中国海洋法治建设的历史轨迹

李凤图 汪保康

（南京政治学院 江苏 南京 210003）

党的十八大提出“全面推进依法治国”和“建设海洋强国”重大方略，海洋法治建设也迎来了难得的历史机遇，必须进一步贯彻落实依法治国、依法治海的政策措施，实现从“法制”到“法治”的历史性跨越。

一、新中国成立以前的历史时期：海洋法治建设的发轫和孕育

新中国成立以前的漫长历史时期是海洋意识和海洋法制的萌芽和孕育时期。这一时期，统治阶级在开发和利用海洋的实践中，与社会实际相结合，提出了一系列治理海洋的观点和政策，设立相关涉海管理机构，虽然大多都与海禁政策相关，阻碍了各项涉海事务的发展，但它们仍为中国的海洋法治建设提供了宝贵的思想财富。

中国不仅是陆地大国，也是海洋大国。早在石器时代，已出现海洋文明曙光，首先表现在“兴渔盐之利”、“行舟楫之便”。在中国现存的史籍记载中，反应出了中华民族的祖先对海洋的认识，并随着社会生产力的不断提高，日益深化。但中国社会一直延续着“重陆轻海”的思维模式和据守大陆的封闭观念，忽视了海洋对国家和民族的重要性，使海洋观念日趋淡薄。特别是历史走到了近代，海上崛起的列强逐波而来，用“坚船利炮”敲开了中国的大门，使中华民族沦为半殖民地半封建社会的历史深渊。

纵观历史，中国的海洋事业也曾取得辉煌成绩。早在唐宋时期，我国就已掌握了世界上最先进的航海技术和造船技术。唐朝时已经在广州、泉州和明州等地设立了负责海外贸易的管理机构——市舶司[1]，专门负责航海贸易的船舶和货物的管理。宋朝时中国的海上贸易已经很繁荣，海外交往更加频繁，当时海外贸易已成为国家财政收入的重要来源。凭借着先进的航海技术和造船技术以及雄厚的国家实力，宋朝的海上先驱者们已经牢牢掌握了环印度洋航运的控制权，并将海上贸易航线延伸到了遥远的非洲东海岸。至元朝时远洋贸易已相当发达，元朝不仅拥有当时世界上几个最大的贸易港口，而且拥有当时世界上最强大的海上舰队，繁荣的远洋贸易不仅给元朝带来了源源不断的财富，也带动了本土制造业、加工业、服务业和运输业等行业的兴盛，为明朝郑和七下西洋的壮举奠定了坚实的经济基础。但是，到明朝初年，朱元璋为了稳定国内动荡的局势，禁止民间一切航海活动和自由贸易，颁布禁海令：“禁滨海民不得私出海”[2]和“片帆不许下海”[3]，使沿海、沿江地区繁荣的海外贸易逐渐衰落，之后趋于消失。自明永乐三年始，明朝政府出于政治目的，为了向海外炫耀其天朝上国的国威以及寻找珍奇异宝的需要，派郑和率领庞大的远洋船队七次远航，到达西太平洋和印度洋周边的30多个国家和地区，最远到达了非洲东部、红海及中亚的麦加，并积极发展与东南亚和东非各国的关系。还修订了朱元璋统治时期颁布的对商业和商人的歧视性律令，逐渐使中国进入了几千年海洋开发史上的鼎盛时期。在此期间，中国的航海能力在世界上首屈一指的，但欧洲在达迦马之后，有无数的达伽马，哥伦布之后，有无数的哥伦布。唯独在郑和之后，中国没有第二个郑和，这是因为封建王朝仅仅是“怀柔远人，万国来同，聊以自娱”。这种以贡赐贸易为主的海外交往方式，大大消耗了明王朝的财力国力，这就注定了它只是中国海洋开发、利用史上的昙花一现。明朝中后期，为了防止沿海遭受倭寇日趋严重的侵害，明朝统治者又全面实行了“海禁”政策，关闭了沿海地区所有对外贸易口岸，闭关锁国。

