农村基层党组织功能强化与实现路径探析

邱世绪 欧明华

（1.中共广东省委党校 广东 广州 510053；2.中共清远市委党校 广东 清远 511520）

党的十八届三中全会通过的《决定》再次要求“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用”[1]。“基础不牢，地动山摇”。在我们这个农民仍占主体地位的国家里，农村基层党组织的重要性不言而喻。农村基层党组织的功能是政党功能在农村基层的延续，把农村基层党组织功能强化放在战略和全局的高度来考虑，真正发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，巩固党在农村的执政地位，是一个亟待探索解决的重要课题。

一、农村基层党组织功能强化的现实意义

农村基层党组织功能的强化，关系到党在农村的执政地位，关系到农村的良好治理，关系到农村基层党组织自身堡垒作用的发挥。

（一）只有功能强化，农村基层党组织的地位和作用才不会被弱化

胡锦涛曾经指出：“基层稳固，党的整体才有强大的战斗力，我们才能经得起任何困难和风浪的考验，立于不败之地。在历史性的重大转变时期，在当前改革的攻坚阶段，尤其是这样。”[2]政党政治的规律告诉我们，组织的地位和作用始终与自身的结构功能密切相关，并总是在竞争中实现的。当前我国农村社会存在着各种力量的较量，谁的功能得到强化，谁的地位就能保证，谁就能发挥作用，谁就能发展壮大，否则就被削弱甚至淘汰。

（二）只有功能强化，才能为农村的良好治理提供组织保障

功能强化研究是近年来西方兴起和影响较大的善治理论的重要内容。十八届三中全会《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]，即为管理学上善治理论范畴内的明确表述。在当前农村的实际情况下，农村基层党组织无疑是农村良好治理的应然主体。农村基层党组织功能强化得好，组织保障有力，权威提升，影响力加强，就能带动农村物质文明和精神文明建设、社会和谐稳定、乡风文明、村容整洁等各个方面健康有序地发展，为新农村建设和农村综合改革，提供强有力的组织支撑和功能支撑。

（三）只有功能强化，党在农村的“战斗堡垒”才能巩固发展

农村基层党组织功能强化是当前加强农村基层党组织建设最直接最便捷的方式。过去我们开展农村基层党组织建设，常常从思想、组织、制度、作风、反腐倡廉五个方面来进行，这些从管理学的角度来说都属于“过程管理”的范畴。现在，我们从“目标管理”来看农村基层党建，直接从“功能强化”这个目标出发，以堡垒功能发挥来作为考核的标准，是对基层党建模式的重要完善，是加强当前农村基层党组织自身建设、巩固“战斗堡垒”和提升农村基层党建整体科学化水平的必然要求。

二、当前农村基层党组织功能弱化的表现和原因

当前农村基层党组织功能弱化的表现是突出的，原因也是多方面的。

（一）农村党组织功能弱化的表现

1.传统执政功能的流失

一是政治领导功能松动。农村基层党组织的政治领导功能是由党的执政党地位决定的，但是近年来，农村党的政治领导功能在逐步松动。2011年广东汕尾乌坎事件，就是村党支部功能缺失的典型表现，“村民理事会”成为绝对领导集体，完全把控了领导权。二是政治录用功能淡化[4]。农村基层党组织对干部的“输送”越来越难，有的地方“村民理事会”成为实际上的“输送大户”。三是权威弱化。从法律上讲，宪法和法律明确规定农村必须坚持党的领导。但是事实上，这些年关于“农村基层党组织是否需要存在”的争论以及有的地方基层党组织软弱涣散的情况，已经表明农村基层党组织处于或面临“权威弱化”[5]，甚至“边缘化”的严重境地[6]。在农村还有一种现象值得关注，就是一些老干部党员退休后年老体衰，生活艰难，党组织没有给予一定的关注和关怀，在群众中造成不良影响，降低了党的权威。

2.党组织自身建设的滞后

主观方面，农村基层党组织官僚主义、形式主义盛行，甚至出现腐败现象。有的农村党支部，为了迎合上面的检查和考核，把党建工作完全当成了“作业”去做。比如档案做得越来越精致，文字材料越来越漂亮，口号越来越新奇；党建制度、党员岗位责任和承诺上了墙，精美地展现在群众面前，实际成效却无人深究，与初衷相去甚远。怪不得有人说：“也不是找不到党组织，在村部的墙上和党建的台账里面不是有吗！”[7]不难看出，这样的党建，只是用文字落实文字，口号响应口号，表面成绩越来越好，实际效果却越来越差。更有甚者，有的农村基层党组织凭借传统的执政党资源和威望，私下搞特殊化和特权化，贪污腐化。

客观方面，由于城市化城镇化加速发展，大量的农村劳动力前往城市打工，这就形成了很多空心化的农村，留下来的人员多是人们所说的“703861”部队(即对70岁以上高龄人员、妇女和儿童组成的农村群体的戏称)，特点是低文化窄视野差体能。少物少人少精力的空心化农村，给农村基层党组织建设带来了极大的挑战。

