

从制度设计看，中国共产党对民主党派的领导主要是通过民主协商和政治思想工作来实现。但是，在实际的政治生活中，有些地方把这种领导等同于组织领导、行政领导，采用强制、命令的方式处理与民主党派的关系，甚至对民主党派的日常工作和内部事务都事无巨细地包办代替，严重影响了民主党派的自主性和独立性；有的党委把本是 “分内”的统战工作当成可有可无的工作；有些中共党员干部对多党合作制度了解不多，对统战认识不深，对民主党派的性质和地位理解不到位，把民主党派当作 “摆设”或 “花瓶”；某些地方领导干部错误地理解和运用 “党管干部”原则，在干部任用问题上根本不尊重民主党派的意见，民主党派的自主权得不到应有的发挥等等。

中国政党制度充分肯定各民主党派享有宪法和法律规定的权利和义务。 “政党的自主性是指政党具有与其他政治组织截然不同的政治特性，包括独有的政治纲领和组织制度、合法的政治活动经费来源、独有的利益协调整合能力和冲突矛盾化解能力，同时也包括政党独立自主地根据国内外形势的发展变化而作出适应政治发展需要的转型，即政党的适应性或能动性。”［3］目前，中国各民主党派虽然有自己明确的纲领、目标，有独立的章程，但是，改革开放以来，民主党派的政策、章程基本是随着中国共产党指导思想和方针、政策的变化而变化，民主党派政党特色越来越弱化；民主党派虽然也以民主集中制为组织原则，但这一制度在实际运作中困难重重；民主党派的活动、经费来源、活动场所等都受到一定的限制；受多种因素的影响，民主党派不能发出自己 “独立”的声音，民主党派在普通老百姓当中的认同度和知名度也不够高。从一定意义上说，我国各民主党派保持独立和自主的条件是有所缺失的。

各民主党派干部是国家干部的重要组成部分。民主党派要按照 《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用条例》对干部进行管理，党派机关干部退 （离）休制度、年度考核、奖惩制度都执行国家统一的干部政策。周恩来曾说：“非党人士要有职有权。”［2］175毛泽东也提出，对民主党派 “要给事做，尊重他们。当做自己的干部一样，手掌手背都是肉，不能有厚薄。对他们要平等，不能莲花出水有高低”［4］。这是民主党派履行职能的必备条件。在中国共产党成为执政党后组建的第一届中华人民共和国中央政府中，有将近半数的领导成员来自民主党派和无党派人士。中央人民政府6位副主席中，有3位是民主党派人士；政务院4位副总理中，有2位是民主党派和无党派民主人士；政务委员15人中，有9人是党外人士。1956年社会主义改造基本完成后，在国家机关中仍有许多民主党派人士担任着重要的领导职务。但是，随着50年代后期 “左”的思想的日益严重，民主党派在政权机构和政府机关担任领导职务的人士逐渐减少。中共十一届三中全会后，随着多党合作的恢复和完善，民主党派人士在人大和政府这些国家政权机构中所占比例呈上升趋势，但是，民主党派干部在整个干部队伍中所占的比例仍然较小，而且存在正职少、副职虚、兼职多的问题。虽然有些地方在职位分配上考虑到了民主党派干部所占的比例问题，但又不能保证民主党派干部职务与权力的平衡。有些共产党干部甚至认为和平时期的民主党派干部没有多大影响，选拔民主党派干部就是为了装点门面。即使有些民主党派干部有机会担任领导职务，但在处理充分行使权力和接受中国共产党领导的关系问题上也存在不少问题。

互相监督是中国政党制度一项很重要的制度设计和安排。当年保留民主党派的一个非常重要的考虑，就是希望民主党派能够监督共产党。毛泽东说过：“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会。”［5］中国共产党与民主党派 “长期共存，互相监督”方针的内在逻辑也是如此，“长期共存”的目标之一就是 “互相监督”，主要是民主党派监督共产党。这是因为，民主党派的民主监督具有其他监督所不具有的优势：民主党派是政党，对共产党的监督是高层次的政治监督；民主党派是参政党，具有与执政党平等的法律地位，具有与执政党不同的视角，而且 “一个参加三个参与”便于民主党派实施监督活动；民主党派成员知识层次和知名度较高且 “下通各界，上达中央”，具有明显的智力优势和能力优势。如果能真正发挥出民主党派作为监督主体的这些优势，就 “能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督”［6］。但是，与制度安排的初衷相比，民主党派监督的实际效果却大打折扣。政治协商和参政议政工作也存在着同样的问题。

