政府购买社会工作服务的法律规制研究

2014-04-09高亮齐凤

社会工作 2014年3期

高亮齐凤

我国政府向社会购买服务的探索和实践至今已有二十年左右的历史，2003年开始实施的《政府采购法》以及2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投资管理办法》等相关法律法规，标志着我国政府采购“服务”行为逐步走上了制度化的正途。这里所说的服务，从《政府采购法》字面规定的角度可以暂且理解为广义的服务，包含基本公共服务和社会工作服务。近几年社会工作服务逐渐得到社会的关注，社会工作服务的重要性逐渐凸显，社会工作服务的需求越来越大，中央和各级地方政府已经出台了相关购买支持政策。尽管如此，政府购买社会工作服务仍旧面临诸多制度性困境。究其原因，政府购买社会工作服务的法律规制十分欠缺，《政府采购法》对此的适应性也凸显出不足，政府购买社会工作服务基本停留在无法可依的状态（柳拯，2012）。

国内不少学者通过对政府购买社会工作服务走在全国前列的广州、深圳、上海进行调查，研究所谓的“广州模式”、“深圳模式”、“上海模式”等，以角色定位的方法，站在政府的角度进行“形式”探讨“纯购买行为”模式及前景效果（马良灿、毛喆玥，2013），对于其中涉及的角色所处的制度地位以及因此产生的购买契约隐性不对等和社会工作服务自身的特殊性没有一个深刻的认识，也没有提出根本性的对策。有学者同样是基于对广州、深圳政府购买社会工作服务的调查，发现了一些社会工作服务发展面临的困境（汪建民、莫盈盈，2008），但却没能更进一步对其原因作出分析并提出对策。不少学者把政府购买社会工作服务作为购买一般性的公共服务看待，对其特殊性没有足够的关注（李海平，2011），甚至把社会工作服务作为公共服务购买的一种案例展示和数据补充，完全混淆了社会工作服务在基本公共服务中的相对独立性。至于政府如何购买社会工作服务，其思路就是简单的从《政府采购法》中的“服务采购”到“公共服务采购”再到“社会工作服务购买”。还有不少学者单纯研究政府购买社会工作服务的模式，但“风格”不同，有研究西方模式的（代曦，2011），有研究中国近几年产生的“上海模式”、“广州模式”、“深圳模式”等（张省、刘延刚、李博，2013），但都没有说清各种模式形成的制度化背景和来龙去脉。孙莹（2012）对此内容有一些补充和解释，值得借鉴。肖小霞等（2013）通过深度访谈一线社会工作者，认为在当前中国发展的大背景下，一线社会工作者将政府购买社会工作服务理解为“商品化”的道德实践和“工具化”的政治实践；张兴杰等（2013）从实践价值、实践动力、实践程序、契约关系、监管与评估等五个方面对政府购买社会工作服务政策实践进行了检视或反思，试图找寻出能够避免当下政府购买社会工作服务中存在的“低成本下的道德风险、政治任务观念下的购买‘运动’、购买行为的‘内部化’或‘关系化’、契约关系被体制异化、监管评估的缺失”等问题的机制和制度调整空间。

基于政府在购买社会工作服务中出现的政府自身的制度地位优势以及因此产生的购买契约隐性不对等、利益调整不均衡、社会工作服务理念和道德缺失、忽视社会工作服务的特殊性等问题，笔者选择以《政府采购法》为议题，从法律规制的新视角对政府购买社会工作服务进行下面的讨论。

一、政府购买社会工作服务是否适用《政府采购法》

政府购买社会工作服务适用或者不适用《政府采购法》，需要从内容上做出实质性分析。《政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”从政府的角度来看，这种对一般采购行为的定义方法与对政府购买社会工作服务的定义方法实质上没有太大的区别，因此讨论的重点在于构成购买行为的各个要素，即：购买主体、购买内容、购买过程（形式）、购买评估。

