论政府购买公共服务背景下社会工作机构能力建设的五个基本问题

林顺利

2013年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布（国办发〔2013〕96号），全面拉开公共服务政府采购的新格局，引发了公共服务供给制度的深层改革。这一举措，从社会工作整体发展来看，既是对广东等地社会工作职业化和专业化努力探索的一个肯定和对成果经验的巩固，另一方面，也给社会工作事业尚不发达的中西部地区带来了“利好”的信息，因此笔者认为具有里程碑式的意义。但欢欣鼓舞之余，作为高校的研究者，同时也是实务工作者，还应该关注到机遇背后仍需努力思考的几个根本问题，以便于响应来自政府的职能转变，把握机遇，更好地参与和推动社会工作职业化的发展。

一、政府和社会工作机构关系本土定位的问题

政府购买服务（purchase of service）来自于西方，是“第三方治理”的一种重要的服务供给机制，其背后的假设是政府和非营利组织之间的一种伙伴关系，也即一种平等对话机制背景下的合约关系（莱斯特·M·萨拉蒙，2008：35）。概括来讲，是指政府将管不了、管不好、成本高的一些服务项目外包给专业的“非营利组织”，以提升服务供给的效率和水平的一种公共服务供给方式。从根本上讲，这一运作方式需要的是一种“多元主义”的支撑，即要求政府、市场和社会，尤其是政府和社会之间能够形成一种平等合作的能力，要求社会组织能够充分发育，参与社会治理。也就是说，社会自治的能力和水平，以及与政府之间的关系是其前提。

因此，这样一种模式入驻本土，就必须要考虑本土适应问题。首先，从本土国情来看，即便是民间社会组织，从行业协会到社会工作机构发育最早的上海和后来居上的深圳、广州和北京，实际上都还没有充分发育到能够形成对等参与社会治理的水平。从社会工作机构的发展历程来看，作为民间非营利组织，社会工作机构的发展实际上处于一种“政府主导”的依附逻辑，即其数量和规模实际上都是和政府政策支持力度密切相关的，并不是社会自组织发育的结果。所以才会出现2003年上海乐群社工服务社成立以来，到深圳试水社会工作试点之前社会工作机构基本上是停滞状态的，而又在2010年和2013年出现了一个类似“大跃进”般的非正常发展。这种状况恰恰说明了本土社会工作机构自身发育的问题。

其次，由于“政府办社会”的治理思路依然残留，民间组织注册登记管理权仍然被控制在政府手中。社会组织的这种“权力依附”不利于社会工作机构参与治理在组织角色定位和参与功能发挥方面的独立，尤其在政府职能转变较慢的地区表现突出，在三个方面与深圳、广州等地差异较大：一是政策执行的时效性较差；二是地方政府自身的发展重点可能不在社会服务；三是执政理念仍然未完全转变，对社会组织的“管控”取向仍然占据主导。这就导致社会工作机构在社会治理的准入权以及准入之后的参与权方面都受制于政府的权力让渡，使其先天发育不足，也就是说作为民间组织，社会工作机构的合法性和合理性其实并不取决于社会，而是来自于政府的“赋权”。而“赋权”与否的关键还在于政府主管部门对社会工作的行业认知，以及对政府购买服务的政策领会和执行的重视，这就为社会工作机构参与政府购买服务在实际运行中设置了一道“门槛”。

第三，从融资渠道来看，社会工作机构还没有形成从基金会和政府分别融资的运作机制，当政府成为惟一的“买方”，权力关系格局无法从根本上改变。由于社会工作专业的社会认知和接纳水平较低，无论是本土公募或私募基金会，抑或社会工作机构自身都缺乏合作的经验和示范效应，所以在实际运作中，政府购买服务成为社会工作机构几乎是惟一的生存来源。本来这种状况在国外经验中也存在，但对于政府和社会工作机构关系建立的初始阶段，以及在购买服务流程中的具体互动中，由于还远未形成“制度化”的供给机制，资源的强依赖极可能对社会工作机构的“相对独立性”和“平等对话”形成“威胁”。比如在项目目标的设定方面、具体执行的方式方法方面、验收和评估的标准以及绩效表达方面，出于生存和发展的资源诉求，在政府和机构的博弈中，在认识和目标的差异性讨论方面，机构方面很容易陷入被动。

