论中国特色社会主义协商民主及其实现形式

孙翱翔

（中共淮安市委党校，淮安223005）

党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。这既是对我国社会主义协商民主实践的总结和概括，也指明了我国社会主义协商民主发展的方向和途径，必将对中国特色社会主义民主政治的完善和发展产生重大的现实意义和深远的历史意义。

一、民主与协商民主

民主是一个古老的名词，起源于古希腊文demokratia，是由demos和kratos两个词组成的，前者是 “人民”、 “地区” 的意思， 后者是 “权力”、 “统治”的意思。简言之，民主就是人民的统治。民主作为一种国家制度，它的本质与国家的本质是一致的。国家在本质上是阶级统治的工具，民主作为一种与专制相对立的国家制度，其本质也只能是阶级统治的工具［1］。人类自国家产生以后，曾出现过古希腊的 “城邦民主制”和中世纪欧洲的“城市共和国民主制”。然而，作为近现代意义的民主，是在资产阶级革命胜利后出现的。从民主的阶级本质上讲，近现代意义的民主包括两种类型，即资本主义民主和社会主义民主。资本主义民主实质上是资产阶级的民主，只有社会主义民主才真正体现了人民民主，因为它实现了最广大人民群众的民主权利，是人类历史上最高阶段的民主。

协商民主理论是20世纪80年代在西方兴起的。1980年，约瑟夫·毕塞特在 《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注，其中不乏西方政治思想界的领军人物，如美国著名哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·古登斯、德国思想领袖尤尔根·哈贝马斯等人。虽然不同学者对协商民主的内涵理解不尽相同，有些甚至差异很大。但综合这些不同的观点，我们可以说，协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识［2］。

协商民主兴起的背景是当代西方社会存在的文化多元化，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立。不仅如此，普通民众对政治日趋冷淡已成为西方社会的普遍现象。协商民主理论是对当代西方社会普遍冲突的回应和对古典民主理论的回归。它是在西方社会选举民主存在明显问题、自由主义民主理论遭受质疑的情况下，在社会迫切要求扩大公民参与、加强公民和团体间的对话与合作、促进政治共识、维护社会稳定与发展的背景下形成的。代议民主的核心就是公民通过投票选出自己的代表组成国家机构，进而实现对国家的统治和对社会的治理。然而，如上文所述，民主的本质在于其阶级性。在资本主义国家，只有资产阶级及其代理人才有可能被选举为国家的统治阶层，作为统治阶级的资产阶级掌握国家政权后必然要维护自身的利益，普通民众所享有的选举权只能是一种形式上的民主权利。民众被排除在公共决策之外，民主丧失了本质。法国启蒙思想家卢梭对此早就作出了精辟的论断，他指出，英国人民自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员期间才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了［3］。正是为了解决选举民主所面临的前所未有的困境和挑战，协商民主才在西方应运而生，并且被认为是一种具有巨大潜能的民主治理形式。诚然，与选举民主相比，协商民主强调公民自由平等地参与立法和决策等政治过程，是一种直接民主和实质民主。德雷泽克指出，民主走向协商，表明人们在持续关注民主的真实性，即在多大程度上，民主控制是实质而不是象征性的，而且公民有能力参与民主过程。然而，正如选举民主是民主的一种实现形式一样，协商民主也仅仅是民主的一种实现形式。受资本主义民主的阶级性所决定，协商民主在资本主义社会难以真正有效实施，普通民众也无法真正享受到与资产阶级平等的民主权利，资本主义社会的基本矛盾无法得到根本解决。

