在非公经济领域开展职务犯罪预防的分析与思考—— 基于湖北省非公有企业的调查

曹永新

在非公经济领域开展职务犯罪预防的分析与思考
—— 基于湖北省非公有企业的调查

曹永新*

非公有制企业的快速发展滋生了大量与之相关的职务犯罪，对我国经济发展造成了严重危害，也成为新时代背景下预防职务犯罪的工作重点。本文试图分析开展非公有制企业职务犯罪工作的现实基础，总结非公有制企业职务犯罪的犯罪特点和发案原因，查找检察机关开展非公企业职务犯罪预防工作的困难所在，立足检察职能，结合检察工作的实际情况，提出具有针对性和可操作性的防治措施。

非公经济领域 职务犯罪预防

一、开展非公有制企业职务犯罪预防工作的现实基础

1.切实做好非公有制企业职务犯罪预防工作是检察机关服务经济社会发展，构建和谐社会的必然要求。非公有制企业是我国市场经济的重要组成部分，是促进社会生产力发展的重要力量，对促进我国经济社会发展和维护社会和谐稳定具有不可替代的作用。尤其是在湖北省，非公有制经济已经占据了全省经济的半壁江山[1]数据来源：中国人民检察院http://www.spp.gov.cn/ztk/2013zt/yfczxlft/hb/hbsy/xhyf/ wz/201307/t20130730_60959.shtml，为全省的经济发展注入了新的活力，也成为经济发展不可缺少的主军力。2011年最高人民检察院颁布了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展服务的意见》，要求全国检察机关深刻认识并结合当前经济形势，切实增强为经济发展服务的能力和实效。全面推进非公有制企业职务犯罪预防工作是检察机关服务经济平衡发展的必然要求，有利于形成公平有序的市场经济环境，有利于促进社会主义和谐社会的建设，为非公经济奠定良好的生存环境和发展土壤。

2.切实做好非公有制企业职务犯罪预防工作是检察机关正确履行职能，发挥专业优势的重要举措。检察机关的职务犯罪预防指的是基于法律监督职权，以减少和限制职务犯罪的发生为目的而采取的各种防范性、控制性、预警性、预测性的措施和行为。也就是说，检察机关预防职务犯罪工作是一项面向社会的综合性业务，是一项立足检察职能即法律监督职能的职权活动。[2]敬大力.关于检察机关法律监督职能与预防职务犯罪的若干问题[J].人民检察法学专论,2003,（10）:9.非公经济领域职务犯罪预防工作作为检察机关履行检察职能的重要手段和具体措施，是履行依法法律监督职能的应用之义。

3.切实做好非公有制企业职务犯罪预防是检察机关落实惩防并举，构建惩防体系的现实需要。惩治和预防腐败体系建设是一项综合的社会系统工程，从某种程度上看，防止腐败比惩治腐败更加重要，也更具难度。在惩治和预防体系建设中，惩治和预防两者同等重要，缺一不可。以职务侵占、受贿、挪用资金、商业贿赂等各种形式出现的非公有制企业的职务犯罪严重危害了经济秩序,成为阻碍我国社会主义市场经济建设的巨大障碍。这些犯罪，尤其是商业贿赂，与国家工作人员的职务犯罪有着千丝万缕的联系，同时也腐蚀着国家工作人员的廉洁性，成为腐败的重要滋生地，因此，在非公经济领域预防职务犯罪体系是我国惩防体系建设的重要组成部分，具有重大的现实意义。一方面，加强对非公企业职务犯罪的预防工作是建立健全惩防体系建设中不可或缺的关键一环，是完善惩防体系建设的客观要求和现实选择；另一方面，非公经济领域预防职务犯罪工作反过来也可以加强和巩固惩防体系的建设，使惩防体系建设更具全局性和稳定性。