第四，除少数地方政府对社会工作了解已经开始逐渐专业之外，绝大部分中西部地区社会工作专业普及仍然不够，地方政府与社会工作机构还存在着专业理解差异和工作思路冲突，要形成伙伴关系还需要克服差异。实际上这是一个社会工作全面嵌入“大民政”系统的问题，这种“嵌入”不仅仅是制度和服务体制的系统设计和运行，更重要的是在工作对象、任务和专业认知上达成的“合作共识”，这也是社会工作机构本土化工作需要克服的障碍因素之一。这种“合作共识”，实际上是伙伴关系的又一重要前提。

二、社会工作机构管理的职业化和专业化问题

社会工作职业化和专业化的重要内涵之一就是对服务机构、组织管理的职业化和专业化要求。在笔者看来，至少应该在行业管理和组织机构运营管理方面得以体现，同时与政府的监管密切相关。

第一，行业发育和行业自治的能力建设。任何一个组织机构，其成长发育，尤其是成熟的管理和运作，实际上都离不开行业整体发育。行业发育能够给处于该行业的个体单位以可以参照的模板，并且能够提供系统的管理和运营资源与环境支持。在发达国家社会治理经验中，行业协会组织对于行业的治理功能是区别于政府和市场的“第三方治理”的重要体现，也是行业发展的重要标志和基本要求。在诸如美国社会工作的发展经验中，行业性组织的建设和功能发挥既是社会工作专业化和职业化的重要保障，也是保持相对独立身份与政府形成伙伴关系参与社会治理的重要前提。在笔者看来，本土社会工作的行业建设还远未提上议事日程。究其原因，主要有四个方面：第一，数量和规模不足以支持行业建设。社会工作机构尚属新生事物，尽管发展较快，但还是远未形成产业化的业态形式，限制了其行业内联合的必要性和可能性。第二，区域间发展不均衡。从目前来看，除了北京、上海和广东等地发展较快之外，其他省份和地区的发展，尤其是中西部地区与前者存在较大差异，这就限制了社会工作机构在全国范围内联合的可能性。第三，仅就区域内部而言，竞合关系“紊乱”。一方面在政府购买服务力度较大的城市，购买服务的水平和融资渠道的限制造成了资源的有限性，导致业内竞争需求大于整合，行业整体利益被遮蔽；但另一方面，政府投入力度小，缺乏稳定性的地区范围内，有限的社会工作机构又导致竞争性不足。第四，由于缺乏具备行业领导和统合能力的权威组织，政府承担了社会工作职业资格的认证和社会工作者的注册管理职能，这是社会工作行业发育“先天不足”造成的，但在客观上也会限制行业自治能力建设。

第二，社会工作组织机构运营管理的专业化。这实际上是一个非营利组织管理的科学化、专业化和职业化的问题，而这些取向实际上都会集中到社会工作机构的人、财、物管理以及项目管理等具体层面。从本土目前的社会工作机构发展程度来看，大致可分为三类：第一类是发展较早或者较快，已经形成较大规模的社会工作机构，已经开始注重内部组织管理的科学化和专业化，标志就是能够参照现代社会组织管理经验，注重组织体系和文化建设，有规范的财务管理、人力资源管理和项目管理机制。第二类是发展较晚或者较慢，有相对完整的组织架构，但实际上并没有完善的组织管理和运行制度，财务和人力资源管理相对混乱，项目上马“一窝蜂”。第三类是“准皮包公司”式的社会工作机构，即由于资金来源少且不稳定（也不排除组织领袖的‘投机’行为），不足以支撑组织的日常运转，这就会出现有项目临时招人，无项目就地解散的状况，根本谈不上组织运营管理的问题。所以总的来说，由于发展较晚，社会工作机构的组织机构运营管理的专业化刚刚起步，但同样也要注意到，一旦得到有力推动，借鉴国外及港台地区相关非营利组织运营成熟经验，本土的组织运营管理同样具有“后发优势”。