二、我国社会主义协商民主的形成、内涵与特征

虽然协商民主的概念最早由西方学者提出，但我国社会主义协商民主制度是在中国革命、建设、改革的实践过程中产生、发展和成熟起来的。早在新民主主义革命时期，中国共产党建立 “三三制”抗日民主政权时，毛泽东指出：“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”［4］1946年，中国共产党和中国国民党、中国青年党、中国民主同盟和无党派人士在重庆召开 “政治协商会议” （史称旧政协），开了中国政治协商的先河。中华人民共和国的成立，是我国协商民主的标志性成果。1948年4月30日，中共中央发布 “五一”口号，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。在筹备召开中国人民政治协商会议中，周恩来同志指出，凡是重大议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个民主精神，并强调 “新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”［5］。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行。中国共产党、各民主党派、人民团体和各界代表共662人出席了这次会议。正是在这次会议上，制定并通过了具有临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了 《中华人民共和国中央人民政府组织法》和 《中国人民政治协商会议组织法》，决定了中华人民共和国的国都、国旗、国歌和纪年，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。1954年全国人民代表大会制度建立后，中国人民政治协商会议作为政治协商机构继续在国家政治生活中发挥重要作用。毛泽东同志明确指出：“有了人大，并不妨碍我们成立人民政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”改革开放以来，我国社会主义协商民主进一步制度化、规范化，主要表现在四个方面：一是党和国家事业发展的重大事项、国计民生的重大问题都要进行协商。二是坚持协商于决策之前和决策执行的过程中。 《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》都明确强调 “把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”。三是健全和完善协商民主与选举民主紧密结合的机制。每年各级人大和政协会议相继召开，政协委员列席人大全体会议，听取政府工作报告并提出意见和建议。全国人大在宪法修改和重要法律的制定和修改时，也事先在政协征求意见。对国家领导人选的确定，选举前中国共产党与各民主党派、人民团体和无党派人士认真进行协商。四是探索和建立基层民主协商制度［6］5。

作为上层建筑的民主政治是 “在历史上发生和发展的”。正因为如此，民主是共性与个性的统一，协商民主也不例外。我国社会主义协商民主根植于中国革命、建设和改革的实践，使得中国与西方国家在协商民主上也表现出不同的内涵。当然，由于视角、研究方法等方面的不同，不同学者对我国社会主义协商民主内涵的概括不尽相同。有的学者将我国社会主义协商民主的内涵概括为平等讨论、求同存异、广泛参与、兼顾各方、优化决策五个方面［6］6。有的学者认为，中国的协商民主，就是在我国的基本制度框架下，所有受决策影响的行为主体，围绕着政治社会生活中的议题，通过咨询、商议、讨论的方式，达成共识的一种民主形式。它既强调协商民主程序的合理性，更强调结果的共识性［7］。笔者认为，通过与西方协商民主进行比较，可以更准确地把握中国协商民主的内涵。与西方协商民主相比，我国社会主义协商民主具有以下两个方面的基本特征：

一是社会主义协商民主在我国社会主义民主政治中具有独特而重要的地位。虽然约瑟夫·毕塞特在提出协商民主的概念时就指出，美国制宪者在制定美国宪法时就具有 “协商民主”的明确意图［8］。然而，众所周知，资产阶级革命胜利后，资本主义国家普遍将选举民主作为民主的主要实现形式，在政治实践中很少实行协商民主。与西方资本主义国家形成鲜明对比的是，社会主义协商民主在我国社会主义民主政治中发挥着独特而重要的作用。这种重要性主要体现在三个方面：第一，纵向来看，我国社会主义协商民主发轫于新民主主义革命时期，形成并发展于中国建设和改革时期。可以说，在中国革命、建设和改革的整个过程中，协商民主都发挥着重要作用。第二，横向来看，社会主义协商民主在我国当代民主政治实践中具有重要地位。 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这表明，社会主义协商民主与选举民主在我国民主政治中具有同样重要的地位。第三，我国社会主义协商民主制度化、规范化程度较高。西方的协商民主目前主要还是一种理论形态，尚未形成完善的制度规范。我国的协商民主作为国家的民主制度，经过长期的实践和探索，已经初步形成了比较成熟的制度规范，逐步进入了制度化、规范化的轨道。

