社会主义协商民主视野下的多党合作制度研究

2014-04-09熊必军

上海市社会主义学院学报 2014年4期

熊必军

（湖南省社会主义学院，长沙410001）

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，党的十八大报告提出要 “健全社会主义协商民主制度”。作为社会主义协商民主的主要载体——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称多党合作制度），在健全社会主义协商民主制度中，如何加强多党合作制度的政治协商、民主监督、参政议政等制度安排建设，完善政党民主，对于进一步推动政治体制改革，建设社会主义政治文明，丰富人类政治文明内容具有非常重要的意义。

一、社会主义协商民主的探索

社会主义协商民主是在坚持人民民主基础之上，中国共产党和中国人民对社会主义民主形式进行创新的一个伟大成果，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。社会主义协商民主制度萌芽于革命历史时期，形成于建国初期，发展完善于改革开放的新时期。在新民主主义革命时期，中国共产党就在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成了协商民主思想，特别是在抗日战争的 “三三制”民主政权建设中有效进行了协商民主实践。1945年，中国共产党在国共两党的重庆谈判中明确提出：“由国民政府召开各党派及无党派代表人物的政治会议，协商国事，讨论团结建国大计、民主的实施纲领、重选国民大会等问题。”［1］1946年1月，由各党派参加的政治协商会议在重庆召开，这是协商民主政治在中国政治生活中的第一次尝试。

1949年中国人民政治协商会议的成功召开标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施。1954年中国人民政治协商会议第二届全国会议的召开，人民政协职能的转变，多党合作和政治协商制度的确立，表明了社会主义协商民主的正式形成，这样协商民主就与人大的选举民主构成了我国的两大重要民主形式。多党合作制度是中国特色协商民主的制度载体，其平台则是人民政协，人民政协这一政治组织形式在发展过程中，不断推进了协商民主的理论与实践创新，最终形成了具有中国特色的协商民主形式。1991年，江泽民同志明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”党的十三大报告就明确提出，要“健全社会协商对话制度”，“建立社会协商对话制度的基本原则”，等等。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对政治协商的内容、形式和程序作出明确规范。2006年中共中央颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。2007年《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出了 “选举民主和协商民主”的概念。2011年的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》正式提出 “协商民主”。2012年党的十八大报告正式提出要 “健全社会主义协商民主制度”。综上所述，尽管在十八大报告中首次正式提出 “协商民主”的概念，但其形成已经是一个理论与实践的历史探索过程。而国内学界对协商民主的理论研究探索，最早可以追溯到2003年俞可平教授发表的《当代西方政治理论的热点问题》一文。随后，有关研究机构开始系统地翻译、介绍和研究国外的协商民主理论，并先后出版了一系列的国外译著和国内的研究专著，同时发表了大量研究论文。随之全国政协以及各省市政协成立 “人民政协理论研究会”，作为开展协商民主的理论研究和学术交流的平台，更是推进了我国社会主义协商民主理论的完善与发展。

在西方国家的政治实践中，协商民主主要是公民之间、公民与政府之间的议题讨论，它所追求的是体现多数人意志又考虑到少数人诉求的公共利益，它所保障的主要是公民的表达权和话语权，它使参与者的参与更加理性，它所强调的是协商主体的平等、选择作出的理性、协商过程的自由、协商结果的共识。对于中国共产党提出的 “社会主义协商民主”这一民主形式的概念，应该是既具有协商民主的共性或一般性，同时也应该具有基于不同国家和民族的特殊性。因此有学者认为，社会主义协商民主是对中国人民内部各方面 (现实社会中表现为社会各利益关系群体)，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商的规则和程序等的总称［2］。还有学者认为，“社会主义协商民主是在中国共产党的领导下，人民内部各方面就共同关心或利益相关的问题，按照一定的规则和程序，以适当的方式和渠道进行协商，形成参与各方都能接受的解决方案，作出决策或决定，以实现人民当家作主。不难看出，作为中国语境下的具有中国特色的民主实践形式，社会主义协商民主是人民民主得以实现的一种实践活动，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。 ‘社会主义协商民主制度’则是在推进协商民主过程中所形成和遵守的一系列规则、程序和规范的总称”［3］，等等。