4.切实做好非公有制企业职务犯罪预防工作是检察机关服务企业健康发展，营造良好法治环境的重要路径。非公有经济的持续健康发展离不开良好的社会法治环境、国家政策的扶持、公平竞争的市场秩序、高效优质的管理制度，更离不开优秀的管理人才。非公企业的职务犯罪严重阻碍了企业自身的发展，使企业遭受巨大的人力、物力和财力损失。鼓励非公企业在社会预防工作体系中充分发挥自身的主体作用，在做好自身反腐工作的同时，承担起其应尽的社会责任。

二、非公经济领域职务犯罪情况分析

2008年至2012年，湖北省检察机关近五年查办的非公有制企业人员犯罪586件案件中，涉嫌职务侵占罪案件35件，占立案总数的6%；行贿罪案件490件，占立案总数的83.33%；非国家工作人员受贿罪案件11件，占立案总数的1.87%；介绍贿赂罪案件7件，占立案总数的1.19%；单位行贿案件23件，占立案总数的3.91%；挪用资金罪案件20件，占立案总数的3.4%。

（一）非公经济领域职务犯罪的主要特征

根据相关数据，湖北省非公有制企业职务犯罪特点主要体现在发案面广、案件集中；以行贿、职务侵占、挪用资金案件居多，且涉案金额大，损失严重；犯罪的隐蔽性增强；连续作案、持续时间长、与违法经营犯罪等并存等。具有表现如下：

1.犯罪数量居高不下。从近五年非公有制企业职务犯罪的案件判决来看，案件数量居高不下，且呈上升趋势。案件主要集中在行贿罪、挪用资金罪、职务侵占罪，占据非公经济领域职务犯罪总数的八成以上。

2.涉案金额相当巨大。2008年7月犯罪分子张某向多名国家工作人员行贿35万元，并与受贿者们共谋策划，利用他们的职务便利，将武汉市住宅产业化发展有限公司的2000万元银行储蓄挪给本人控制的公司使用，并最终致使无法资金追加。

3.犯罪领域相对集中。虽然近五年来非公经济领域内各个行业都发生过不同类型的职务犯罪，但根据近几年的案件情况不难发现，非公经济组织职务犯罪的领域性特征明显。主要集中在工程建设、房地产开发、医疗药品、物资采购等资源竞争激烈、利润空间巨大、相关职能部门权力过于集中的领域。

4.涉案范围较为广泛。非公有制企业的日常经营活动不可避免地要与相关职能部门打交道，尤其是在涉及各种证件的审批办理，审批过程通常涉及多个行政部门、多个科室和多个环节。因此，在非公经济领域的职务犯罪案件中，尤其是在行贿案件中，绝大多数都表现出“一个行贿人带出一批受贿人”的案件现象，窝案、串案、案中案明显。

（二）职务犯罪主要表现形式

一是非公经济组织负责人的职务犯罪。主要表现为权与利的交换，即非公经济组织为获得项目审批、检验、工程项目承建等市场准入方面的利益，以干扰审批取代正常市场竞争，主要表现为负责人行贿或集体决策单位行贿，扰乱社会经济秩序和社会管理秩序。

二是非公经济组织工作人员的职务犯罪。主要是职权的滥用，表现为在非公企业重点岗位的管理人员滥用职权，挪用资金、公款私用、侵吞公司资产，收受其他人员贿赂，侵害非公经济组织和投资者利益。