二是我国社会主义协商民主具有层次多、范围广的特点。西方协商民主主要强调自由平等的公民之间的协商。我国社会主义协商民主存在多个层次，范围也十分广泛。从协商民主层次而言，我国社会主义协商民主既有国家层面的协商，又有社会层面的协商，还有基层自治层面的协商。从协商范围上来看，一方面表现在协商主体范围十分广泛，包括各政党、各人民团体、社会组织及公民个人；另一方面表现在协商内容领域十分丰富，包括政治、经济、文化、生态等各个方面。

我国社会主义协商民主之所以呈现以上两个方面的基本特征，主要基于以下三个方面的原因：第一，中国传统文化强调 “和”、 “和谐”，这为我国社会主义协商民主的发展提供了深厚的文化底蕴。所谓 “君子和而不同”、 “和为贵”。 “和”是政治的最高境界，是国泰民安的基本表征。 “和”的内在精神就是 “和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成”。这种文化基础为社会主义协商民主的确立和发展提供了良好的精神资源和文化背景。第二，我国社会主义民主的实质是人民当家作主，这为充分实行协商民主提供了阶级基础。在社会主义中国，人民之间的根本利益是一致的，虽然不同主体之间的具体利益不尽相同，甚至还存在着分歧，但彼此并没有根本利益冲突，完全可以通过协商的形式达成一致共识。因此，协商民主在社会主义中国能够得到很好地发展并具有很高的地位。而资本主义民主的实质是少数资产阶级的民主，资产阶级和普通民众之间的利益是根本对立的，难以通过协商的方式加以解决。这就是为什么几百年来资本主义国家普遍实行选举民主而不是协商民主的根本所在。第三，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为我国社会主义协商民主提供了坚实的政党基础。政党是民主政治的最重要参与者，政党制度及政党关系对民主政治的发展具有内在的规定性。乔·萨托利指出：“现代民主完全建立在政党之上，民主原则应用的越彻底，政党越重要。”［9］在社会主义中国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，各民主党派是参政党，是同中国共产党亲密合作的友党。因此，中国共产党和各民主党派不存在通过投票选举轮流执政的问题，相互之间是“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的关系。西方资本主义国家普遍实行多党制，不同党派代表着不同利益集团的利益，不同党派只能通过投票竞争的方式轮流执政。这种政党制度和政党关系无疑最适合采取选举民主这种民主实现形式。

三、我国社会主义协商民主的实现形式

在我国社会主义民主政治实践中，社会主义协商民主具有丰富多样的实现形式，本文拟从我国根本政治制度中的协商民主和基本政治制度中的协商民主两大方面来论述我国社会主义协商民主的实现形式。

（一）我国根本政治制度中的协商民主

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。虽然人民代表大会制度以选举民主为其主要实现形式，但也包含着许多协商民主形式，突出表现在以下几个方面：第一，从人大代表的产生来看，根据选举法的有关规定，人大代表候选人的提名往往是由各党派、各人民团体和选区选民通过讨论、协商确定的。第二，从人民代表大会行使职权来看，常常采取协商民主的形式。以全国人大为例，立法是全国人大及其常委会的主要职权之一，全国人大在立法过程中，协商民主的运用十分广泛。在起草法案时，往往会召集专家和有关代表举行座谈会，对有关问题进行讨论、协商。法案起草后，在表决通过之前往往还要向社会公众征集意见。比如 《个人所得税法修正案》征求意见时收到23万多条意见，而 《预算法修正案草案》征集意见超过30万条。另外，全国人大在行使最高国家机关领导人的任免权和国家重大问题的决定权时，在表决之前也要和各民主党派、人民团体进行充分讨论、协商，在取得共识后方表决通过。第三，从建设服务型政府的要求来看，各级政府必须将协商民主作为其行使职权的主要方式之一。各级人民政府作为我国行政机关，与人民群众的联系最为密切。因此，各级人民政府及其职能部门在制定公共决策时，必须充分听取社会各方面的意见，必要时应与民众面对面地讨论、协商，主要形式包括举行听证会、协商对话、决策咨询、媒体讨论等。