3.宗族、宗教和帮派权威的争夺

宗族、宗教和帮派权威本是历史上的东西，但新时期以来特别是农村实行村民自治以来悄然滋生，并呈扩大之势，农村的权威在基层党组织、宗族、宗教和帮派之间此消彼长，严重影响到农村基层党组织的功能发挥。

首先是宗族权威不断壮大。在农村不少地方，宗族活动频繁，每逢岁末年初，修族谱，祭祀宗祠，拜祖坟等强化宗族权威的活动不胜热闹。一些辈份高、财势大、有威望的头面人物充当族长，他们的权力比党支部书记、乡长的权力大得多，导致了农村基层党组织权威大量流失，功能难以发挥。

其次是宗教权威日益增长。本世纪以来，农村宗教组织迅速发展，教徒与日俱增，影响力日益增大。他们定期组织教徒参加礼拜，宣讲教义，用教义约束教徒，修桥补路，成立互助小组，争取人心，对农村基层党组织影响力的冲击日益突显，挤占了党组织的权威空间。

再次是帮派权威死灰复燃。新时期农村社会利益冲突不断增多，治安环境不断恶化致使帮派权威死灰复燃。在农村的日常纠纷中，不讲理，不讲法，只讲拳头硬的现象越来越多，寻求“地头蛇”、帮派甚至黑社会保护的现象越来越多，甚至一些党员干部也要借助帮派、黑社会的力量才能完成上级任务，压缩基层党组织权威范围。

（二）当前农村党组织功能弱化的原因

1.认识因素。一是只注重过程管理，不注重目标管理。我们一直在党的思想、组织、制度、作风、反腐倡廉五个方面来不断加强，却长期忽视这些建设的最终目标是强化组织功能。二是依靠党的传统权威或者上级党组织的强力支撑，“等、靠、要”思想严重，不注重自身功能的发挥，导致传统执政功能流失。三是一手硬一手软，只抓经济，忽视党建，认为上存在只要搞好经济就可以“一美遮百丑”的观点及实用性、功利性倾向。

2.社会因素。一是在推进农村基层民主背景下，村民自治制度对农村基层党组织功能强化的巨大冲击。正如有学者指出：“在村民自治制度实行以后，党的领导在一定程度和一定范围内存在着被弱化、被排斥和被否定的现象”[8]。二是农村“空心化”的影响。城市化城镇化变迁，导致有的农村出现人少物少关心少的状况，对农村基层党组织功能造成弱化，也是不可不忽视的原因。

3.组织自身因素。一是不少农村党员干部竞争意识薄弱，年龄偏大，文化素质低，自身建设力不从心。林炳玉认为，“村干部队伍的思想状况、能力状况、人员结构不能适应新时期的要求；农村党员党性观念淡化、先进作用弱化、党员队伍结构不合理等情况不适应新时期的挑战”[9]。二是有的干部形式主义、官僚主义、以权谋私、贪污腐化。三是农村基层党组织建立服务型党组织工作不到位，服务群众功能、利益整合功能强化不足，农村基层党组织与群众的联系减少，尤其是农村税费取消等外在压力消失后加剧了这种趋势。

4.“三种权威”侵蚀因素。由于治理结构的变化，农村出现了某种程度的权威“功能需求真空”，造成农村宗族、宗教和帮派“三股势力”趁虚而入，与党争夺群众的局面。这种情况直接导致宗族、宗教和帮派三种权威不断侵蚀、填补农村党组织权威的领地，侵占了农村党组织发挥功能的范围，挤占了农村基层党组织功能发挥的空间。

三、农村基层党组织功能强化与实现路径

《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，农村基层党组织有五大功能：总揽全局，把握大政方针；协调和整合；教育和引导；保证和监督；培养和推荐干部[10]。为实现这五大功能，可以借鉴善治理论。善治就是良好的治理，它是近年来西方兴起的和影响较大的重要管理理论，善治作为一种全新的管理理论，无疑可以为加强我党的建设提供全新的视野和思路。

（一）建立善治党建思维，为功能强化打好思想基础

建立农村基层党组织功能强化观。要深刻明白农村基层党组织没有功能，就没有存在的意义；功能不强化，就会越来越弱化甚至边缘化；合理功能强化，才是良好治理的本质要求的思维，在抓好思想、组织、制度、作风、反腐倡廉五方面建设的同时，强化功能目标管理。根据功能强化目标来制定工作规划，确定工作原则，制定工作考核标准，以功能强化成效作为检验党建成绩的试金石。