（一）购买主体

《政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。这里讨论的社会工作服务的购买主体主要是政府，当然，社会工作服务的购买主体还包括个人、组织等。鉴于国内社会工作服务组织的发展状况以及购买状况，政府购买是比较稳妥高效的方式，可以勉强地称为“集中”购买。政府购买社会工作服务既可以保证社会需求得到满足，也可以促进社会服务组织的快速发展。在这个环节，政府的行为可以直接决定社会工作服务组织的整个发展，同时也决定着社会工作服务的服务效果。因此，政府作为一般采购行为和购买服务行为的主体，其主导性和决定性角色没有实质性区别，政府购买社会工作服务在这个要素上可以适用《政府采购法》。

（二）购买内容

社会工作服务是否可以归入《政府采购法》中所称“服务”一直是讨论的焦点。有不少对学者对公共服务做了相关探讨（闫海、张天金，2010），这是非常必要的。《政府采购法》第二条规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”这里的“服务”是广义上的服务，它包括基本公共服务和社会工作服务。但是从过去政府采购的情况来看，其内容专指政府为提升运作效率，从市场上购买的办公物品和后勤服务等狭义服务，意义完全不同于具有广泛社会意义的“基本公共服务”和“社会工作服务”。公共服务（public service）的概念是从微观经济学中的“公共物品”衍生出来的，它是指由政府或社会组织提供的具有共同消费性质的产品，主要包括基本民生性、公共事业性、公益基础性和公共安全性服务，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性特征，在保障社会公平、增进社会和谐、促进社会发展中发挥着基础性作用。表面上看，公共服务不需要个体购买，实际上是由公共财政税收资金来解决。社会工作服务当然也属于基本公共服务的范畴，但社会工作服务有其特殊性。社会工作服务是社会工作专业人才运用专业知识、方法和技能，为有需要的人群提供困难救助、特殊救助、人文关怀、心理疏导、行为矫治、压力调适等方面的专业社会服务。它本身具有公共服务的性质，更重要的是其服务对象为特殊群体。限于我国社会发展和文明进步程度较低，《政府采购法》在制定时没有能够体现出社会工作服务购买的内容，如果因为这个原因得出“政府购买社会工作服务不适用《政府采购法》”这样一个简单的结论，显得仓促不得要领。《政府采购法》没有与政府购买社会工作服务在原则上形成冲突，关于这个要素也不足以对《政府采购法》的适用性形成根本性动摇。

（三）购买过程

把购买方式、程序、合同等形式（与形式主义不同，这是制度化构成的重要内容）都用“过程”一词涵盖，这些内容是政府实现“购买”的方式，无论对于政府一般性采购或者购买社会工作服务都是适用的，没有原则上的冲突。政府采购社会工作服务，所要做的是在购买细节上进行特殊化改进。例如，《采购法》第二十二条对供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。这明显是对商业机构（主要是企业）的具体要求，对于非营利性质的社会工作服务提供组织来说，非要“张冠李戴”，结果显然“不适用”，但这也失去讨论的意义了。当然，还有其他细节问题需要区分，最重要的是把政府购买社会工作服务与一般性的政府采购性质区分，对缺失的部分不断进行补充、精细化和专门化。

（四）购买评估

评估是政府购买服务的重要环节，因此才能衍生出质疑与投诉、监督检查、法律责任等具体的操作内容。政府购买社会工作服务的评估同样很重要，在评估方法、评估体系上，需要坚持公平、公正、高效等原则，这与《政府采购法》所规定的“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益……”并不冲突。除此，社会工作服务不仅要体现公共性，还要体现公益性、非营利性，甚至是特殊救助性。因此，对社会工作服务的评估需要特殊化、专业化。