三、非公有制企业职务犯罪的成因分析

1.思想道德滑坡

一是自律意识不强。改革开放初期，相当多的党政干部下海办企业，由于身份的特殊性，大量的权钱交易横行，“官倒”、“官商”等现象成为当时私营企业的犯罪主题。早期经营理念影响，私营企业规范教育不足的影响至今仍残留在许多私营企业思想之中，并对企业的经营行为产生重大影响。尤其是在企业遇到经营困难或想要寻求发展时，这些人首先想到的不是通过合法途径解决问题，而是千方百计地想办法找关系送人情。这样一来，不仅给权力寻租制造机会，也使自己遭受不必要的经济损失；更有可能的是，走上违法犯罪的道路。二是法制观念淡薄。许多私营企业主仍延续传统的经营理念，对法律了解甚少，法制意识不强，平时又不注重加强法律法规的学习，对自己的行为及其结果产生误判，易误入歧途。比如对于行贿，很多民营老板都不以为然，将其视为正常的人情往来，没有意识到行为的严重性。三是思想道德滑坡。有一少部分在重点岗位的非公企业工作人员因为自身思想道德滑坡，价值观、人身观偏离正确轨道，经受不住利益熏陶或金钱美色的诱惑，滥用手中的职权进行贪污、受贿和挪用资金等犯罪活动。

2.经营环境制约

当前我国正处于经济转型期，新旧机制的交替期，新的机制尚未健全，旧的机制难以适应当前发展，因而也是漏洞期。一是转型期的腐败负面效应明显。在这种不完备的市场环境下，市场竞争异常激烈，金融危机无情吞噬，企业经营环境窘困，行业潜规则异军突起，寻租与设租双方博弈等等使得各种形式的不正当竞争日益突出。二是权力寻租现象严重。特色的市场经济体制下，行政特权可能进入市场交易，一方是掌握资源分配特权的行政官员想方设法地“设租”，一方是苦于生存和发展的非公企业千方百计地“寻租”，这种特殊的供需活动滋生了各式各样的送红包、吃回扣、拿提成等行业潜规则，寻租人想办法不择手段找资源腐蚀拉拢当权者，以行贿求机遇、以行贿争项目和以行贿获暴利的现象突出；当权者对寻租人吃拿卡要，习以为常，并拧成官商之间的利益链条。

然而，应当注意的是，实践中有些私营企业认为在这种环境下，市场主体不平等，自己为了生存而“不得不”去送礼，而受贿人也同样觉得很多时候自己受贿也属无奈之举。这似乎让某些行受贿现象陷入一种“行贿者出于无奈而行贿，受贿者出于无奈而受贿”的怪圈。这种说法听起来似乎有理，但仔细分析，这种说法根本站不住脚。因为，从“经济人”假设的视角看，在经济活动中，合乎理性的人都是以利己为动机，并力图以最小的经济代价去追逐和获得自身利益的最大化。私营企业的经营者们之所以进行所谓的“被迫式”行贿，完全是为了自身寻求高额的经济利益“回报”，而对应的受贿者们也是为了满足其贪婪的物质或其他特殊需求。这样一来如各种假冒伪劣产品、“豆腐渣”工程等事件也就相应产生，这不仅扰乱了正常的经营秩序，也滋生了大量腐败案件，使得窜案、串案现象盛行。

3.管理显存漏洞

市场经济体制的建立使政府逐渐退出市场，然而，与之相应的制度尚未健全，尤其是产权制度改革的滞后，使得在资源配置的过程中对决策权、处置权、收益权等关键性权利的监督和管理存在漏洞，给企业的职务犯罪留下巨大空间。一是内部机构监督无力。私营企业在成立之初虽会依照法律的规定建立相关的组织机构，如董事会、监事会等，但是雇主和雇员之间这种天然的雇佣和人身依附关系，以及工作机制透明度不高或者没有透明度，会导致监督无力、缺乏监督和不受监督的情况盛行。二是人员安排不规范。在人员安排方面，特点是家族式的民营企业，存在重点岗位任人唯亲的现象。公司的人、财、物等核心资源及其决定权仅掌握在少数管理者手中，权力过分集中，受权力膨胀和扩张的特性的影响，在缺少有效监管的情况下，容易暗箱操控，产生权力异化和失控，造成以权谋私或违法犯罪。三是财务制度有漏洞。企业的财务管理漏洞较多，存在没有落实好财务管理制度和内部约束机制，或相关制度流于形式，造成公司财务收支不规范，使管理人员钻空子，私设小金库截留、侵吞公司的财务，致使资产失控，发生贪污和挪用资金。四是管理制度不完善。在非公企业的具体管理制度安排方面，对工作人员的约束和激励等相关制度也不完善，同样导致转型期非公企业职务犯罪问题的大量产生。