（二）我国基本政治制度中的协商民主

1、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称政治协商制度）是我国的一项基本政治制度，也是具有中国特色的政党制度。如果说人民代表大会制度以选举民主为主要特征的话，那么政治协商制度以协商民主为主要特征。政治协商制度经历了一个较长的发展历程，伴随着我国协商民主形成和发展的全过程。在实践中，政治协商主要有两种方式，一是中国共产党同各民主党派的协商，主要采取民主协商会、座谈会等形式，体现的是政党之间的政治协商；二是中国共产党在人民政协同各民主党派、各人民团体和各界代表人士的协商，主要采取人民政协会议协商的形式。人民政协虽然不属于国家机构，但在我国政治体制和民主政治生活实践中具有很高的地位。我国宪法在序言中明确指出，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，在国家政治生活中发挥重要作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步指出，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发挥社会主义民主的重要形式。党的十八大报告明确提出，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。下一步，要推进政治协商制度化、规范化和程序化，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。

2、民族区域自治制度

中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。在事关国家重大问题的决策上，各民族之间要充分沟通、协商，在取得共识的基础上进行决策。在制定加快民族地区发展的方针政策时，要注重和该地区各族民众进行沟通、协商，充分尊重少数民族的意见和建议，增强决策的针对性和实效性，以更好地促进民族地区又好又快的发展。

3、基层民主制度

党的十八大报告指出，在城乡社区治理、基层公共事物和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。积极开展基层民主协商。我国基层民主主要包括农村村民自治、城市居民自治、企事业单位职工代表大会制度以及人民群众对基层政权机关的民主参与和民主监督。实际上，在中国基层民主中，本身已经具备协商民主的机制与平台。有关法律对此作出了明确规定。 《城市居民委员会组织法》规定，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。 《村民委员会组织法》也有类似的规定。 《工会法》规定，工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益；工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。同时，对于协商民主，基层民众进行的创新更为社会广泛关注，其形式包括居民论坛、听证报告会、社区评议会、居民恳谈会等。其中最具影响力的是浙江温岭的民主恳谈会。民主恳谈会1999年6月诞生于浙江省温岭市松林镇。民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协商沟通会。民主恳谈会是新的民主决策模式，是协商民主的实现形式。如大众性，让广大民众真正参与决策，为群众利益表达和政治参与搭建平台。平等性，所有参与者都有机会参与讨论，影响决策。多元性，为不同利益主体维护自己的利益提供机会和机制。

四、结语

综上所述，无论从发展历程来看，还是从民主政治实践来看，我国社会主义协商民主都具有重要地位，发挥着独特而不可替代的作用。当然，协商民主也不是万能的，也不可避免地存在着局限，其主要表现是：第一，协商理想和民主实践之间存在着不可逾越的鸿沟。最为典型的疑问，就是一个在本质上小而迟缓的协商团队如何治理庞大而复杂的社会？协商民主如何在没有时间咨询大众更别提协商的社会中发挥作用？第二，协商失效或无效。在现代社会日趋多元的情况下，存在着许多无法协商或者即使进行协商也难以达成共识的情形。这就要求我国在发展社会主义协商民主的同时，还要注重其他民主实现形式的发展，实现协商民主与选举民主相结合，共同促进我国社会主义民主政治不断向前发展。

［1］刘崇庆.关于民主的思考［J］.南都学坛，2009，（5）：104.

［2］陈家刚.协商民主与政治协商［J］.学习与探索，2007，（2）：86.

［3］卢梭.社会契约论［M］.何兆武，译.北京：商务印书馆，1980：125.

［4］毛泽东选集（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：809.

［5］周恩来统一战线文选［M］.北京：人民出版社，1991：134.

［6］张献生，吴茜.坚持、完善和发展我国社会主义协商民主［J］.中国人民政协理论研究会会刊，2007，（3）.

［7］齐卫平，陈朋.协商民主：社会主义政治文明建设的生长点［J］.贵州社会科学，2008，（5）：6.

［8］陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展［J］.毛泽东邓小平理论研究，2008，（7）：71.

［9］萨托利.民主新论［M］.冯克力，阎克文，译.北京：商务印书馆，1993：9.