二、多党合作制度为社会主义协商民主的发展提供制度资源

仔细考量一下我国社会主义民主政治建设的历史，由于各种主客观因素的影响，竞争民主政治制度发展尚不完善，但在政党关系、制度体系、程序设计及运作方式等多方面呈现出较显著的民主协商性特质［4］。同时基于中华传统 “和合、集体主义”的合作协商文化，以及作为人民民主体现的民主集中制，在政治上，其民主就是要求围绕着共同的目标，使各方面的意见得以充分表达，这种民主的运作形式就是协商［5］。因此就民主程序的价值而言，协商性民主比竞争性民主更为适合我国的国情，尤其是对于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而言，其民主政治表现的制度安排就是政治协商，因此，多党合作制度为社会主义协商民主的发展提供了制度资源。

（一）多党合作制度为社会主义协商民主提供了制度基础

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的内在要求和发展方向，但是要将社会主义协商民主变为一种普遍的现实，需要在实践中寻求制度支撑的制度基础。中国社会各政党、各团体、各民族、各阶层、各界别、各群体和各方面人士，即人民内部各方面的参与协商，也只有在制度框架中才能有序进行，才能使参与者在制度的保证下，平等、理性地完善自己的观点，达成具有合法性的共识。多党合作制度与协商民主具有内在的契合性，为我国协商民主政治的发展提供了制度基础。在多党合作制度中，各民主党派在组织上都是独立的，享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，中国共产党与各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，具有协商民主的地位平等的政治基础特征。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，坚持 “四项基本原则”，都追求 “建设富强、民主、文明的现代化国家”、 “统一祖国、振兴中华”的共同政治目标，这也是中国各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别、各群体和各方面人士的最高利益和共同的政治目标。在坚持 “四项基本原则”的共同政治基础上，政党之间通过参政议政、政治协商等形式，以追求公共利益最大化的协商为基础。这种建立在公共利益上的多元主体之间的协商，正是协商民主政治的特征之一。多党合作制度通过人民政协这个组织载体，充分发挥各民主党派政治协商、民主监督、参政议政的作用，为社会主义协商民主提供了一个民主机制。

（二）多党合作的合作型政党制度为社会主义协商民主提供了制度结构

政党是民主政治发展的必然结果，政党一经产生就与国家政权密不可分，执政或参政是各种类型政党普遍的追求，由此形成了政党与政党、政党与政权之间的不同关系模式，这就构成了政党制度。我国多党合作制度是在新民主主义革命过程中逐步形成的，确立于1949年新中国成立之际，发展完善于改革开放新时期。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，进一步把我国的这种政党制度的特征完整地表述为：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。这实质上是把我国多党合作制度定位为执政党加参政党的合作型政党制度。这种政党制度的制度结构就是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，共产党代表、多党派联系［6］。具体表现为：中国共产党是对国家实行领导的执政党，八个民主党派是参政党，都参加国家政权和人民政治协商会议组织，参与国家事务的管理以及政策法令的制定和执行；中国共产党在就国家大政方针作出决策和提出国家领导人选建议时，同各民主党派进行政治协商；政党之间相互监督，主要是参政党对执政党和国家机构及工作人员的民主监督；中国共产党和各民主党派在政党制度结构中的关系是领导与接受领导，团结合作，为共同目标奋斗的关系。 “组织的结构决定了组织成员的行为，虽然并不是一切行为都是由组织的结构所决定的，但是，说绝大多数行为是由组织结构决定的是不为过的。合作组织中的合作行为之所以是有保障的，就在于它拥有合作的组织结构。合作组织建立起了全新的组织结构，这种结构是出于合作的目的和服务于合作行为的，它为合作行为的持续发生提供了充分的支持。”［7］因此，我国的多党合作制度是在一定的政治共同体中民主协商、相互监督、彼此合作的治理国家，并逐渐形成了中国共产党领导的多党合作型政党制度结构。这种合作型的政党制度结构为社会主义协商民主提供了一种稳定的支持和制度保障。