二、中国共产党党内民主是党际协商民主的主导性力量

中国共产党与各民主党派的党际协商民主和中国共产党党内民主之间是互相推动、互相促进的关系。党际协商民主发展得好，能够促进党的决策科学化、民主化，推动党的机构运转有序、高效，监督权力的正确行使，改善党的作风和形象。而党内民主对党际协商民主的影响更为深远，可以说，党内民主是党际协商民主的决定性和主导性因素。

在西方，政党是在民主政治中产生的，民主催生了政党。而中国不一样，政党在中国出现的时候，中国实行的还是专制制度，是政党推动了中国的民主化。新中国成立后，中国共产党不仅是领导党，对国家和社会生活实施政治、思想和组织领导，而且是唯一的执政党，执掌国家立法、司法和行政等全部国家权力。无论是领导还是执政，中国共产党都是为了实现人民的民主权利。 “党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家做主。”［7］可见，发展民主必须以坚持党的领导为前提，党际协商民主也不例外。

与西方政党制度台上台下的竞争式民主不同，中国共产党与各民主党派之间的党际民主是合作和协商式民主。由于中国共产党是执政党，民主党派是参政党，在国家权力体系中这种地位的不同决定了它们在合作和协商中作用的不同，同时也内含了中国共产党党内民主对党际协商民主的主导性。

党内民主对党际协商民主的决定性和主导性表现在方方面面。比如，在政治协商的过程中，提出什么议题以及民主党派就议题提出的意见和建议能否被采纳都是由共产党决定的，中国共产党各级党委是公共决策的核心；民主党派的政治参与和利益表达是咨询性和辅助性的，能不能产生实际的影响以及产生多大的影响都受制于中国共产党各级党委的态度，受制于中国共产党地方领导是否 “开明”和 “重视”；民主党派监督共产党的首要前提是接受党的领导，而且这种监督不具备权力监督和法律监督的强制性，监督效果如何取决于中国共产党各级领导干部的素质，取决于中国共产党能不能营造宽松、和谐的政治氛围，取决于中国共产党领导干部能不能虚心听取和接受民主党派提出的不同意见；在干部的管理方面，民主党派主要领导干部的安排使用基本是由中共党组织主导；民主党派地方组织既受民主党派中央组织的领导，又受中国共产党地方党委的领导，民主党派中央组织对地方组织的领导主要是指导性的工作，而中国共产党地方党委对民主党派地方组织的领导更为直接。可以说，以上所有制度、政策和措施，都是以中国共产党党内民主为前提和保障的，没有中国共产党党内民主或者党内民主遭到破坏，所有这些都会走样、变形。

历史经验也多次证明，党际协商民主的发展和实现在很大程度上取决于党内民主的发展和实现。什么时候中国共产党党内民主发展得好，民主党派的性质定位就准确，功能发挥、工作进展就正常，中国共产党与民主党派之间的关系也和谐，多党合作的功能和价值就能够得到充分发挥；反之，什么时候党内民主发展不正常，民主党派的正常活动就会被压制、被取消，党际协商民主也就无从谈起。建国初期，中国共产党通过加强党的集体领导、加强党内监督、维护党的团结等途径发展党内民主，承认民主党派的合法地位并主动与它们协商、合作，党际关系也出现了前所未有的和谐局面。从1957年下半年开始，反右派运动出现了扩大化，党内民主生活的不正常也很快殃及党际民主。毛泽东要求各地党组织 “注意各民主党派中反动分子的猖狂进攻”［8］，大批民主党派人士被打成右派，多党合作难以开展。 “文化大革命”期间，党内出现了严重的一言堂、个人崇拜、个人凌驾于组织之上等不良风气，各民主党派也被迫停止了一切政治活动，多党合作名存实亡。改革开放以来，随着党内民主的逐步完善，中国共产党对民主党派的性质给予了重新定位，党际协商民主也重回正轨并日益融洽。