这种“海禁”政策一直持续到清朝政府统治时期，明清两代王朝的五百年间，皇权虽有更迭，但海禁政策却一脉相承，大清朝的海禁比前朝更加严苛，不惜代价。封建统治者们绝大多数都绝对信奉控制带来的安全感，对于可能威胁皇权的海外力量，隔离就是最简单有效的防范。为了加强海防，海上运输、海上贸易等活动受到了更加严格的限制，清政府曾先后两次颁布“禁海令”，三次颁布“迁海令”。另外还颁布了第一个海关法例《开海征税则例》以及专门针对外商的《防范夷商规定》。如此严酷的禁令，加之中国社会长期以农耕经济为主，自上而下形成了浓厚的大陆观念，极大地消弱了中国与海洋的天然联系，严重阻碍了海洋事业的发展，更阻碍了中国社会的进步。更为悲哀的是海禁政策并没有阻挡住列强来自海上的入侵，反而使国家经济停滞不前，最终导致曾经国力强盛足以俯视世界的中国在两次鸦片战争中惨败。

国民党统治时期，国家的海关、港口、铁路及内河航运等都掌握在帝国主义列强手中，外国的军舰、商船可以在我国领海、内河横冲直撞而无人能够阻止，国家主权和民族尊严遭到列强的侵犯和无情践踏。在这种情况下，国民党政府还是通过设立海洋渔业管理部门和颁布相应的海洋法律法规来加强对海洋渔业的管理，如：1915年，设立渔业局，隶属于政府实业部；1916年改称渔牧司，隶属于农商部；1932年颁布了《海洋渔业管理条例》；1933年修订了《渔业法》。同时国民党政府也颁布了维护海洋权益的相关法律法规，但是迫于当时的国内国际形势，对许多法律法规并没有实施。如：1931年颁布了《领海范围定位3海里令》，规定“缉私里程为12海里”，同年颁布了《要塞堡垒地带法》，这两部法律当时都没有实际执行。直到1945年抗战胜利以后，国民党政府与盟军驻日总部签定了一项渔业协定，规定禁止日本渔船在我国沿岸12海里的区域内进行捕鱼活动，有了12海里管理渔区的规定，但还没达到限制其他国家的程度。[4]

以史为镜可以知兴衰。在我国漫长的封建社会历史上，无论是唐、宋、元时期创造的海上辉煌以及郑和七下西洋的伟大壮举，还是海权沦丧、国门洞开的屈辱历史，都是今天我们走向海洋所无法回避的历史记忆，为当代中国海洋法治建设提供宝贵的思想财富。

二、社会主义革命和建设时期：海洋法制建设的探索与曲折

社会主义革命和建设时期是我国海洋法制建设深入发展的时期。这一阶段，新生的共和国为我国海洋法治建设创造了崭新的历史条件，颁布了一系列海洋法律法规，将包括领海主权在内的一系列重要问题上升到法规制度层面加以规范。但由于党的指导思想的偏差，这一时期海洋法治建设进程也遇到了挫折。

（一）海洋立法工作在建国初期快速发展

事实上，新中国法制建设的源头，在建国之初就已发端。海洋立法也是经历了从无到有并进入了迅速发展的时期。废除了国民政府的法律体系和近代以来的一系列不平等条约，先后制定和颁布了一些列新的海洋保护制度。这一时期，海洋立法的内容除少数是海洋渔业管理方面，多集中于维护国家主权和国防安全等方面。如：1951年颁布了《中华人民共和国暂行海关法》；1953年颁布了《海港管理暂行条例》，并划定了舟山群岛的禁航区界限和庙岛列岛禁航区；1954年发布了《海港管理暂行条例》；1955年发布了《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》；1956年颁布了《关于商船通过老铁山水道的规定》；1957年颁布了《对外国籍船舶进出港口管理办法》；1958年发布《中华人民共和国政府关于领海的声明》；1961年发布的《进出口船舶联合检查通则》；1964年颁布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》；1972年制定和颁布了《海损事故调查和处理规则（试行）》；1973年中国政府宣布加入《国际船舶载重线公约》以及1976年发布《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》等等。[5]但是由于海洋问题在当时并不突出，这一时期海洋立法数量并不多，且立法的层次较低，缺乏针对性，涉及面较小，总体上比较简单，只是一些最基本、最迫切的规章或政策性的文件，没有一部法律。