第三，政府监管和评估。对于一个发育不足的公共服务机构，除了行业的支持外，来自政府的专业监管和督导也是促进其成长的重要因素。一般意义上来讲，作为买方，政府的用户需求和产品服务标准化要求可以为社会工作机构提供清晰的工作目标，同时，专业的项目评估也是促进社会工作机构自身成长的关键要素。从国外的经验来看，由于社会工作作为一种服务供给机制嵌入公共服务和福利体系中，所以监管和评估的制度化和常态化至关重要。政府的监管从形式和力度上取决于前文所提及的政府与非营利组织的权力关系格局和角色定位。政府购买服务背景下，监管更多体现为一种从“管理”到“服务”的转变，也即在体现政府“顶层设计”职能的同时，除对社会组织行为进行例行的基本的行政监管之外，不主张对非营利组织或者专业社会工作机构进行更多的资源和权利限制，而是尽可能为双方的合作和后者的发展提供服务支持。所谓“第三方治理”，在笔者看来，实际上就是一个政府宏观把控，在行业治理的前提下，由社会工作机构等非营利组织发挥专业优势积极参与治理的过程。

而对于评估来说，政府的评估实际上应该包括三部分，一部分是从非专业角度的一般层面对机构准入资质的评估和例行性年检，主要是对社会组织的财务、人事和组织资源进行整体审核和年度校验。第二部分是项目的例行性评估，即对长期开展的政府购买服务项目或者委托运营的项目进行例行性的专业或者非专业的评估，一般是由机构提交自评工作报告，政府工作人员或者组织专业人员进行文件资料或者实地评估。第三部分是大型项目或者非例行项目的专业评估，由政府出面组织或者委托第三方进行专业评估，这就形成了政府购买服务的多元委托代理关系，增加了评估的专业性和复杂性。从目前的本土经验来看，政府的权力让渡仍然不够，加之社会机构整体发育不足，监管还带有传统的“管制”特征，有待于伴随政治体制改革的深化和政府职能转变的加速而进一步转型。至于评估，最大的问题在于社会工作嵌入本土社会福利和服务体系建设才刚刚开始，还远没有形成常规的评估机制。并且，由于本土社会工作专业力量在民间，主要集中在教育和实务领域，政府实现专业监管和评估最大的障碍是专业认识偏差和专业能力不足，这就很难对社会工作职业化形成系统的制度规范和流程规范，也将会影响机构的生存与发展。

三、社会工作机构领袖能力建设问题

作为新兴的行业，社会工作机构领袖的影响也是不容忽视的，往往在初期可以形塑一个行业的整体运作模式和行业风貌。从目前社会工作机构的领袖构成来看，高校教师和研究人员占据较大比例，这也是中国本土社会工作“教育先行”的一个显著后果。然后是社会工作高校毕业生创业者、心理和社工实务工作者和非专业社会力量。对这样一个构成，首先要思考的就是高校教师领办社会工作机构的特殊国情。对于这一现象，北京大学的王思斌教授和中国青年政治学院的史柏年教授基本上都持肯定态度。王思斌教授认为，“高校教师办社会工作服务机构得到一定发展，在促进教学、学生专业实习、学科建设、社会服务等方面发挥了明显的积极作用。”（王思斌，2013:5-11）史柏年也认为，“在社会工作专业化发展中，社会服务机构和专业教育机构是相互依存、协同发展的两类社会组织，高校教师在其中扮演联结者的角色”（史柏年，2013：30-35.59）。从本土社会工作专业资源高度集中在教育领域的现实来看，高校教师领办社会工作机构是必然的选择，也必须在特定阶段加以扶持和推广，但从国际经验和中国社会工作职业化的长远发展来看，这一模式是值得商榷的。在认同高校教师的专业优势和资源优势的基础上，也应该看到其中的隐患和风险所在。第一，高校教师领班社会工作机构具有“兼职”特征，从其本职工作而言，实际上很难保证全身心投入机构创办和运营，这就造成目前社会工作机构管理的“兼职化”，从长远来看，是不利于机构的发展的。第二，高校教师与高校的密切联系，以及其在专业实习和教学上的使命，都容易使其所办机构仅成为实习和教学的场所，尤其是在缺乏社会工作人力资源的情况下，很容易让机构的社会工作服务带上实习和教学的特征，笔者将其称为机构社会工作的“实习化”和“教学化”。这种性质在本质上也是偏离公共服务供给的职业化和专业化的。第三，高校教师的“智识化”特征，也即实际上“教育先行”的整体行业发展的背景下，高校教师的主要优势实际上还是在理论知识，实务经验相对匮乏。由于从专业上缺乏实务经验这个必不可少的中间环节，造成至少在机构运行初期的实务与基层工作脱节、政府与机构专业化思路冲突等问题。第四，在管理上，高校教师领办社会工作机构的隐患还表现为缺乏非营利组织运作经验，因而尽管具有专业和资源优势，但在机构运营层面还需要从新开始，这也是造成目前全国社会工作机构实际上职业化管理不足的主要原因。