4.防范机制缺失

目前，非公企业的职务犯罪预防机制建设处于不健全或者缺失的状态。一方面非公企业自身防范意识薄弱，有的虽然建立了相关预防制度，但实际运行中多为摆设，实践效果多流于形式；另一方面，非公有制企业职务犯罪是近几年随着经济社会的发展才纳入到检察机关预防职务犯罪体系内，相较于国企职务犯罪预防，该领域的预防工作呈现出时间短、经验少、预防机制不成熟的特点。

四、检察机关开展非公经济领域预防职务犯罪的工作限度

1.预防认识有偏差

一是预防重视度不足。受到传统办案思维影响，检察机关内部存在不同程度的重打击轻预防的倾向，有的检察人员甚至将预防与打击对立化，认为如果预防工作做好了，会减少案件线索，影响查办案件，因此在安排工作时对贪污贿赂、渎职侵权的查处和预防同步安排不够，对预防职务犯罪工作的认识，尤其是非公经济领域的预防职务犯罪认识有待提高。二是社会认可度不高。预防工作的顺利开展离不开被预防单位的理解与配合，离不开社会公众的认同与支持；尤其是在行业或领域内开展系统预防时，由于工作具有较长的周期性，预防力度相对较大，更加离不开被预防单位的配合。然而，在实践中，虽不乏理解预防工作的企业，但也有些私营企业主和员工，对预防工作持消极态度，认为检察机关预防工作会引起社会公众的误判，影响企业名誉，无法正确理解预防工作；有的企业表面上对预防工作热烈欢迎，实际内心极不乐意；有的甚至暗地里搞反对和抵制，不支持也不配合预防工作，直接影响预防工作效果。

2.配套制度不健全

非公企业职务犯罪预防工作是一项复杂的系统工程，它同整个经济社会的发展密切相关，其顺利推行需要各种相关制度与之配套，然而，有关非公企业预防职务犯罪的相关配套政策具有滞后性和应急性。一是配套政策未同步。仅有的相关规定或是散见于具有应景式的部门决定、会议精神或红头文件之中，或处于缺乏状态。例如大部分省级预防条例并没有直接明确规定非公企业的职务犯罪预防工作纳入到预防体系内。二是制度设计欠规范。由于非公企业预防职务犯罪的制度设计具有较浓的应急色彩，相应规定通常缺乏系统性、计划性，实用性和可操作性较低，使相关制度不可避免地流于形式。

3.普及范围不广泛

一方面，宣传教育有偏差。受到企业规模、员工数量、人员素质等不同因素的影响，比如大型规模的民营企业，尤其是生产制度类私营企业，生产线多、人员数量较大，预防职务犯罪专项活动对象多是选择重点岗位人员以及中层管理人员，专项工作难以普及至企业内所有员工。另一方面由于私营企业内部员工流动性较强，检察机关专项活动的频率无法跟上企业员工的流动速度，预防工作的实际受众人数和受众范围难以有效计算，致使有些员工并未真正接触到任何形式的预防宣传教育活动，使预防工作留下死角。再者，相较于非公经济组织的庞大数量而言，检察机关工作力量和工作精力有限，尤其是在开展专项预防活动时，专项工作人员数量紧张，多偏重联系重点非公企业，专项预防工作的普及程度有限，无法广泛普及，影响颇微。