三、完善党际协商民主首先要发展中国共产党党内民主

既然中国共产党的党内民主状况是决定党际关系状况和走向的决定性和主导性因素，那么，中国共产党在推进党际协商民主上理所当然地应承担主要的政治责任。但是，中国共产党党内确实存在着不民主、不健康的因素。 “从逻辑上来讲，一个自身就不民主的政党，不可能在处理与国家、社会、民众、法律事务和参政党关系时真正做到民主，并且真正按民主的原则和制度办事。”［9］“政党要创造民主，政党自身必须民主。不实行民主的政党，遑论创造政治文明、领导政治文明。”［10］所以，完善党际协商民主的基本方向仍然是民主，而且首先是中国共产党党内民主。在实践上，中国共产党要按照民主的要求、方式和程序办事，特别是在决策过程中和干部任命过程中，要积极培育党内的民主作风、民主习惯和民主文化、民主氛围，以党内民主的发展增强对民主党派的吸引力和感召力，示范和带动民主党派的政党建设和党际协商民主的发展。

中国共产党的党内民主是民主党派独立自主性的保障性条件。中国党际协商民主尤其强调中国共产党的领导，这是我国政党制度最本质的特征。但是，如何处理好共产党的领导与各民主党派的独立自主性之间的关系，使他们在中国政党制度内稳定有序又有活力地开展工作，这是一个关键的问题。而这一问题归根结底还是中国共产党如何实现领导的问题。毛泽东曾对党的领导权问题作过阐述：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”［11］他还要求共产党员 “以互助互让和同生死共患难的精神，以尊重合作中各政党独立性的立场，以谦和互敬互商的工作态度”［12］来处理与各党派之间的关系。要做到这一点，首先要求中国共产党处理好领导和执政的关系，充分尊重民主党派的自主权，尊重民主党派在法律上的平等地位，更好地保护民主党派的合法权益不受侵害，让各民主党派独立自主地决定和处理它们的内部事务。做不到这一点，中国政党制度内含的民主优势必然会因为民主党派独立性的弱化甚至丧失而弱化、丧失，制度设计的党际协商民主也必然会因此而失去民主的内涵和优势。

中国共产党的党内民主是民主党派职能正常发挥的关键因素。民主党派职能没有充分发挥出来的很重要的原因就在于现有的条件和环境不够宽松、自由，民主党派依附性太强、独立性不够，致使政治协商知情权不够、民主监督没有胆量、参政议政空间不足。所以，无论是政治协商、民主监督还是参政议政，都需要中国共产党创造平等合作的平台，拓宽畅通的沟通渠道，营造透明、安全、和谐的政治环境。有学者建议，重新运用当年毛泽东提出的让民主党派 “唱对台戏”的主张，引导民主党派既敢于又善于同中国共产党 “唱对台戏”。也有人主张，在重大决策之前，可以请民主党派 “挑毛病”、做 “不可行性论证”，以使中国共产党决策更加科学化和民主化……这些建议都不失为优化党际协商民主的很好的途径，但都建立在发展党内民主的基础之上。为此，中国共产党必须进一步健全和完善重要情况和重大问题通报制度、党务公开制度、听证制度等，扩大和保障民主党派的知情权；以更加包容的姿态、开阔的胸襟主动、自觉地接受民主党派的监督，用刚性的法律条文明确监督的内容和形式，保障民主党派的监督权利，对于拒绝接受监督特别是打击报复监督者给予严肃的处分和惩罚；提供良好的制度环境和政治空间，鼓励、保障民主党派自由、平等、信任地与中国共产党展开多方位、多领域、多层次的交流、沟通、对话。只有做到了上述这些，制度设计的党际协商民主优势才能真正发挥出来。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［2］周恩来统一战线文选［M］.北京：人民出版社，1984.

［3］汪守军.关于多党合作制度框架下民主党派自主性问题的探讨［J］.探索，2012，（4）.

［4］中共中央统战部研究室.历次全国统战工作会议概况和文献［M］.北京：档案出版社，1988：6.

［5］毛泽东文集（第 7 卷）［M］.北京：人民出版社，1999：34.

［6］邓小平文选（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1993：225.

［7］中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中）［M］.北京：人民出版社，1991：942.

［8］建国以来重要文献选编（第十册）［M］.北京：中央文献出版社，1994：284.

［9］张书林.党内民主研究中的几个前沿性问题［J］.攀登，2009，（1）.

［10］许耀桐.政治文明与民主政治［J］.社会科学战线，2003，（4）.

［11］毛泽东选集（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：742.

［12］中央档案馆.中共中央文件选集（第 11 册）［M］.北京：中共中央党校出版社，1991：754.