“政府购买服务”四议——基于民办社会组织的视角

吴铎

“政府购买服务”四议
——基于民办社会组织的视角

吴铎*

“政府购买服务”已在我国的社会生活中广泛实施。政府购买的服务总体上可以分为两大类：一类是政府的消费服务，这属于政府内部的服务，服务对象是政府机构和政府人员；另一类是政府为社会所提供的服务，这属于公共服务，服务对象是社会的需求和接受者。民办社会组织是政府购买服务的对象之一。如何处理好政府与民办社会组织“购买服务”的关系，需要在总结实践经验的基础上，就实际存在的问题进一步深入议论。

一议：“服务”的供给责任与生产责任

“政府购买服务”始于20世纪80年代英国的社会福利改革。在当时的福利制度下，对于老年人、残疾人等社会弱势群体，通常是由政府举办的社会福利机构来进行照顾的。这些政府服务机构效率低下、服务质量差，成为政府行政管理的障碍。在社会福利改革中，英国政府在基层社区建立各种私营的社会服务机构，政府运用竞投标的方式，“购买”他们的服务来照顾需要服务的人群。这种“购买服务”的方式，由于效率、成本和服务质量的优势，迅速推展开来。

“政府购买服务”的过程，体现着政府、社会组织和服务对象三方面的关系。政府是服务的“购买者”，社会组织是服务的“生产者”，服务对象是服务的“消费者”。政府购买服务，目的是向服务对象提供，履行服务供给责任；社会组织向市场提供符合质量标准的服务产品，履行的则是服务生产责任。政府与社会组织之间的购买活动空间是市场。受到市场规则制约，逐步形成服务产品的市场价格机制，政府则就市论价，开展购买业务。

民办社会组织是一种职业组织，其间的工作人员所从事的是“社会服务”职业。[1]“社会服务”，指以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。民办社会组织所从事的一般是狭义的社会服务，即直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。参看：中国大百科全书（社会学）[M].北京：中国大百科全书出版社，1991:285.它不是志愿组织，也不是慈善组织。它作为服务产品的生产单位，与其他产品的生产单位具有共同特点的一面，即需要计算投入、产出，核算成本，组织再生产。这些生产要素是政府购买民办社会组织服务产品的价格依据。那种压低甚至不计人力成本、不计再生产需要的购买定价，是有悖市场规则的。还要看到，民办社会组织的从业人员多为社会工作等专业技术工作者，这也应该成为计算人力成本的重要因素。在我国香港特别行政区，非政府福利机构（民办社会组织）的开支中，个人薪酬平均约占80%。[2]整笔拨款津助制度检讨报告[R/EB].香港社会福利署网站, www.swd.gov.hk.如果忽视这一方面，民办社会组织专业人员流失，机构发展停滞等现象就难于避免。

当然，民办社会组织与一般企业生产单位还具有不同特点的一面，即它不以营利为目的，不以营利作为考核标准。它在经济上如果获得盈余，也只用于服务产品的再生产。需要看到的是，我们现有的民办社会组织服务产品的生产规模还很小，专业化、社会化的程度还不高，加之投入和其他因素的影响，一般维持简单再生产已属不易，扩大再生产就更为困难。从我国社会服务需求的迅猛增长趋势来看，政府通过购买服务,推进民办社会组织服务产品的扩大再生产，提升服务产品质量,已是当务之急。

二议：“服务”的统筹规划与组织实施

根据市场运作的规则,服务产品的生产需要遵循“以需定产”的原则。这里所说的“需”，指社会对服务的需求。而对社会的服务需求种类、数量、质量等，是要经过政府主导的科学评估，才能确定的。政府根据科学评估对社会的服务需求做出统筹规划，制定为服务购买项目推向服务市场，进行招标和采购。