4.预防措施不得力

预防职务犯罪工作是一种对职务犯罪进行综合治理的工作，应当采用法律、政治、经济、文化等多方面的方法，这就客观地要求检察机关广泛的预防职权，然而，目前检察机关在预防职务犯罪中所拥有的组织协调权、预防处罚权、预防建议权、预防调查权、咨询审查权和预防检查权，这些措施的单一性使得预防工作只停留在问题的表层，难以向深层发展。其次，预防措施效果不佳。不难发现，协调、咨询、建议这些预防措施主要是以软性为主，强制性明显不足，检察机关开展的预防工作及预防措施主要是以有关单位自愿接受或非强制为主，非强制性的预防工作措施不可避免地存在着诸多先天不足。再次缺乏救济手段。相关企业对于检察机关发出的检察建议不及时回复或整改的、或者检企双方签署的廉政合同得不到遵守的情况下，法律规定并没有明确相关救济手段。

5.工作开展有瓶颈

一是任务繁重。由于预防部门预防工作人员力量有限，而实现中，预防工作量大，任务重，如果要深入非公领域的专项预防职务犯罪工作，须花费大量的时间和精力走访、调研而造成精力紧张，庞大的工作任务会使得检察机关非公企业预防职务犯罪工作显得力不从心，捉襟见肘。二是队伍专业性不强。现有预防队伍中的工作人员，尤其是基层单位预防部门，除了少部分有一些业务知识以外，大部分是从其他部门抽调或兼职的，预防部门的边缘化造成预防工作专业化程度不高，影响预防工作深入开展。

五、完善检察机关在非公经济领域预防职务犯罪的对策建议

1.转变预防理念

一是树立将非公经济领域预防职务犯罪与全面建设惩防体系相结合的理念。把“重打击、轻预防”的观念转变为“惩防结合、惩防并重”的理念，并以此为指导，预防关口前移，切实开展好各项预防工作。二是树立将服务非公有制经济发展的理念与转变执法观念相结合的理念。充分认识到服务非公经济发展的重要性，树立服务意识，同时还应树立依法办案、规范执法的意识，寓服务于管理中，将被动服务向主动服务转变，更好地服务、保护非公经济组织健康发展。三是树立将服务职能与检察职能相结合的理念。预防部门立足检察工作，结合检察职能，不断探索和创新服务非公企业的工作思路、工作方法和工作途径，提高服务质量和服务实效，维护非公企业正常的生产经营秩序和正当的经济秩序。

2.建立健全相关制度

一是完善非公经济领域预防职务犯罪制度。首先，将非公领预防职务犯罪工作明确纳入相关法律法规，如《南京市预防职务犯罪条例》中明确规定了非国有公司职务犯罪预防工作，将非公经济领域的职务犯罪预防纳入到整个预防体系中，从宏观层面建立预防职务犯罪环境预防体系。其次，明确非公经济领域职务犯罪预防范围。职务犯罪预防工作指向的是工作廉洁性，因此不应当将盗窃、诈骗等侵犯企业利益与职务行为无关的违法行为包含在预防职务犯罪体系之内，只有明确了工作范围，才能更好地集中精力服务于非公企业职务犯罪预防工作。二是健全各项工作制度。检察机关在开展非公领域职务犯罪预防工作中，可以成立“非公组织检察服务中心”，并以服务中心为平台，深入非公企业开展法治宣传，提供法律咨询，引导企业依法经营、规范管理。通过确定联席会议制度、信息交流制度、预防咨询服务制度、重点人员谈话制度、非公领域职务犯罪行贿犯罪档案查询系统、非公领域职务犯罪预防年度报告制度等项规范预防工作的制度，为职务犯罪预防工作的专业化、规范化、制度化打下坚实的基础。

