政党协商与政协协商的联系和区别

王江燕

（中央社会主义学院，北京100081）

政党协商是中国共产党同各民主党派和无党派人士的协商，政协协商是中国共产党在人民政协同各民主党派、各人民团体和各界代表人士的协商。这两种协商方式同属政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是我国协商民主的典型表现形式，也是中国共产党实现科学决策、民主决策的重要环节和提高执政能力的重要途径。政党协商与政协协商两者既有联系，又有区别，互相补充。但两种协商方式并不互相包含，更不能互相替代。目前理论界对于这两种协商方式存在一些不同的提法和解读，特别是在对政治协商和中国特色社会主义协商民主制度关系的认识上，存在某些模糊之处甚至误区。因此，搞清楚政党协商与政协协商的关系，对于我们深入理解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国的协商民主具有重要意义。

根据 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》 （中发〔2005〕5号文件）、 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》 （中发 〔2006〕5号文件）、 《中国的政党制度》白皮书以及 《中国人民政治协商会议章程》等相关文献的论述，结合政党协商和政协协商多年来的实践经验，试总结出两种协商方式的具体联系和区别。主要包括以下几方面：

一、从协商组织形式看

政党协商是中国共产党主要领导人与民主党派主要领导人之间的最高层次的直接面对面的协商，它不存在任何中间环节，属于政党最高核心层的协商。政党协商是由中共党委或者党委统战部具体负责组织、安排、协调，执政党、参政党领导人以各种正式或非正式的形式参加。而政协协商是依托人民政协这一中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构进行的间接协商，主要是由人民政协来组织和协调。在人民政协这一制度化的平台上，各民主党派有代表本界别整体的党派提案或发言，但共产党不作界别性提案和发言。

二、从协商主体看

政党协商是单一的参与主体，包括执政党、参政党和无党派代表人士，虽然有工商联参加，但性质是政党协商。而人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。人民政协由34个界别组成，包括中国共产党、各民主党派、无党派人士以及其他各界代表人士，政协协商是多元参与主体，政党只是其中的组成部分。人民政协协商的主体包含了政党协商参与的主体，同时，政党协商参与主体在人民政协协商中担当最重要的角色和作用。政党协商的主体突出强调其身份的政党性。政协协商中的中共和各民主党派则强调其身份的界别性、社会性。

三、从制度基础看

政党是现代民主政治的关键要素，处于国家治理体系的核心和权力中枢的地位。中国共产党是执政党，在我国政党制度中处于政治领导地位，各民主党派是参政党，要 “一个参加，三个参与”，与中国共产党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。这种合作型的政党制度要求政党协商是规范党际关系、沟通政党意愿、强化党际监督，实现参政党 “一个参加，三个参与”的主要途径。而人民政协是介于政党、国家、社会之间的重要组织机制和制度力量，是协调中国政治关系、社会关系和利益关系的重要制度平台。政协的协商更多的是执政的中国共产党处理党与非党、党与国家政权、党与社会关系的重要平台。从人民政协的性质来看，是“中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。而政党协商也是从政党制度、统一战线的基本理念出发，两者有共同的制度基础，都带有统一战线性质且都致力于发扬民主、巩固政治团结、增强党和政府政策的合理性和治理的正当性。两者在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国方面是根本一致的。

四、从协商内容看

从中央层面看，中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。在具体的实施过程中，两种协商的内容有时会有交叉相同之处，比如一些重大的决定会先在政党协商小范围内商议，再拿到政协进行大范围的协商。

从政党协商实践看，中央层面关于政党协商的内容不仅有关于执政党自身建设的重大决定，比如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等许多重要文件的征求意见稿，还有全国人大、全国政协领导人选，宪法修改以及其他重要法律文件草案，国民经济和社会发展的中长期规划，国家金融、卫生、教育体制改革等关系国计民生的重大问题，大多是属于决策前的重大方针政策、法律法规、国家领导人建议人选等重大问题的协商，协商问题一般具有前瞻性、战略性、宏观性，是执政党在作出重大决策前与友党进行内部沟通、进行前期纠偏、补充和完善的一种协商机制。而人民政协协商更多是作为社会公众层面的协商，着重从权力实际运行过程中的方方面面研究解决一些在决策中后期、决策执行过程中的事关我国经济社会发展的重大问题。涉及群众切身利益的实际问题，如教育、就业、收入、社保、医疗、住房、环保等，都可通过人民政协的民主协商来解决。政协协商的现实性、具体性问题比较多，涵盖面很广。

因此，在协商内容上，政党协商注重全局性、根本性、战略性和方向性。有些问题只能是政党协商，不适宜政协协商。比如在重大决策前、有关国计民生的重大改革措施出台前，还有关于党和国家领导人选建议、优化民主党派的政治安排和实职安排等相关问题上。政协协商是界别协商，政协协商更加侧重于意见表达，是党和政府吸纳、整合民意的渠道，主要通过各界人士协商收集反映社情民意，进而向党委、政府提出意见、建议。