统筹规划是发挥政府主导作用的一个重要方面。规划内容包括社会服务事业的阶段目标、各项任务、从业人员、专业社会组织、财政投入、评估监督等诸多方面。统筹规划对社会服务事业的发展具有引领作用，在宏观上保证服务产品市场的有序和持续健康发展。[3]北京市自2010年便开始这项统筹和购买服务工作。2014年北京市将利用市级社会建设专项资金面向北京地区各级各类社会组织购买500项社会公共服务项目。政府购买社会组织项目内容涵盖了社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务共5大类37个方向。比2013年增加了社会治理体系和治理能力现代化等方面内容。 政府的这项统筹工作体现了统筹规划的精神，对于社会组织服务产品的有序市场化，具有重要指引作用。（参见:北京市2014年将组织购买500项社会公共服务项目[R/EB]. (2014-03-09)中央人民政府门户网站www.gov.cn.政府统筹规划的组织实施需要分级、分部门进行。就大城市而言，市级统筹规划需要由区（县）、街道办事处、乡镇和政府相关职能部门组织实施。在实施过程中，需要按照市统筹规划，结合辖区或业务主管领域的实际情况，制定实施计划（或具体规划），再进一步设立服务类别和项目，推向服务市场，引导社会组织投标。

民办社会组织现在面临服务市场无序的困惑。这种困惑是由于统筹规划和实施计划的缺失而产生的。市场需要怎样的服务产品，对服务产品的数量和质量有哪些要求，缺乏全面、长远的信息，难以“以需定产”。不少招标项目是分散、短期甚至临时订单，投标行为有时陷于“找米下锅”的无序窘境，难以全面、持续统筹服务产品的生产，更难以规划组织自身相应的建设。就民办社会组织而言，迫切需要了解各级政府对社会需求的统筹规划和实施计划，还希望看到规划和实施计划对民办社会组织建设和发展的指导意见。这样，民办社会组织才能主动为服务市场生产更多的优质服务产品，同时在服务市场中茁壮成长，做大做强。

与发达国家和地区比较，我国民办社会组织虽然发展较快，数目不少，但一般规模小甚至很小，运营成本高，提供服务产品、特别高质量服务产品的生产能力很弱。这种状况不利于政府深化行政体制改革，将社会管理部分职能分解到社会，由社会承接；不利于政府社会服务事业规划的有效落实，政府难于通过服务市场购买充裕的、高质量的服务产品。因而政府指导民办社会组织通过服务市场做大做强，是制定和实施社会服务统筹规划的应有之义。

三议：“服务”的采购方式与遵循原则

《中华人民共和国政府采购法》是政府采购行为所依据的主要法律。该法对政府采购的基本原则、当事人、方式、程序、合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任等，做了明确的规定，对于政府购买服务具有规范作用。

依据该法，关于政府购买服务的性质，应定位在：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购服务的行为。[1]中央人民政府门户网站[EB].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61590.htm.这一规定说明，政府购买服务的采购主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；用于采购的经费是财政性资金；采购的内容是服务。按这规定可以确认，只有用财政性资金购买的服务，才属于“政府购买服务”的范畴，而其他非财政性资金购买的服务，不应冠“政府购买服务”之名。民办社会组织需要得到的，主要是财政性资金购买服务的经费。根据发达国家和地区的情况，这类经费是民办社会组织总经费的主要部分。财政性资金的购买行为具有稳定和可持续性，这对于民办社会组织的健康发展，具有基础性作用。当然，民办社会组织还需要以优质服务争取其他经费来源，获得经费的补充。

《采购法》规定采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标是政府采购的主要采购方式。

对于采购民办社会组织的服务，应以公开招标方式为主，同时需辅以其他采购方式。比如，具有特殊性，只能从有限范围的供应者处采购的，可采用邀请招标方式采购；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的、不能事先计算出价格总额的，可采用竞争性谈判方式采购；必须保证原有采购项目一致性或有服务配套要求、需要继续从原供应者处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的，可采用单一来源方式采购；项目的规格、标准统一，供应充足且价格变化幅度小的，可采用询价方式采购。

政府购买服务的现实采购方式比较单一，除公开招标外，其他采购方式很少研究和采用。这也会造成民办社会组织发展的困难。如对于与原有项目一致或者有服务配套要求的项目，也用公开招标的方式，往往使得已开展的服务进退两难，影响对服务工作的从长计议和提升质量。此类项目如果采用单一来源方式采购，提供服务的民办社会组织就可以变被动为主动，专注于积极提升服务质量。又如对于规格、标准统一，供应充足且价格变化幅度小的项目，以询价方式采购，可节约民办社会组织为投标支付的人力、物力和财力。