这一时期所颁布的法律法规中对今后影响最大是《中华人民共和国关于领海的声明》。它虽然仅仅是立法性的声明，未作具体的任何规定。但它第一次向全世界宣布了我国领海宽度为12海里和一些基本原则，对维护我国的国防安全和海洋权益具有十分重要的历史意义。[6]它的发表标志着中国领海制度的初步建立，也标志着我国的海洋法制初具雏形。另外，我国在1971年恢复在联合国的合法席位后，加强了中国与世界上其他国家在海洋事务方面的国际合作，并积极参与国际海洋立法活动。

（二）海洋行政管理体制改革在曲折中前行

新中国的成立，揭开了中国海洋历史崭新的一页。海洋事业发展迅速，海洋管理也逐步得到重视，海洋行政管理体制在当时计划经济体制下也逐步建立和完善起来了。

一是由分散管理改由海军代管。从1949年新中国诞生至1964年国家海洋局成立之前，海洋行政管理主要是分散管理的方式。这一时期国家也成立了相关管理机构。该时期的海洋行政管理体制受当时政治、经济、国防等因素的影响，内容上主要体现在港务监督方面；管理体制上主要按行业部门管理为主，从中央到地方分兵把口；管理职能上只是陆地各种资源管理部门根据海洋自然资源的属性及其开发产业特点向海洋的延伸。如：海洋渔业由国家和各级政府的水产主管部门负责管理，海上交通安全由交通部门负责管理，滨海旅游由旅游部门负责管理，海上油气开发由石油部门负责管理，等。[7]从1964年国家海洋局成立之后到1978年改革开放之前，我国海洋行政管理工作由海军统一管理。

二是成立了相关管理机构。建国之初，在交通部海运总局设立航政室，负责海上安全监督管理；1953年，设中华人民共和国港务监督局及沿海港口的港务监督机构；1956年，交通部设立船舶登记局；1958年改称船舶检验局，并在沿海设立船舶检验分局、长江主要港口设立船舶检验处及在香港设立远东船舶检验社。

三是成立国家海洋局。1964年7月国家海洋局正式成立，它是管理海洋的职能部门，主要负责海洋调查研究、海洋资料情报、海洋预报服务、海洋仪器的研制、生产与分配、管理调查船只和沿海水文站等，从而把分散的、临时性的各种协作力量转化为一支稳定的海洋工作力量。[7]但是其管理体制仍是局部统一管理基础上的分散管理体制，管理的职责仍分散于与海洋有关的不同政府单位，如渔业、矿产资源、环境、教育、科学技术、安全、外交事务和海事等。因此此时的国家海洋局只属于事业性的管理机构，而非海洋政策规划和制定的机关。

三、改革开放和社会主义建设时期：在海洋法制的完善中推进法治进程

随着“文革”的结束，党的十一届三中全会召开，中国社会主义民主和法制建设又被提上了日程，迎来了法治现代化的春天。改革开放以来的海洋治理，彰显了“法治”的威严，克服了“人治”的缺陷，使我国的一切涉海事务正式走上了法治化的轨道。

（一）海洋法律意识在法治建设中逐步强化

改革开放以来，我国的法治建设取得了前所未有的成就，确立了依法治国基本方略，形成了中国特色社会主义法律体系，以及我国的海洋经济的快速发展。同时我国的海洋立法、海洋执法、海洋司法和海洋法律监督工作也取得了巨大的成就。在这一背景下，整个社会的海洋意识、法治意识、海洋法治意识得到不断加强。