3.加强检企联袂合作

一是帮助非公经济组织建章立制。通过召开座谈会、联席会议，设立非公企业职务犯罪预防工作联络点等多种方式，深入走访与调研，增强检察机关对非公企业工作情况、管理情况和经营情况的必要了解，帮助企业建章立制，增强企业主廉洁经营理念。二是重大工程同步预防。在一些重大工程建设中的同步预防，针对工程建设中易发生职务犯罪环节，对不同阶段采取不同的预防对策，保证工程建设进度和施工质量的同时，降低职务犯罪的发生。三是定期回访发案单位。通过互通信息，共同研究分析职务犯罪发案特点、案件规律，把握犯罪趋势，对办案中发现的问题和漏洞，帮助查找、厘清详尽的职务风险点，及时提出检察建议。通过回访跟踪工作来督促检察建议的具体落实情况,征求对职务犯罪预防工作的意见和建议。四是坚持预防职务犯罪工作与企业党风廉政建设相结合。一方面，两者终极目标一致，即为了党员干部和工作人员廉洁勤政，减少职务违法犯罪和建立良好的法律秩序；另一方面，两者互为依托，相互促进，互相带动。预防职务犯罪可以促进党风廉政建设，加强党风廉政建设也可以带动预防职务犯罪工作，并形成良性循环。五是预防工作契约化。检、企双方共同签订《共同开展预防职务犯罪工作协议书》，加强双方协调配合。另外，通过在非公有制企业内部设置预防职务犯罪服务点，邀请非公企业加入区域内职务犯罪预防协会，与企业建立经常性联系，使预防工作常态化和规范化，促进非公有制企业的良性发展。

4.创新预防工作机制

一是坚持侦防一体化工作机制。在检察机关内部，加强预防部门和侦查部门的工作联系与信息交流，促使侦查部门与预防部门在开展非公经济领域内的工作中相互配合，形成检察机关内部的工作合力。二是完善检察系统预防机制。检察机关要充分发挥上级检察机关注重宏观统筹和行业预防，基层检察院注重结合个案预防的工作优势，树立预防系统上下一体的工作理念，分工合作，优势互补，共同开展好上下协作机制。三是健全社会预防工作机制。以2011年湖北省人民检察院、湖北省工商业联合会共同出台《关于共同做好涉及非公有制企业的受贿、行贿犯罪预防工作的指导意见》为契机，充分调动社会各界的力量，支持参与非公领域职务犯罪预防工作，形成多方协商、共同研讨、联手预防的多部门参加的社会预防格局预防，有效减缓专项预防工作力量不足的问题，提高预防工作社会综合效能。四是建立预防工作评价监督机制。在开展预防宣传活动时，要通过访谈和问卷等形式，了解非公企业工作人员以及社会公众对职务犯罪预防状况的看法，了解他们对非公经济领域预防职务犯罪工作的评价，并主动征求他们对预防工作的意见和建议，不仅能够使检察机关的预防工作得到有效的监督，也可以促进社会公众主动支持和参与预防工作。

5.创新工作方法

预防工作应与时俱进，开拓创新，在形式上可以不拘一格，在内容上可以丰富多彩，围绕大家喜闻乐见、易于接受、既不影响企业正常的生产经营，又可成为大家辛苦劳作后娱乐身心的一种形式，增强预防工作实效。一方面要明确工作方法，防止在预防工作中出现偏离检察职权，趁机插手企业内部管理等越权办案的现象发生；另一方面，要综合运用系统预防、专项预防、同步预防、个案预防等多种工作方法，通过深入剖析，及时向有关主管部门发出检察建议，提升全行业的职务犯罪预防工作；再者，要善于借助现代科技手段。针对职务犯罪行为、手段的智能化、科技化，加大预防工作的科技含量，以信息化促进预防工作网络化、专业化和程序化，掌握预防工作主动权。

6.重视预防队伍建设

一方面要加强专业知识学习，培养理论素养；同时，也要对经营知识、市场经济知识、管理学知识等有所学习，以更好地了解和掌握非公企业的需求、发展特点，更好地剖析企业的发展趋势，为预防工作奠定基础。另一方面要重视预防工作人员素质和能力的培养。通过有计划有针对性地开展业务培训，提高预防队伍的专业化水平，切实增强预防队伍的工作能力。

*曹永新，湖北省人民检察院纪检组。