探讨政府购买服务的采购方式，还可研究香港社会福利署的“整笔拨款津助制度”。所谓“整笔拨款”，就是以一笔过付款的方式向非政府机构（民办社会组织）发放经常拨款，并且给予非政府机构更大的自主权，让非政府机构可更灵活地调配资源和重整服务，适时配合社会不断转变的需要。[2]整笔拨款津助制度检讨报告[R/EB].香港社会福利署网站, www.swd.gov.hk.应该说，这一制度对于政府购买民办社会组织的服务不无借鉴之处。

《采购法》规定，政府购买服务应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。在政府采购活动中，采购人员中的利益相关者，必须回避；采购活动不得以不合理的条件对供应者实行差别待遇或者歧视待遇。这些关于政府采购活动所依据的原则，是对民办社会组织的巨大支持和鼓舞。民办社会组织的一个重大特点，就是“民办”，是适应社会需要、依靠社会力量自组的。民办社会组织在获取支持方面，不同于各种机构组建的社会组织。后者有组建机构提供的必需保障条件，而民办社会组织营运和发展的主要支撑是政府购买服务。因此，政府购买服务所遵循的原则对于民办社会组织具有特殊的意义。民办社会组织所期求的是，用具体制度保障政府购买服务在实质上而不是形式上的透明、公平、公正，从而让各类社会组均衡地获得相应的营运条件，与政府密切合作，建立诚信关系，共同实现政府购买服务的任务。

四议：“服务”的多方监督与科学评估

政府购买服务是在服务市场进行的,涉及政府、社会组织、服务对象三方的互动。对于这样的购买行为，需要有严格的监督和科学的评估，方能保证其所应遵循的透明、公平、公正和诚信原则得以正确贯彻实施，不断提高购买行为的效率和效益。就作为接受监督和评估的角色而言，政府、社会组织、服务对象三方的权利和义务应当是对等的。

首先是购买行为的政府监督。《采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这是政府内部的自我监督。该条还规定：“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”[1]中央人民政府门户网站http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61590.htm.这是对参与购买活动各方的全面监督,包括服务的生产方和消费方。民办社会组织作为服务的生产方，对于接受政府监督一般不会存在障碍，只是要求监督在科学评估、特别是听取服务消费方意见的基础上进行，使监督的针对性更强，更为有效，而不致让监督流于形式，成为仅仅是听取汇报。

民办社会组织和服务对象，是服务的生产方和消费方，亦应具有并强化监督意识，在政府购买服务的过程中，对服务购买方履行监督责任。政府作为购买服务的主导者，在履行监督职责的同时，还需要具有接受服务生产方和消费方监督的自觉，并主动为生产方和消费方进行监督创造必要的条件。这样，便形成监督行为的互动，营造监督合力，共同提升政府购买服务活动的质量。现实的情况是，在三方互动过程中，服务生产方、消费方缺乏监督意识，服务购买方缺乏接受监督的意识，因而单向监督替代监督互动，造成服务购买方在这个方面的监督缺失。这是需要在实践中研究和改进的。

在政府购买服务的监督体系中，尤其需要的是建立独立于服务购买方、生产方和消费方的监督机构。我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”[2]李晓斌.民法通则实务操作一本通[M].北京：中国法制出版社，2009:58.以评估和监督为宗旨的专业机构可依法注册成为法人，即成为具有民事权利主体资格的社会组织，同时面向服务购买方、生产方和消费方，依法独立承担和实施评估和监督职责。对于民办社会组织，独立的、专业性的监督机构不仅更具客观性，同时将从专业的视角对服务产品的质量做出更全面的评估，对存在的问题和改进的方向进行更深入的分析，从而能够更有效地促进服务产品质量的提升，促进民办社会组织健康发展。

*吴铎，华东师范大学社会学教授。