通过以上分析，社会工作服务也属于“服务”的范围，《政府采购法》面对政府购买社会工作服务的不足表现为内容上“有”或“无”的问题，与政府的一般采购没有原则上的冲突，因此可以适用《政府采购法》。但是，社会工作服务与一般的公共服务是有区别的，政府购买社会工作服务的内涵、价值、法律规制不同于一般性公共服务“外包”（杨桦、刘权，2011）。社会工作的服务对象是直接面对“人”的，社会工作者具有专业知识和技能，购买社会工作服务的过程、质量标准、评估也是专业特殊的。因此，虽然没有必要另起炉灶，但必须对政府购买社会工作服务的法律规制加以专门化和精细化，甚至是补充。“在建立政府购买社会工作服务制度过程中……要认真研究基本公共服务的共性特点与政府购买基本公共服务的普适政策，明确政府购买社会工作服务的发展方向；另一方面，要深入分析社会工作服务的个性特征与政府购买社会工作服务的特殊要求，增强政府购买社会工作服务制度的针对性和有效性。”（罗平飞，2012）

二、社会工作服务的特殊性

社会工作服务是直接面对“人”的，它需要专业知识和技能，其质量标准、评估也是专业特殊的。对政府购买社会工作服务的法律规制加以专门化和细化甚至是补充的前提是必须对于社会工作服务的特殊性进行认识。

首先，社会工作服务使用者的特殊性。这点前文并没有直接讨论过，只是提到社会工作服务是直接面对“人”，进一步说是受到救助或扶助的个人，是“散落”于社会各个阶层的特殊人群，例如：老年人、残疾人、儿童、青少年等，虽然不是严格的静态意义上的全体社会公众，但对他们进行专业特殊的“服务”具有广泛的社会“认可度”，这一点区别于一般的公共服务。社会工作服务的购买主体为政府，但政府人员并不是最终意义上社会工作服务的直接提供者和消费者，而是把自身不能完成的服务委托给专业的社会工作者来完成。与购买一般服务或公共服务相比，政府在购买社会工作服务中充当了“出资者、监管者和中间人”的角色，不再是最终提供者、使用者、分配者的身份。

其次，社会工作服务岗位具有特殊性。社会工作服务要求具备一定的专业素质和技能，岗位设定需要一定的资质。我国社会工作服务岗位大多设立于社会救助机构或者社会工作组织，不同岗位资质区分度低，工作人员的流动性大，职业认可度较低；还有一部分岗位由政府提供，虽然工作人员不少具有社会工作的教育经历或从业资格证，但多数岗位属行政管理岗位，与一线服务岗性质完全不同。从民国时期社会工作服务在中国开展的情况来看，医院、社会救助机构、学校、社区、监狱等是社会工作服务发展和认可度较高的场所，尤其是医院、学校、社会救助机构。我国当前需要设立社会工作服务岗位的领域和地域很多，但国内目前社会工作发展水平并不能承受全部。社会工作服务发展的初期需要保持其自身的专业性和职业性，把有效的专业服务提供到需要救助人群比较集中的领域或地域，比如：医院、寄读学校、福利院、救济院、老年人公寓、监狱、贫民窟等，这是社会工作服务需求紧迫和需求数量较高的领域，因此我们需要的是大量的专业服务者而非“专业的管理者”。社会工作服务岗位的设定要有领域的针对性，每个岗位的设立，都是以一定的专业技能为支撑。当前我国实行社会工作者职业水平考试制度，这样“通论式”的职业能力考试与专业领域的社会工作能力测试在实践上还是存在着一定的差距。除此之外，社会工作研究对于社会工作服务的发展是必要的，研究者在研究过程中提供力所能及的服务无可厚非，但不能以此替代专业的社会工作服务。以上是影响社会工作的职业性以及岗位设定的重要因素。