其次是其他来源的机构领袖，包括社会工作高校毕业生创业者、心理和社会工作实务工作者和非专业社会人员。对于社会工作高校毕业生创业者来说，机构领袖的培育和产生实际上就是一个行业进入和创业的过程。当前，社会工作机构发展正处于发展黄金期，这就为社会工作高校毕业生创业提供了前所未有的契机，而事实证明，北京、上海和广州的部分机构领袖正是透过这条途径成长起来的，而政府购买服务又为其开辟了广阔前景。当然，伴随着行业成熟期的到来，行业竞争和规范力度加大，通过该途径产生机构领袖的难度将逐步增加。对于心理和社会工作实务工作者创办社会工作机构进而成为机构领袖，笔者认为，这是行业正规发展的一条主要道路，也即属于行业内生的一种发展方式。与高校教师领办社会工作机构的方式相比，这一路径暂时缺乏专业资源，但却更具有实务经验，并且熟悉本土情境。至于其他社会人员进入社会工作机构领域，笔者认为，这一行业实际上属于民办非营利组织的范畴，不适合完全纳入市场进行投资运作，因此，当下其他社会人员进入社会工作领域发展属于行业建设不足的缺陷，以后会逐渐正规化。

当然，在本土国情背景下，还需要考虑另外一种机构领袖，即具备官方背景的或干脆由政府退休官员或者直属单位管理人员充任的社会工作机构负责人。笔者认为，要看到这类机构领袖通常具有的超强整合资源、尤其是政府资源的能力，以及联合各部门联动的优势。但同时也要警惕地方政府借助非营利组织机构“与民争利”的可能性。所以，这类机构领袖的存在具有两面性：一方面，在民办社会工作机构发育不足的地方，这类组织可以充当行业的引导者和组织者，充分发挥资源整合的作用，充当推动社会工作从“行政化”到“去行政化”发展的中介；另一方面，在政府购买服务背景下，这类组织一旦参与竞争，企图与民争利，将可能会成为行业发展的障碍。

四、社会工作机构的实务能力建设问题

无论是否在政府服务购买背景下，社会工作机构社会服务能力的发挥，其获得社会认可的基础都应该是其实务能力。在政府购买服务背景下，这一逻辑实际上更为清晰，也即实务能力代表着公共服务产品的质量，因而应该是社会工作机构与政府达成委托关系的基础。如果将这一逻辑简化为“交易”，那么社会工作机构的实务能力将是交易达成的关键。具体而言，实务能力在这里主要包括：项目研发设计能力，即能够根据政府的笼统或者具体的要求设计出符合对象需要的社会工作服务产品或者干预计划；项目管理和执行能力，能够根据彼此达成一致的采购计划书，参照具体目标来管理项目，确保计划方案的顺利实施；专业服务能力，包括项目计划中具体设计的各种服务理念、方法和技术手法的运用；社会行政能力，能够体现出财务和人事管理的效率和水平。