五、从协商形式看

在中央层面，中共中央同各民主党派中央政治协商的主要形式是中共中央邀请各民主党派领导人举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见；中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，听取民主党派提出的政策性建议或讨论某些专题；除会议协商外，民主党派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议。人民政协政治协商的主要形式有政协全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，政协党组受党委委托召开的座谈会，以全国政协名义召开的专题协商会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界别代表人士参加的内部协商会议。

由此可见，政党协商和政协协商部分形式是相同的，都有通过协商会、座谈会、通报会等方式开展的协商活动。政党协商有民主党派向中共党委直接提出书面建议的 “直通车”方式，显示出渠道优势。而与政党协商的小规模高层次专题性相比，政协协商表现为大规模广范围综合性。人民政协完备的组织体系、制度化的会议和经常性工作为政协协商提供了良好保障。除了会议发言和提案的方式，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及2013年开始恢复的双周座谈会都是政协协商方式更加多样的充分体现。

六、从协商程序看

在中央层面，中共中央同各民主党派中央政治协商的主要程序是中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派中央、无党派人士，并提供相关材料；各民主党派中央组织相关人员阅读文件，调查研究，对协商议题进行集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异；中共中央认真研究民主党派中央、无党派人士提出的意见和建议，对重要意见和建议的采纳情况及时进行反馈。

人民政协政治协商的主要程序是党委根据年度工作重点和政协党组建议，研究并确定政治协商议题；政协按照党委统一部署和协商议题需要，制订政治协商年度计划，安排协商活动；政协召开协商会议，党政有关领导及有关部门负责人参与协商讨论，通报情况，听取政协委员的意见和建议；政协根据协商共识，及时整理形成政协建议案、会议综合报告、协商会议纪要等文件或材料，报党委、政府；党委、政府及有关部门对政协报送的意见和建议认真研究办理，并及时向政协反馈。

七、从协商效果看

政党协商注重决策形成共识，范围小，容易举行，面对面的对话沟通能够保证深入进行并容易形成共识。因此政党协商时效性更强，更有直接性和及时性，权威性和约束力更强。政协协商注重的是决策实施过程中的共识，先政党小范围协商，再政协大范围协商。人民政协组织结构上的广泛性、包容性和开放性使它成为 “下通各界，上达中央，沟通各界”的制度中介。政协的一个界别就是一条保障和扩大公民有序政治参与的民主渠道，一条党和政府密切联系群众的团结渠道，一条广纳民意、广集民智的咨询渠道。政协的这种组织特性使共识的形成有一个时间过程，同时广泛收集各种不同意见，反映不同的要求，不容易很快达成一个统一的定论。

八、从协商范围看

政党协商由于党派组织主要集中在大中城市，协商往往表现在中上层，尤其是在中央层面政党协商的作用和影响力比政协协商更突出、更重要。政党协商总体上呈现出往基层走有作用递减的趋势。市级和县级民主党派成员人数较少，有的党派组织只有一个支部，代表性较弱，政党属性不强，这种情况下政党协商的成效较弱。政协有系统的组织，是自下而上汇集民意、层层协商的纵向互动交流民主形式。同时，人民政协组织系统内还有自下而上反映社情民意信息的直接通道。各级政协参加单位、政协委员、各民主党派和工商联成员及无党派人士，在深入了解民情、充分体察民意、广泛集中民智的基础上，围绕国家政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，以及人民群众普遍关心的问题，通过政协渠道向党委、政府及有关部门反映情况，提出意见和建议。这时，民主党派成员以政协委员身份参加政协协商的作用更加明显。

党的十八大报告提出要 “健全社会主义协商民主制度”，丰富和拓展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内涵。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，着眼于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻阐述了有关社会主义协商民主的重大问题。 《决定》指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这明确了协商民主体系的基本要求、协商渠道和协商类型。这一论述纠正了理论界一些认为中国协商民主就是政治协商制度，甚至是人民政协制度的片面认识，把政协组织协商与党派团体协商并列，说明了政协协商与政党协商的同等重要性和不可替代性。而明确区分政党协商和政协协商，可以有效避免两者因协商内容、过程交叉和重复而造成的政治资源浪费和政治效率低下。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”统一战线是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝，无疑在发展协商民主方面具有重要作用。政党协商作为国家治理体系中最高层次的协商，应该对其它协商民主形式起到示范、引领和推动作用。以政党协商引领协商民主广泛多层制度化发展，是党和政府应对迅速扩张的利益参与要求的现实选择，也是成功推进我国政治改革及国家治理现代化的途径。