（三）多党合作的政治协商为社会主义协商民主作出了主要的制度安排

在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，政治协商、参政议政、民主监督则构成了中国特色政党制度的制度安排［8］。中国共产党同民主党派、无党派人士等社会各界进行政治协商，是多党合作制度运行的一项重要的制度安排。当前政治协商的制度设计形式主要有：民主协商会、小范围的谈心会、座谈会等会议形式，以及各民主党派中央向中共中央提出书面建议的形式。政治协商这项制度安排的重要原则是已经把政治协商纳入程序化，对一些重大问题在决策前和决策执行中进行协商，代表最广大人民群众的共产党和代表着不同社会阶层和群体的各民主党派共同协商国家大事，使广大人民群众或社会阶层通过政治协商这项制度安排间接地参与国家事务的管理［9］。 “民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。”［10］因此，多党合作的政治协商本身就为社会主义协商民主作出了主要的制度安排。

（四）多党合作中的人民政协为社会主义协商民主提供了重要渠道

人民政协是在中国共产党领导下，由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各少数民族和各界的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，以及特别邀请的人士组成，是具有广泛的社会基础的政治组织。中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义协商民主的一种重要形式。正是与多党合作和政治协商制度相联系，赋予了人民政协不一样的作用，也决定了我国社会主义协商民主不仅存在于社会和基层，而且是一种与我国的国体相适应，有宪法和国家基本政治制度保障，与人民代表大会制度相辅相成，构成国家政治体制重要组成部分的民主形式。因此，如果说人民代表大会是发挥选举民主的主要渠道，那多党合作中的人民政协则为社会主义协商民主提供了重要渠道。

三、多党合作制度推进社会主义协商民主的对策思考

在民主政治的发展过程中，不管是一种什么形式，政党都是参与协商的重要主体之一，协商民主与政党有着密切的联系，尤其是在当代，政党政治是一种普遍形态，协商民主对政党制度有哪些要求，以及既有政党制度对协商民主有哪些制约，都直接关系着民主政治的发展方向［11］。因此，作为中国政党民主的载体、在国家层面承担着社会主义协商民主的多党合作制度，将在推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展中大有所为。因此，多党合作制度应在以下几个方面大力推进和完善社会主义协商民主的发展。

（一）加强 “协商民主”的政治文化培育，进一步夯实社会主义协商民主的文化基础和价值认同

一般来说，政治文化是一套共有的政治意识形态、政治心理和政治评价系统。从历史上看，任何一个政治体系都不是空中楼阁，其建立必然有思想理论及文化上的依据［12］。一方面，政治文化影响和制约政治体系的建立、维系和发展，它通过引导教化，使政治体系获得社会成员心理上的相容，价值取向上的认同，情感上的共鸣及态度上的拥护和支持，并推动现有政治体系的发展。另一方面，政治文化指导和规约个体及群体的政治行为，在政治社会化过程中，政治文化培养和造就个体或群体的政治意识、政治倾向并内化为一定的政治行为规范，规定了人们对政治参与的态度、强度、水平和范围等。从多党合作制度形成的历史文化、理论渊源以及制度文化理念来看，传统的 “合作、协商”文化、 “协商、合作”的理论渊源以及 “协商”文化理念的制度基础和框架，为社会主义协商民主发展与完善奠定了政治文化的基础。因此我们要加强“协商民主”的政治文化培育，进一步夯实社会主义协商民主的基础和价值认同。

首先是要进一步加强社会主义协商民主的政治文化教育宣传。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化在政治生活中具有重要的作用，是政治制度获得信任和认同感的基础。现代化国家的民主政治发展规律表明，一种民主的政治制度能否有效建立和运行，关键在于这些国家是否存在民主的政治文化。因此，社会主义协商民主制度也需要一种与之相适应的民主政治文化支持，这种政治文化就是社会主义协商民主文化。作为 “在其国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度”［13］的社会主义协商民主的政治文化，在多党合作和政治协商制度的建立和发展的过程中，逐渐形成了体现协商性的政治文化，并内化在了民众对政治体制的认知和评价之中，同时又经由政治社会化的途径强化了政治参与者及民众对协商性和合作性政治架构的认可和遵循。但在具体的实施过程中，社会上甚至许多党的干部在多党合作中的协商意识还是比较淡薄，对政党制度的“合作、协商”缺乏基本的了解，宣传报道方面也较薄弱［14］，这对推进、发展和完善社会主义协商民主十分不利。今后应在这一方面加强宣传教育，使多党合作制度中的协商民主在公民中获得认同感，进一步夯实社会主义协商民主的文化基础，让人们学会用协商民主的方式方法解决实际中的利益矛盾，通过各种形式教育党员干部和行政领导树立协商民主观念，主动、自觉地实行在广泛和充分协商基础上的民主决策、民主选举、民主管理、民主监督，不断提高民主执政的能力和水平。