再次，社会工作服务具有特殊的标准。不同领域对社会工作专业服务的需求是不一样的，也就是说不存在一个涵盖不同领域的社会工作服务标准。例如：老年社会工作主要解决老人的物质需求、健康需求、情感需求、终极关怀等，社区矫正帮助服刑人员保持身心状态与社会的同步、增强社会责任感、更快改正恶行回归社会等，医院社会工作主要帮助患者缓解医疗救助上的经济困难、医疗实施、紧张担心等，帮助其尽快积极接受并配合治疗，早日恢复健康等。因此，从当前我国社会工作的发展现状以及国家对于社会工作的制度建设来看，“通才式”的社会工作者对于社会工作的起步是非常不利的；同时在没有一定专业领域标准的要求下，社会工作不宜在所有领域全面铺开，而是先要在几个重要的领域内形成专业的成功的救助实践，形成成熟完备的制度后，再向其他领域扩展（陈少强、宋斌文，2008），逐渐覆盖整个社会需要救助的特殊人群，这既是我国发展社会工作服务的长远战略问题，也是当前政府明确政府购买社会工作服务的种类与范围的现实问题。需要“认真研究购买社会工作服务的核心内容和优先次序，并将其同社会问题的轻重缓急、社会需求的紧迫程度和制度安排的先后快慢联系起来，确保有限的购买资源能够投入到人民群众最直接、最急需、最基本的社会工作服务中”（罗平飞，2012）。

最后，社会工作服务效果评估具有一定的特殊性。这个问题主要涉及被服务者对社会工作服务的反馈，不仅仅影响到社会工作者自身的发展，对于整个社会工作发展就有重要影响。社会工作服务的使用者是处于困境中的特殊个体，服务标准的确定非常特殊，评价服务效果也是一个难题。服务标准的设立一方面取决于被服务个体（监护人）的服务预期，一方面取决于专业人员对被服务个体的境况认定，同时取决于治疗或服务内在的规律，综合三者才有可能确定一些可能实现的标准。评价服务效果也是由这三个方面决定，选择用单一的数量指标来衡量服务效果往往会脱离实际服务的状况。例如，老年社会工作，社会工作者帮助老人解决了一些情感上的、终极关怀上的问题，就很难使用数量和指标来衡量。同样，儿童社会工作，也无法直接通过言语沟通来完全了解对儿童的服务效果，因为处于语言学习和逻辑形成阶段的儿童，很难准确表达自己的真实感受，甚至都不能解释自己所说话语中的概念，更多的是需要评估者一定时期内的观察记录和量化分析。因此，在服务标准确定和服务效果评估上，一方面需要认可量化数据的重要依据作用，另一方面还要结合实际服务记录来综合评估。

三、政府购买社会工作服务需要特殊的法律规制

经过上面对政府购买社会工作服务是否适用《政府采购法》和社会工作服务特殊性的讨论，了解到政府购买社会工作服务在适用《政府采购法》的一般规制外，还需要特殊的法律规制。在没有对社会工作服务特殊性做出认识的前提下，简单地扩张《政府采购法》的适用范围看来是非常草率的（甘培忠、吴韬，2001）。就目前而言，采取以《政府采购法》为上位法，采用部门立法的形式，制定专门规制政府购买社会工作服务的单行法规或者实施细则，是比较可行的办法。法规设立的具体内容包括购买当事人之间法律关系确定、购买主体的角色认定、社会工作岗位设置、社会工作服务购买过程、社会服务机构监管、社会工作服务效果标准制定及服务效果评估等。

首先，政府购买社会工作服务行为的参与者之间特殊法律关系需要得到明确。其内涵包括：政府购买社会工作服务不是简单的“一次性”购买，还包括约定时期内的专业服务过程，涉及政府、社会工作组织、被服务个体等参与者。政府与社会工作组织之间的购买契约在对被服务个体的服务过程中得到实现，政府是表面上的购买者，但不是最终消费者；政府不是简单的服务分配者，而是要主导整个服务过程的监管；社会工作组织不是提供“商品式”服务，它的服务具有延续性和专业性；被服务个体大多是社会发展中的特殊人群，理论上最有资格对服务做出评价的主体，但很多时候无法实现。