实务能力建设实际上取决于多个方面的因素。首先是行业的职业化和专业化程度，也即社会工作的职业成熟度，直接或者间接影响着每一个具体社会工作机构的实务能力和服务水平。这一作用会通过行业的标准化规范体系和行业评估、培训等环节来得以实现。其次是宏观的社会工作专业的理念、理论知识和技术方法的发展程度，也即专业化知识体系的成熟度，可以为社会工作机构提供基础的专业支持。这一环节实质是社会工作人才培养的系统建设，包括正规高等教育和社会工作职业培训两方面内容。对于正规高等教育来说，社会工作专业最重要的是将理论知识和实习实验课程有效结合；而对于社会工作职业培训来说，最关键的则是机构内部和整个行业能够形成制度化的人力资本投资。第三个因素是来自于政府和其他服务采购者对社会工作专业的认知度以及对服务产品的要求。从政府采购的系统机制来说，实际上关于社会工作服务产品的标准化是买方和卖方共同制定的，而在买方市场的前提下，政府的专业认知和产品需求构成对于社会工作实务能力的评价机制，对于社会工作机构能力建设会起到重要的导向作用，这是需要特别注意的。最后一个影响因素是服务对象问题和需求的特质，以及服务对象的反馈。社会工作最终服务于弱势群体，因此弱势群体的群体特征、问题特质和需求结构至关重要，同时其对社会工作的认知、认可和接纳也会对社会工作实务能力建设形成导向作用。在笔者看来，社会工作本土化的最大问题之一就在于服务对象的本土性，受文化和社会习俗影响，来自西方的社会工作实务必须经过修改和调试，才可能更快适应服务对象，提升服务效能。这也是社会工作机构实务能力建设的一个重要方面。

从本土经验来看，上述各因素实际上都处在一种“过渡”的阶段和不稳定的状态，社会工作机构实务能力的欠缺在一定程度上造成了政府购买服务整体效能的下降。当然，这种实务能力的不足也是社会工作职业化刚刚起步的一个必经阶段，但不应忽视的是，实务能力是社会工作机构生存和发展的基础，也是社会工作各项事业的最终落脚点，实务能力建设是决定成败的关键。

五、社会工作专业人才流失问题

近期关于社会工作专业人才流失的讨论较多，普遍认为其主要原因是高负荷、低薪酬和行业认同感低等。但是，如果了解英美社会工作的发展历史，尤其是美国的社会工作职业发展的话，可以发现上述问题其实都不同程度存在。美国的社会工作者的薪酬普遍也不高。所以在笔者看来，影响社会工作人才流动的仍然是行业发育的大背景。从目前社会工作就业环境来看，薪酬低固然是事实，但同时应该对比的还有本专业毕业生的就业期望，以及可比的就业岗位待遇和职业通道。

对于一个成熟的行业，人才的有序流动和供需平衡是维持行业发展的基本条件之一。把单独的社会工作机构置于行业发展的大背景中，从待遇上来讲，社会工作的职业处境应该与以下几个要素进行参照：第一是所在城市最低工资，可以把与最低工资的参照作为职业待遇的底线；第二是所在城市居委会工作人员工资待遇，是行业可比工资水平底线；第三是所在城市公务员工资待遇，是毕业生可参照接纳的工资水平；第四是所在城市企业中层职业经理，也就是通常所说的城市中产阶级工资待遇水平，是其他行业可参照指标。将高校专业毕业生的职业预期放在这样一个参照体系中，才能评估社会工作职业待遇水平。