摒弃“等、靠、要”思想。不能仅仅依靠党的传统权威或者上级党组织的支持来强化基层党组织功能，更重要的是依靠基层党组织自身的作为来实现功能目标。尤其要在不掌握行政权力甚至更为不利条件下强化党组织功能建设，努力提高功能再生能力。值得强调的是，在基层自治环境下，农村基层党组织要高度重视提升非权力性权威的能力，通过非权力性权威来影响群众，引导群众，发挥作用。

改变“一美遮百丑”的党建思维。一方面要坚持党在农村的中心任务不动摇，抓好农村的改革和发展，另一方面也要注重农村基层党组织自身建设，把农村基层党建融入到农村中心任务中，通过强化党建促进经济社会发展。否则，只重发展经济，党建功能强化只能是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。

（二）明确社会变迁趋势，科学谋划功能强化

鉴于目前农村实行村民自治制度、执政党传统政治资源优势已经变得越来越弱的情况，农村基层党组织在村级各项事务中的领导权和影响力，必须通过自身功能的强化、增强竞争力、影响力和权威性来实现，对于少数已经失去权威和影响力的农村基层组织，更是如此。

我国的城市化城镇化、农村空心化是一种趋势，农村基层党组织少人少物少关注的境况，目前还看不到逆转的苗头。在这种形势下，探索运用区域化党建理论，实行乡乡联建、城乡联建等区域化党建，通过包括构建区域化党组织等组织创新方式来实现农村基层党组织功能强化，是较为现实和可行的路径[11]。

（三）强化农村基层党组织现有功能

农村基层党组织功能的强化，与党员队伍建设有着密不可分的关系。实践表明，农村党员在党内的地位直接关系农村基层党组织的功能实现[12]。要积极发挥现有农村基层党组织功能，就要发挥党员的潜能和积极性。

一是增强政治领导、政治录用和关爱功能。让党支部对农村经济社会改革发展取向拥有更多主导权，落实重大问题决策权的体制机制保证。让农村基层党员更多地参与到农村事务中来，尽量把优秀党员放到农村各种关键岗位上，创造条件让他们经受锻炼，积极做好农村干部储备。要关爱弱势群体，温暖群众心灵，尤其要关怀过去贡献突出、现在老无所依的退休党员，增强党组织的认同感和凝聚力。

二是实行分类管理。针对农村基层党员年龄、学历、素质参差不齐的情况，把党员分成顾问团、宣讲团、先锋团三类，区别管理，用人所长，以便发挥党员各自特点，更好地强化党组织功能。同时加强教育培训，提高素质，增强净化功能，把官僚主义、形式主义和贪污腐化降到最低限度。

三是加大农村服务型党组织建设力度，使其与群众联系更紧密，服务群众功能、利益整合功能不断强化。

（四）以应对宗族、宗教和帮派争夺为切入点

扶正才能辟邪，辟邪得以扶正。对农村宗族、宗教和帮派“三股势力”与农村基层党组织争夺权威和群众的挑战，必须积极应对。

要充分认识“三股势力”对党在农村的领导和执政地位、对农村基层党组织和农村基层政权带来的冲击和挑战，主动积极地加以引导、管理和法律制约，对黑恶势力加以打击，这样才能更加有利于农村基层党组织的功能强化。同时注意有的问题的敏感性，区别对待不同势力，根据各自的性质和特点，采取不同的手段和政策。与此同时，不断强化农村基层党组织原有功能，扩展服务群众、利益协调、安全保障等新功能，弥补“功能需求真空”，让群众摆脱对帮派的功能依赖。只要农村基层党组织的权威远胜于宗族权威、神权权威和暴力权威，三股势力的挑战就能受到根本限制。

［1］本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本［M］.人民出版社，2013：58.

［2］胡锦涛.胸怀全局 突出重点把党建工作做得更好［J］.北京：党建研究，1994（03）：12.

［3］本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］.人民出版社，2013：3.

［4］王长江.政党现代化论［M］.南京：江苏人民出版社，2004：171.

［5］沈晓辉.转型期农村党组织执政权威弱化成因刍议［J］.山西高等学校社会科学学报，2005（3）.

［6］南俊英.创新：农村基层党组织走出“边缘化”困境的根本出路［J］.中州学刊，2005（5）.

［7］魏小换，吴长春.当前村级党组织功能弱化的表现及其逻辑—基于湖北H 村调查［J］.甘肃理论学刊，2013（5）：35.

［8］徐建华.当前影响农村基层党组织建设的主要因素［J］.理论前沿，2008（11）.

［9］林炳玉.农村社会阶层分化与村党组织建设［J］.马克思主义与现实，2005（3）.

［10］胡坚.乡镇党的建设［M］.北京：党建读物出版社，2005：10-11.

［11］梁妍慧.区域化党建是党的建设的新课题［J］.理论学刊，2010（10）.

［12］中共安徽省委党校课题组,吴梅芳,郝欣富.社会主义新农村建设中农村基层党组织功能实现途径研究［J］.理论建设，2009（2）．