其次是实现社会主义协商民主的价值取向由工具性定位向价值性定位的转变。尽管协商民主政治形态的一些基本原则已在我国宪法中有着法理规定和具体的法律制度，但在一些历史时期的现实运作过程中，政治协商方式往往被作为一种单纯的执政手段来强调，正是由于这种纯粹倾向于工具理性偏好的影响，加之相关制度和程序的不完善，从而导致了政治协商的协商原则、形式、程序等方面得不到真正的贯彻执行。一些地方在治理中还存在领导干部协商意识不强、形式化协商等现象。而协商民主强调的是，在多元社会中政治参与主体能平等、自由地进行公共协商，参与各方的意见和建议都能得到平等对待和重视。因此社会主义协商民主理应被当作一种民主政治来强调，并将其全面落实到执政党的执政理念、执政方式和国家长远发展战略之中，落实到参政党的参政理念、参政方式之中，成为执政党执政和参政党参政的一种价值取向，从而有助于促进科学决策，有助于协调各方利益，有助于巩固执政党执政和参政党参政的政治合法性。

（二）进一步强化执政党和参政党的制度建设，积极推进政治协商、参政议政、民主监督制度化、规范化、程序化

十八大报告指出，要 “推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，”这是健全社会主义协商民主制度的重点。加强制度建设，不但是多党合作制度本身的需要，而且是社会主义政治文明建设的需要。多党竞争在我国没有生长的土壤，而多党合作制度中的协商民主政治有着巨大的潜在基础和能力。我们必须充分利用这一政党制度框架内的政治资源来强化执政党和参政党的制度建设，进一步推进政治协商、参政议政、民主监督制度化、规范化、程序化，以此来推进社会主义协商民主制度的健全和发展。

首先，强化执政党制度建设与参政党制度建设。现代民主政治的发展表明，政党在推动现代民主政治发展中所起的作用是十分重要的。任何制度的建立，都是社会主体对社会秩序及社会发展需要的理性思考和选择；制度执行的情况，又与执行者有很大关系，尤其在社会转型中的中国。因此，进一步加强执政党和参政党的制度化建设就显得特别重要。因为多党合作制度的政党民主发展与完善，尤其是党际之间协商民主的健全和发展，取决于共产党的领导水平和执政水平，也取决于民主党派的合作能力和参政能力。

从执政党的角度分析，中国共产党是社会主义事业的领导核心，既是执政的力量，也是我国政治制度的总体设计者和推动者，决定着整个政治制度发展的取向、路径和方式。其作用的发挥不容它犯一些错误，因此加强执政党的制度建设是非常重要的。所以中国共产党要适应世界民主潮流，加强对共产党执政基本规律的探索，要不断完善党的领导方式和领导方法。在多党合作制度建设中不断改进党的领导方式，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位，实行多党平等合作的协商民主政治。在保证党的领导地位的前提条件下，应肯定民主党派享有宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律平等地位。多党合作制度是以中国共产党与各民主党派合作协商为特征的。只有合作的各方达到和谐、平衡，使执政和参政都有积极性、自主性，协商民主才能不断发展和健全。因此，作为社会主义协商民主的主要组织者和承担者，执政党更应加强自身在协商民主过程中的制度建设以及加强社会主义协商民主的各项制度建设。

从参政党的角度分析，民主党派是政党，应该具有政党所具备的一般职能，能够在协商民主中发挥推动政党民主的政党作用。作为现代政党的参政党，要提高顺应政治环境的变化和联系社会的能力，要有自己独立的地位、价值和体现本党特色的纲领，引导本党成员树立政党意识和责任意识，主动成为协商民主中的主体。同时也应进一步扩大了解社会问题、国家大事等的范围、渠道、广度和深度，创造参与协商民主的先决条件。一方面，执政党应建立各级政府和民主党派各级组织的定期对话制度，给民主党派充分的时间准备。另一方面，民主党派本身应建立信息网络机制，充分反映民意；建立健全党派内部的信息渠道，健全协作机制，突破资源局限。