从职业预期来看，上海某高校2013年调查显示，“你希望从事哪种类型的工作”问题的回答中，73.4%的受访者表示愿意从事管理型工作，43.5%的人表示愿意从事教育培训型工作。在“你希望进入哪种类型的单位工作”问题的回答中，71.4%的受访者表示愿意进人国家机关工作，26%的人表示愿意进入国有企业工作，仅有两成左右的人表示愿意进入私营、外资、合资企业工作。”（吴鹏森，王慧博，2013）极低的专业认同感和较高的职业预期共同作用下，社会工作行业归属感低是必然的结果。当然，从另一个角度来看，这二者互为因果，也正是行业发育不足，导致本专业毕业生看不到好的职业前景。另一个影响职业人才流动的因素就是职业通道，从目前社会工作机构的发展规模和职业岗位梯度设计来看，组织机构过于扁平，从一线社会工作者、项目主管到机构领袖，基本上都是三层设计，而且彼此之间还没能形成有效的绩效考核和晋升机制，从一线社会工作者做到机构领袖基本上只有另起炉灶一个途径，因此难以形成垂直流动的动力。

六、结 语

上述五个基本问题构成了政府购买服务背景下社会工作机构能力建设所必须面对的问题情境。首先，在笔者看来，与西方的社会治理思路不同，中国特色的社会管理体制强调“充分发挥政府主导作用，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力”①国务院办公厅，2013，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，中华人民共和国国务院办公厅网站：http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html，所以从根本上来讲，现阶段我国政府和非营利组织的关系应该是一种“参与式”的“伙伴关系”。具体到社会工作机构，按照王思斌教授的思路，应该是一种有别于纯市场关系的“委托关系”（王思斌，2012：60），也就是说，政府应该定位于一种“培育式”的“委托人”身份，积极致力于推动社会工作机构发育，同时阶段性地“让渡”权力，将关系过渡到一种“委托”与“被委托”的伙伴关系。而对于社会工作机构来说，能力建设的根本目标应该是兼顾专业发展和政府公共服务供给需要，逐渐实现社会工作服务的行业建设本土化。其次，在社会工作机构管理的职业化和专业化方面，政府应该加大转变监管的理念和思路，强化社会工作机构培育和服务意识，同时建立健全评估的制度化建设；而机构自身也应该努力加强自身科学管理建设的力度，在政府的推动下以及在政府购买服务的体系建设中不断完善组织管理制度，提高组织管理的整体水平。第三，机构领袖的培育应该看从长远着眼，同时兼顾阶段性要求，在继续鼓励高校教师领办社会工作机构的同时，逐步限制其规模和数量，从政府到机构自身开始倡导行业内部的精英人才的流动，并且积极开辟实务领域自身的“内生”的机构领袖职业通道。第四，实务能力建设最重要的是在政府购买服务过程中，政府和机构能够透过这种委托关系和合作模式逐步建立健全实务能力的标准化和相应的资质认证和制度规范，能够共同致力于服务产品和服务流程的科学化、职业化和专业化设计，从而有利于行业的长远发展。第五，人才流失的问题归根结底并不在于薪酬，而在于行业发展的常态化和正规化。也即要透过整体的、系统的行业发育来促使各种不稳定要素纳入正规，在社会工作系统嵌入社会福利和服务体系中、社会专业认知和普遍接纳前提下，形成较为成熟的职业化运行机制，才能从根本上解决社会工作人才流失的问题。当然还要考虑社会工作事业发展的区域差异问题，如果能够在全国范围内实现人力资源有序流动，也会有效缓解人才流失问题。总体考虑这五个根本问题，解决第一个问题是关键，在第一个问题解决后，笔者认为应该由政府主导和机构联合来共同推进行业建设，由行业自治来为社会工作机构的能力建设提供系统的专业支持，并逐渐承接来自政府的权力让渡。

[1][美]莱斯特·M·萨拉蒙，2008，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，北京：商务印书馆。

[2]史柏年，2013，《教师领办服务机构:中国社会工作专业化的理性选择》，《华东理工大学学报（社会科学版）》第3期。

[3]王思斌，2013，《高校教师领办社会工作机构的叠错现象分析》，《广东工业大学学报（社会科学版）》第4期。

[4]王思斌，2012，《购买服务还是委托服务》，《中国社会工作》第31期。

[5]吴鹏森，王慧博，2013，《社会工作专业毕业生的就业状况及问题分析——以上海S高校为例》，《上海政法学院学报》第11期。