其次，完善社会工作服务岗位设立等相关法律规制。社会工作服务岗位设立需坚持“因需而设”、“领域集中”、“服务岗优先”的原则，社会工作服务的管理岗、研究岗不应再和服务岗混淆在一起，甚至是挤占服务岗有限的“名额”。岗位的设定必须与一定的专业资质相匹配，当前“通论式”从业资格考试制度可以整体大幅提升我国社会工作服务水平，但是对于专业性和特殊性要求较高的社会工作服务，这是远远不够的，必须确定由一线社会工作者带领实习的制度，用于匹配一线的社会工作服务岗设立。

再者，对社会工作服务购买过程的法律规制要专门化和精细化。深入研究政府购买社会工作服务的方式，这直接关系到社会工作服务的质量和效果。当前国内比较认可的购买方式包括岗位购买和项目购买，这只是一个框架，细节上的具体问题包括社会工作提供者的资质认定、实际服务能力的认定、资金支付方式、特殊合同内容、服务质量标准设定等。整体上坚持地域性、专业性的原则，让对政府社会工作服务过程监管的加强与社会工作服务过程监管的加强二者统一起来，切实达到实际的服务效果，“探索出适合不同领域、不同地域、不同机构和具有重要推广意义的购买方式”（罗平飞，2012）。

提升社会工作服务机构的专业发展水平，加强社会工作服务机构的运作监管。目前国内有很多高校开设了社会工作的本科和硕士研究生专业层次，开设本科专业的院校超过200所。这样的教育规模对于社会工作组织发展来讲应该说基础不错，但实际上社会工作组织的发展却被各种针对商业组织的行政管理制度束缚。因此，推进社会工作服务机构发展必须解除这种束缚，具体包括：降低社会工作服务组织成立的资金门槛及相关行政管理束缚；提高社会工作服务组织成立的专业门槛，促进社会组织的活性发展；从被服务者的角度，严格监督社会工作组织的服务，对于“投机者”的资格、资质一票否决，终身否决，严格诚信备案制度。

最后，完善以“服务纪录”为内容的社会工作服务质量标准及评估体系。西方社会工作实践以及民国时期社会工作实践提供了很好的评估方法借鉴。简单地说就是建立社会工作者详尽的工作纪录（档案），尤其是案主（服务对象）的各方面情况记录，与案主（服务对象）的对话，案主（服务对象）的表达方式，情绪变化等，同时评估者还要走访患者及家人等，这个看似非常“老旧”的评估方法，恰恰能正确评估社会工作者的服务质量提供重要参考，这方面的内容可以参见北平协和医院社会工作档案（彭秀良，2014）。而对当前流行的定量考核标准，需要谨慎适当使用，或者作为一种参考手段，社会工作者服务纪录一直是评定社会工作服务的重要依据。因此，要尽可能建立完善的以“服务纪录”为中心内容的社会工作服务评估体系。

[1]陈少强，宋斌文，2008，《完善我国政府购买社会工作服务的政策建议》，《社会工作（实务）》第12期。

[2]代曦，2011，《政府购买社工服务的模式选择》，《今日中国论坛》第7期。

[3]甘培忠，吴韬，2001，《政府采购法适用范围论略》，《行政法学研究》第3期。

[4]李海平，2011，《政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例》，《国家行政学院学报》第5期。

[5]柳拯，2012，《政府购买社会工作服务的现状与对策（上、下）》，《中国社会工作》第10期。

[6]罗平飞，2012，《政府如何购买服务是重中之重》，《社会与公益》第8期。

[7]马良灿，毛喆玥，2013，《在政府与社会之间——深圳“政府购买社工服务模式及启示》，《社会福利》第3期。

[8]彭秀良，2014，《一次读懂社会工作》，北京：北京大学出版社。

[9]孙莹，2012，《政府购买社会工作服务政策研究》，《社会与公益》第8期。

[10]汪建民，莫盈盈，2008，《政府购买民间社工服务模式研究——以深圳某社工服务社为例》，《中国民营科技与经济》第12期。

[11]肖小霞，张兴杰，张开云，2013，《政府购买社工服务道德实践和政治实践的异化》，《理论月刊》第7期。

[12]闫海，张天金，2010，《政府购买公共服务的法律规制》，《唯实》第6期。