为了强化依法管理海洋事务的观念，沿海地区各级政府把提高领导班子的海洋法律意识，作为海洋法治建设的重中之重，成为重要议事日程。通过举办有关领导参加的法律知识培训班，极大地增强了领导干部依法治海的紧迫感、使命感和责任感。此外积极开展海洋普法宣传，普及海洋法律知识，增强群众对海洋法制的认识和遵守法规的自觉性，进一步增强了群众的海洋法律意识。实践证明，海洋法律意识的提高是实现海洋法治的基础。为此，各地特别是沿海地区采取一系列有效的措施，在海洋法治宣传方面做出了很大努力。一是宣传内容上，主要侧重于海洋环境保护、海洋渔业资源的保护等关系沿海群众切身利益的法律法规。目的是增强他们科学护海、依法护海的自觉性，及引导他们合理开发和利用海洋资源。二是宣传方式上，在传统宣传的基础上进行了创新，深入基层，通过案例讲解，工作人员现身说法等方式，把原本抽象的法律条文变成形象化的故事，使海洋法治宣传的效果大大增强。只有使广大群众意识到自己的切身利益、生存质量和海洋法治建设是紧密结合、息息相关的，才能够自觉遵守和维护相关海洋法律法规，并且参与到海洋法治建设当中去，这将使得我国的海洋法治建设变得更加全面和协调。

（二）改革开放30年来海洋法律体系初步形成

海洋法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不仅包括国内海洋领域方面的法律，还包括我国承认并在我国生效的国际公约。改革开放以前，由于各种因素的限制，我国的海洋法律制定较晚，并且立法数量较少。

改革开发以后，我国海洋经济发展迅速。从20世纪80年代起，海洋经济逐渐成为我国国民经济新的增长点，以平均每年20%以上的速度增长，海洋经济在国民经济中的比例稳步提升。国家逐渐认识到并开始重视海洋经济的发展，相应的海洋立法也取得较大的进展。如：1982年颁布了《海洋环境保护法》；1983年颁布了《海上交通安全法》；1985年颁布了《海洋倾废管理条例》；1986年制定了《渔业法》；1992年颁布了《中华人民共和国领海及毗邻区法》；1996年发表了中华人民共和国领海基线的声明。1996年我国批准了《联合国海洋法公约》，它不仅是国际海洋立法史上一个重要的里程碑，也对我国国内海洋法制建设有着划时代的意义，为我国国内海洋法制确定了一个明确的方向。明确了我国全面享有和承担公约赋予的权利和义务的同时，对进一步完善国内海洋立法，建立健全中国海洋法律体系使之能够与公约的相关规定相适应提出要求。[8]在此之后，我国的海洋法律领域进入了快速发展的黄金时期，是之前几十年无法比拟的，海洋新法不断出台。如：1998年颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》；2001年10月27日颁布了《海域使用管理法》；2010年颁布的《海岛保护法》；2012年9月10日公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，初步完善了钓鱼岛周边海域的领海制度。我国海洋立法层次不断提高，立法部门不断增多，立法数量有了大幅度增长。在此基础上，我国海洋法律体系基本形成。在全球化的今天，我国的海洋法律制度所表现的最明显的特点就是深受国际法的影响，许多海洋法律的制定都要与国际法的相关规定保持一致。

（三）海洋行政管理体制在依法治海实践中不断完善

党的十一届三中全会以后，我国海洋行政管理工作逐步走上了健康发展的道路。在依法治海的实践中不断健全和完善海洋行政管理体制，是提高海洋法治建设质量和水平的重要保证。从中央到地方各级涉海部门紧紧围绕海洋法律法规的施行和监督，持续完善依法行政的若干制度机制。