其次，积极推进政治协商、参政议政的制度化、规范化、程序化建设。政治协商是多党合作制度运行的一项重要的制度安排，在结构逐步转型、利益明显分化、冲突日益频繁的社会转型过程中，其程序化、规范化的进一步推进还存在一些值得讨论和思考的问题。其中最重要的一条是政党合作与协商的内容非常广泛，有宏观问题有微观问题，有原则性问题有策略性问题，有相互关系问题有共同面对的问题，但是关于这些差异性很大的问题的合作和协商并没有在理论和方针层面形成分类合作与协商机制。因此，政治协商的制度化、规范化、程序化建设就是要进一步明确政治协商的主体和对象、内容和程序，明确哪些内容可以纳入决策程序，哪些问题需要在决策前协商，哪些可以在决策中协商，建立一个制度、一个程序。参政议政是我国各民主党派、无党派人士和其他爱国人士参与国家政治生活的泛称。其中议政是由民主党派对国家和社会政治生活中的诸多问题进行调研、发表议论、提出意见和建议以及协商。但当前议政的路径比较单一的问题，满足不了人们渴望参与国家政治生活的参政议政需求，无法更好地发挥社会主义协商民主的作用。新兴的参政议政途径如网络参政议政也没有纳入制度化的设计中去，因此我们需要完善对参政议政的提案或意见建议的提交、采纳、办理的一整套程序的制度化设计。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。近些年来，随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进，由于思想上、制度上和机制上等方面的原因，民主监督还存在着一些问题，影响着社会主义协商民主作用的发挥。所有的这些问题都必须通过一定的制度化、规范化、程序化逐渐加以解决。

（三）完善人民政协制度体系，充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。……完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式。”充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用的重点是推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化（已经在上一节阐述，这里不再论述）；路径是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式等。

第一，完善人民政协制度体系。人民政协制度由以下三部分构成：中国共产党的领导是完善人民政协制度体系的前提，是人民政协制度的政治保证；政党合作是人民政协制度体系的政治基础，也是人民政协将长期存在和发展的政治基础；政治协商是人民政协制度体系的实质，进行政治协商是人民政协的首要职能。因此完善人民政协制度体系，首先就是要坚持和完善中国共产党的领导，这是坚持人民政协制度的政治前提，也是推进社会主义协商民主能够有序进行的政治保证。其次是必须深化政党合作关系。人民政协是中国共产党和各民主党派、无党派及其他界别代表人士进行合作的重要机构，只有进一步地深化合作关系，才能够就经济社会发展等重大问题更好地进行民主协商。再次是必须细化政治协商职能。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，很显然，如果没有政治协商，也就没有人民政协，因而政治协商是人民政协发挥社会主义协商民主的的首要职能和重要渠道，从这个意义上讲，政治协商是人民政协制度体系建设的主线。

第二，规范协商内容、协商程序。过去很长一个时期，我们对人民政协履行职能长期习惯于讲政策、方法、作风，而不太注意制度创新、程序设计。结果历史的经验教训证明，如果没有一套制度和程序，民主将不仅难以保障而且无法有效运行。所以完善人民政协制度体系还要 “完善协商民主制度和工作机制”，落实 “把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”的规定，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。

第三，拓展协商民主形式。在拓展协商民主形式中，首先对各种协商民主形式要有一个科学准确的分析，不同的协商形式应有不同的制度要求，不能一概而论。比如人民政协的政治协商既有定期开展的，有较多内容、较多人参加的会议协商形式，也有可以在闭会期间不定期、不经常举行的专题协商、提案办理协商等。其次要根据实际情况需要创新协商形式，继续拓宽协商民主渠道，可以有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。可以探索开展以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的协商形式，增加协商密度，提高协商成效。也可以考虑开展建立党际协商、人民团体协商、社会利益集团协商、社会行业团体协商等专门或不同层次的政治协商机构等形式。

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