一是由中央政府单一管理海洋的体制调整为中央统一管理和授权地方分级管理相结合的管理体制。从1978年至1994年，我国的海洋行政管理体制处于中央统一管理阶段。1994年以后，进入了中央统一管理和授权地方分级管理相结合的阶段，在这之前地方政府并没有参与其中。然而，随着海洋科技的不断深入和海洋事业的迅速发展，沿海各级地方政府及其相关涉海部门、相关涉海行业与海洋的联系越来越紧密，但沿海地方政府行政区划不含海域，因此由中央政府单一管理海洋体制的弊端表现的越来越明显，严重制约海洋经济的发展。基于这种情况，于1995年9月出台了《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》，要求国家海洋局各海区分局尽快理顺与地方海洋行政管理机构的关系，明确分局与地方政府的行政管理权限和范围。方案规定：分局主要负责管理领海、大陆架、专属经济区，并做好本海区的海洋综合管理和公益服务工作；沿海地方政府主要负责海岛海岸带及其近海海域的海洋工作。[9]自此，我国的海洋行政管理体制实现了中央统一管理与地方分级管理相结合的方式。

二是不断调整国家海洋局的隶属关系，完善其建制和主要职能。国家海洋局是全国范围内海洋行政管理工作的承担者，也是全国海洋事务统一协调的专门机构。隶属关系上，从1980年10月开始，国家海洋局由海军代管改为由国家科委代管，主要职能为海洋行政管理和公益服务；1983年，改为直接隶属于国务院，国家科委进行归口管理，主要职责是：组织和协调全国范围内的海洋工作，组织和实施海洋管理、海洋科研、海洋调查和海洋公益服务等方面的工作；1988年，国家海洋局被赋予海洋综合管理的职能，通过制定涉及海洋管理的综合法规和政策，建立和发展直接为各项海洋事业服务的科研调查和工业服务体系，开展一系列旨在开发海洋资源和保护海洋生态环境的综合管理工作。1993年，国家海洋局成为国家科委管理的国家局，主要职责基本不变；到1998年，国家海洋局改为隶属于新组建的国土资源部。

三是重组国家海洋局。在此之前，我国的海洋行政管理一直处于的“五龙治海”的状态，且中央层面的涉海管理部门多达17个部委和机构，这样的体制结构严重制约了我国海洋维权能力的提高。2013年十二届人大第一次会议决定重组国家海洋局，对国家海洋管理和执行体制进行改革，将农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察、公安部边防海警的职能划归国家海洋局，国家海洋局以中国海警局名义对外维权执法，业务上接受公安部的指导。同时设立国家层面上的议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项[10]。

四是成立中央海权办。2012年下半年，中央海洋权益工作领导小组办公室宣告成立，简称中央海权办，主要职责是具体负责协调统筹海洋权益事宜，是我国海洋维权核心政策中枢。这一高层协调机构与中央外事工作领导小组办公室合署办，其成员单位包括军方、外交部、公安部、农业部和国家海洋局等[11]。中央海权办的成立和国家海洋局的重组为我国的海洋强国战略的实施提供了组织和机构的准备，主要从国家战略的高度对海洋权益的维护和拓展进行审视、把握、实施。横观我国周边国家，像日本、韩国、越南等国家早已成立直属国家最高层的不同类型的海洋委员会主管海洋事务。

［1］秦天.霍小勇.中华海权论［M］.国防大学出版社，2000:56.

［2］《明太祖实录》卷70，洪武四年十二月乙未.

［3］《明神宗实录》卷8，隆庆六年十二月庚午.

［4］李文春.当代海洋管理与中国海洋管理史研究［J］.中国社会经济史研究，2007（4）：91-96.

［5］张辉.论我国海洋立法的现状、问题及完善途径［J］.法学研究，2012（4）：104.

［6］金永明.新中国在海洋政策与法制上的成就和贡献.海洋问题专论［M］.2011：368.

［7］崔旺来,钟丹丹,李有绪.我国海洋行政管理体制的多维度审视［J］.浙江海洋学院学报（人文科学版）,2009（12）：7.

［8］吴仕春.论《联合国海洋法公约》对构建我国海洋法制的启示［J］.新西部，2007（16）：100.

［9］滕祖文.海区分局海洋事业发展“十一五”规划的思考［J］.海洋开发与管理，2006（6）.

［10］天天.蓄势待发——中国整合海洋执法力量及海洋维权前瞻［J］.舰船知识，2013（6）：14.

［11］http://war.163.com/13/0302/14/8OVGT6GN00014OMD.html，2013-03-02，14：23：00.